ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.65.2019:70
sp. zn. 10 As 65/2019 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Ing. J. N., zast. Mgr. Vratislavem
Urbáškem, advokátem se sídlem Národní 973/41, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí ministra životního
prostředí ze dne 5. 12. 2014, čj. 5443/M/14, 82278/ENV/14, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2019, čj. 5 A 26/2015-81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 21. 10. 2011 žádost o vývozní povolení do Kanady pro celkem
dvanáct papoušků. Konkrétně se jednalo o šest papoušků amazoňana haitského, čtyři papoušky
amazoňana jamajského, a dva papoušky amazoňana černozobého. Všichni papoušci patřili
do skupiny ohrožených živočichů v příloze B nařízení Rady (ES) č. 338/97.
1
[2] Žalobce v žádosti deklaroval, že se papoušci narodili a byli odchováni v zajetí.
K prokázání tohoto tvrzení předložil registrační listy papoušků. Stěžejní pro posouzení žádosti
bylo vyjádření Agentury ochrany přírody a krajiny (dále jen „AOPK“), která k žádosti vydala dne
5. 12. 2011 nesouhlasné stanovisko. Poukázala na to, že se jedná o vzácné a ohrožené druhy
papoušků (amazoňanů), které jsou velmi atraktivní pro chovatelskou veřejnost. O jejich
atraktivnosti svědčí nález 74 vajec amazoňanů v dubnu roku 2011 na letišti ve Vídni. S ohledem
1
Nařízení Rady (ES) č. 338/97 ze dne 9. 12. 1996 o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích
rostlin regulováním obchodu s nimi (Úř. věst. L 61, 3. 3. 1997, s. 1-69).
na tyto okolnosti proto AOPK doporučila provedení testu DNA zaměřeného na prokázání
(nevyloučení) deklarované paternity u několika vybraných papoušků. Bez provedení testu DNA
nelze podle AOPK potvrdit, že vývoz nebude mít škodlivé účinky na zachování daných druhů
amazoňanů v přírodě.
[3] Žalobce s provedením testu DNA nesouhlasil. Ve vyjádření ke stanovisku zdůraznil,
že uvedené druhy chová již 15 let a publikuje o nich články v odborných časopisech. Testy
paternity podle jeho názoru pouze oddalují rozhodnutí ve věci a finančně ho poškozují.
Byl přesvědčen, že původ papoušků řádně prokázal. Pokud prý měla AOPK pochybnosti, mohla
testy provést sama na své náklady - žalobce by to umožnil. Sám však odmítl testy DNA obstarat.
V reakci na to AOPK ve vyjádření ze dne 5. 3. 2012 dodala, že testy DNA jsou jediným
nezpochybnitelným důkazem o původu papoušků. Zdůraznila, že důkazní břemeno je na žadateli.
[4] Jelikož žalobce nesplnil podmínku nezbytnou pro udělení vývozního povolení a nezískal
kladné stanovisko AOPK, žalovaný jeho žádosti o vývozní povolení nevyhověl. Toto rozhodnutí
ministr životního prostředí k rozkladu žalobce zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu
řízení. Důvodem byl především nedostatečně formulovaný výrok, nedostatečné odůvodnění
a také skutečnost, že žalovaný porušil právo žalobce podle §36 odst. 3 správního řádu vyjádřit
se před vydáním rozhodnutí k podkladům ve správním spisu. V novém rozhodnutí ze dne
25. 4. 2014 žalovaný uzavřel, že žalobce nesplnil předpoklady pro udělení vývozního povolení,
neboť nepředložil dostatečné důkazy o legálním původu papoušků. Registrační listy nejsou
úředním dokladem o zákonném původu papoušků, dokládají pouze splnění povinnosti registrace.
Skutečnost, že exempláře jsou narozeny a odchovány v zajetí, lze prokázat jen paternitním
testem. S ohledem na zvyšující se nelegální obchod s danými druhy papoušků považoval žalovaný
požadavek na prokázání paternity odchovů provedením testu DNA za důvodný. Žalovaný
proto žádosti žalobce nevyhověl. Proti novému rozhodnutí žalovaného žalobce podal opět
rozklad k ministrovi, který již neshledal žádné procesní vady a ztotožnil se s argumenty
žalovaného. Rozhodnutím ze dne 5. 12. 2014 proto rozklad zamítl.
II. Shrnutí předchozího procesního vývoje před správními soudy
[5] Žalobce rozhodnutí ministra napadl žalobou, které městský soud vyhověl.
Podle městského soudu AOPK neměla vydávat negativní stanovisko, pokud neměla jisto
o původu papoušků. Tato otázka měla být nejdříve předmětem dokazování ve správním řízení.
Jestliže AOPK či žalovaný nepovažovali žalobcem dodané dokumenty za dostatečné,
bylo namístě postupovat podle §45 odst. 2 správního řádu a vyzvat žalobce k odstranění
této vady. Městský soud proto rozsudkem ze dne 5. 10. 2017, čj. 5 A 26/2015-48, zrušil
rozhodnutí ministra ze dne 5. 12. 2014 a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný podal proti zrušujícímu rozsudku městského soudu kasační stížnost,
kterou NSS shledal důvodnou. NSS nepřisvědčil městskému soudu, že AOPK nemohla vydat
negativní stanovisko dříve, než se ve správním řízení prokáže skutečný původ papoušků.
Pověřený vědecký orgán nemusí dojít k závěru o škodlivém účinku dovozu, aby mohl vydat
nesouhlasné stanovisko. Nesouhlasné stanovisko vydá vždy, nebude-li moci s jistotou potvrdit,
že vývoz nebude mít škodlivý účinek. Tento přístup je v souladu se zásadou předběžné
opatrnosti. NSS na rozdíl od městského soudu nepovažoval za vadu řízení ani to, že žalovaný
nezaslal žalobci formální výzvu podle §45 odst. 2 správního řádu k předložení paternitního testu
DNA. Ze správního spisu vyplývá, že správní orgány žalobce se stanoviskem seznámily
a poskytly mu dostatečný prostor na stanovisko reagovat. Žalobce si byl vědom požadavku
na předložení testů DNA a soustavně proti němu brojil v průběhu správního řízení. Ve vyjádření
ke stanovisku výslovně odmítl testy DNA sám a na své náklady provést. Připustil pouze možnost,
že by testy na své náklady provedl žalovaný. Jak NSS nicméně připomněl, důkazní břemeno
ohledně prokázání původu papoušků bylo na straně žalobce jakožto jejich držitele.
Rozsudek městského soudu ze dne 5. 10. 2017 proto NSS rozsudkem ze dne 30. 5. 2018,
čj. 10 As 328/2017-33, zrušil a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení. V závěru rozsudku NSS
zdůraznil, že se nezabýval oprávněností požadavku na provedení testů DNA, tato otázka bude
předmětem řízení před městským soudem.
[7] V novém rozsudku městský soud konstatoval, že správní orgány jsou obecně oprávněny
vyžadovat paternitní testy DNA. S ohledem na jejich finanční nákladnost a zátěž pro živočichy
však musí správní orgán přesvědčivě odůvodnit, proč v daném konkrétním případě nepovažuje
jiné důkazy za dostatečné a vyžaduje provedení testů DNA. Stanovisko AOPK je v tomto ohledu
podle městského soudu zcela nedostatečné. AOPK požadavek na provedení testů DNA nijak
nezdůvodnila a nevysvětlila, proč ve spojení s dalšími skutečnostmi nepostačují jako důkaz
o původu papoušků registrační listy. Tuto vadu stanoviska však podle městského soudu zhojila
rozhodnutí žalovaného a jeho ministra, která se řádně vypořádala se všemi argumenty žalobce.
Požadavek na provedení testů DNA shledal městský soud opodstatněným. Důkazní břemeno
leželo na žalobci. Žalobce doložil pouze registrační listy papoušků, které však nejsou úředním
potvrzením o původu exempláře, a samy o sobě tak nemohou původu prokázat. Žádné další
důkazy žalobce nepředložil. Podle soudu proto nebyl požadavek na provedení testu DNA
nepřiměřený. Tyto testy jsou totiž schopny i při absenci jiných důkazů s jistotou původ papoušků
prokázat. Městský soud proto žalobu rozsudkem ze dne 13. 2. 2019, čj. 5 A 26/2015-81, zamítl
jako nedůvodnou.
III. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu včasnou
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) s. ř. s. V ní předně poukazuje
na to, že v reakci na první zrušující rozsudek městského soudu ministr rozhodnutím ze dne
16. 1. 2018 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2014. Věc tedy vrátil zcela na počátek
k novému projednání v prvním stupni. Přestože NSS následně první rozsudek městského soudu
zrušil, neexistovalo již napadené rozhodnutí ministra, ani rozhodnutí žalovaného vydané
v prvním stupni. Městský soud fakticky neměl o čem rozhodovat. V této fázi řízení byly znovu
příslušné správní orgány. Řízení před městským soudem je tedy stiženo vadou zmatečnosti.
To platí i tehdy, pokud první rozhodnutí ministra ve věci ze dne 5. 12. 2014 zrušením prvního
rozsudku městského soudu „obživlo“. V každém případě totiž neexistuje žádné rozhodnutí
vydané v prvním stupni. Toto rozhodnutí ministr žalovaného sám ze své vůle pozdějším
rozhodnutím ze dne 16. 1. 2018 zrušil. Uvedený stav existence dvou rozhodnutí ministra
žalovaného (a neexistence správního rozhodnutí v prvním stupni) je navíc v přímém rozporu
se zásadou ne bis in idem. Na tyto skutečnosti stěžovatel poukázal již ve vyjádření k výzvě
městského soudu. Městský soud se však s nimi vůbec nevypořádal. Napadený rozsudek
je proto nepřezkoumatelný.
[9] Stěžovatel dále namítá, že AOPK neměla vydávat negativní stanovisko, pokud měla
pochybnosti ohledně původu papoušků. Tato otázka měla být nejprve předmětem dokazování
ve správním řízení. Pokud AOPK a žalovaný nepovažovali dokumenty předložené k žádosti
za dostatečné, byli povinni stěžovatele postupem podle §45 odst. 2 správního řádu vyzvat
k odstranění vad žádosti a náležitě ho poučit. Stěžovatel zásadně nesouhlasí se závěry NSS
vyřčenými v předchozím zrušujícím rozsudku, podle kterého dal stěžovatel údajně najevo,
že testy DNA neposkytne. Stěžovatel je přesvědčen, že testy DNA nikdy rezolutně neodmítl.
[10] Pokud jde o důkazy o původu, stěžovatel zdůrazňuje, že k žádosti přiložil registrační listy
papoušků. Registrační list obsahuje veškeré potřebné údaje a osoba, která exemplář přihlásila
k registraci, svým podpisem stvrzuje, že údaje o původu jsou pravdivé. Jedná se o jediný
dokument o původu, který má chovatel k dispozici. Takový dokument je třeba považovat
za důkaz o původu, není-li nade vši pochybnost prokázán opak (například že absentují zásadní
údaje či jsou zjevně nepravdivé). Přestože tedy registrační listy nejsou podle zákona úředním
potvrzením o původu exemplářů, jedná se nepochybně o důkaz, ze kterého lze původ dovodit.
Zvláště pak ve spojení se záznamy uloženými u Krajského úřadu v Olomouci, ze kterých
je ve vztahu k daným exemplářům zřejmé, že je stěžovatel choval již více než deset let
před podáním žádosti, a o jejich původu tak neexistuje žádná pochybnost. Správní orgány
jsou povinny zjišťovat stav věci tak, aby neexistovaly důvodné pochybnosti. Případný nelegální
původ tedy musí prokázat. V opačném případě se musí řídit principem presumpce neviny,
a to tím spíše, je-li původ exempláře podložen registračním listem.
[11] Podle další kasační námitky žádný předpis nestanoví povinnost prokazovat původ
vyvážených exemplářů chráněného druhu testy DNA. S ohledem na finanční nákladnost a zátěž
pro živočichy musí být dostatečně odůvodněn. AOPK při zpracování stanoviska vycházela
z nepřesných údajů a její závěry se neopíraly o přezkoumatelné podklady. Přístup správních
orgánů a soudu vede k závěru, že testy DNA bude fakticky nutné provést vždy i po doložení
registračních listů a dalších záznamů o chovu, což nereflektuje obvyklou praxi. Dodnes navíc
není k dispozici validační studie nedomestikovaných druhů. Výsledky testu DNA tedy nejsou
řádně podloženy, a proto ani tento podklad nelze považovat za nezpochybnitelný důkaz
o původu exemplářů.
[12] Žalovaný se ve vyjádření ztotožňuje s rozsudkem městského soudu a navrhuje kasační
stížnost zamítnout.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost
má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti
posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal
přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu. Soud nejprve posoudil pravomoc městského
soudu k posouzení věci [III.A.], následně přezkoumal námitky týkající se povinnosti výzvy
k předložení testu DNA [III.B.], poté se zabýval otázkou prokazování původu papoušků
registračními listy [III.C.] a nakonec se vypořádal s oprávněností požadavku na provedení
paternitních testů DNA [III.D.].
[14] Kasační stížnost není důvodná.
IV. A. Pravomoc městského soudu k posouzení věci
[15] Stěžovatel předně s poukazem na procesní vývoj kauzy zpochybňuje „příslušnost“
městského soudu k posouzení věci. V této souvislosti rovněž napadá rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost, jelikož stejnou námitku vznesl již v řízení před městským soudem,
avšak ten se k věci nevyjádřil.
[16] Ze spisu městského soudu vyplývá, že stěžovatel v přípisu ze dne 6. 8. 2018 reagoval
na nové projednání věci. V tomto přípisu stěžovatel mimo jiné shrnul procesní vývoj případu
a uzavřel, že v této fázi řízení je „příslušný“ o věci znovu rozhodovat správní orgán,
nikoliv městský soud.
[17] NSS souhlasí se stěžovatelem, že na tento dílčí argument městský soud výslovně
neodpověděl. Absence výslovné odpovědi na každý dílčí argument vznesený v průběhu
soudního řízení však bez dalšího nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Postačí, jsou-li vypořádány základní námitky účastníka řízení, případně dle okolností případu
je akceptovatelná i odpověď implicitní [srov. nález ze dne 10. 12. 2014, sp. zn. IV. ÚS 919/14
(N 225/75 SbNU 521), věc Lenka Cinková, bod 13]. Městský soud argumentaci stěžovatele
implicitně vypořádal tím, že věc projednal a rozhodl o ní. Z jeho postupu ve věci je zřejmé,
že tvrzení stěžovatele o „nepříslušnosti“ městského soudu k posouzení věci nepokládal
za důvodné. S ohledem na povahu námitky NSS nepovažuje absenci jejího výslovného
vypořádání za vadu způsobující nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Nejedná
se o stěžejní námitku, která by souvisela s předmětem sporu, jde naopak jen o dílčí námitku
procesního rázu.
[18] Argumentace stěžovatele je nadto ve zjevném rozporu s dlouhodobou a ustálenou
judikaturou, podle které
„[p]rocesní situace, kdy žalovaný správní orgán na základě pravomocného rozsudku
krajského soudu vydá ve správním řízení znovu rozhodnutí, které posléze nabude právní
moci, následně či mezitím NSS tento rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí
k novému projednání, jistě není žádoucí. O žalobě je však třeba znovu rozhodnout v souladu
se závazným právním názorem kasačního soudu, což mj. znamená „obživnutí“ původně
zrušeného rozhodnutí správního orgánu […]. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí
v téže věci hodnotit jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti
jako mimořádného opravného prostředku“
(usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014- 58, č. 3270/2015 Sb. NSS, body
34 a 37; dále srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49,
č. 1255/2007 Sb. NSS).
[19] K obdobným závěrům dospěl NSS také v rozsudku ze dne 10. 10. 2013,
čj. 9 Afs 71/2012-34, kde dále uvedl, že
„[e]xistence dvou správních rozhodnutí v téže věci je jistě nežádoucí, nicméně nemá
za následek zmatečnost řízení či nezákonnost kasační stížností napadeného
rozsudku. Bude tedy zejména na žalovaném, případně na krajském soudu, vzniklou
nežádoucí situaci ohledně v pořadí druhého rozhodnutí procesně vypořádat. Existence
tohoto rozhodnutí nemá vliv na posouzení zákonnosti rozhodnutí, které je předmětem
přezkumu v projednávané věci“ (zvýraznění doplněno)
[20] Jelikož NSS rozsudkem ze dne 30. 5. 2018 původní rozsudek městského soudu zrušil,
„obživlo“ městským soudem dříve zrušené rozhodnutí ministra žalovaného ze dne 5. 12. 2014,
včetně výroku, kterým ministr potvrdil rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014 vydané v prvním stupni.
Současně tedy nepochybně „obživlo“ také rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014 vydané v prvním stupni.
NSS si je vědom skutečnosti, že rozhodnutím ministra žalovaného ze dne 16. 1. 2018
bylo rozhodnutí v prvním stupni ze dne 25. 4. 2014 zrušeno. Později vydané rozhodnutí ministra
žalovaného ze dne 16. 1. 2018 však nelze chápat tak, že nahrazuje rozhodnutí ministra
žalovaného ze dne 5. 12. 2014, a to ani co do závěrů potvrzujících rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014
vydané v prvním stupni. S ohledem na procesní vývoj kauzy existují tato opačná správní
rozhodnutí ministra žalovaného vedle sebe. NSS proto nepovažuje za opodstatněné úvahy
stěžovatele, že městský soud není „příslušný“ posoudit věc, jelikož neexistuje podkladové
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V souladu s výše citovanou ustálenou judikaturou
v pořadí druhé správní rozhodnutí ze dne 16. 1. 2018 nemá vliv na posouzení zákonnosti
rozhodnutí ze dne 5. 12. 2014, které je předmětem přezkumu v nynější věci.
[21] Důvodným NSS neshledal ani tvrzení stěžovatele, že stav existence dvou rozhodnutí
ministra žalovaného je v přímém rozporu se zásadou ne bis in idem. Stěžovatel poukazuje
na rozsudek ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 Azs 307/2015-41, ve kterém NSS dovodil, že jsou-li v téže
věci vydána dvě správní rozhodnutí v důsledku kasace pravomocného zrušujícího rozsudku
krajského soudu, může správní orgán či krajský soud zrušit později vydané správní rozhodnutí
v přezkumném řízení pro rozpor s právním principem ne bis in idem. Tento princip lze totiž chápat
obecně jako zákaz dvojího projednání téže věci a aplikovat i na nedeliktní správní řízení. NSS
však k tomu nyní dodává, že pomocí této argumentace jistě nelze zpochybnit pravomoc
městského soudu k přezkumu v pořadí prvního („obživlého“) rozhodnutí ministra.
[22] Lze proto uzavřít, že soudní řízení před městským soudem netrpělo namítanou vadou
a napadený rozsudek není nepřezkoumatelný.
IV. B. Povinnost výzvy k předložení testu DNA
[23] V další kasační námitce stěžovatel uvádí, že s ohledem na nedostatečná zjištění o původu
papoušků nebyla AOPK oprávněna vydat negativní stanovisko. Tato otázka měla podle
stěžovatele být nejprve předmětem dokazování ve správním řízení. Pokud prý správní orgány
nepovažovaly podklady přiložené k žádosti v tomto ohledu za dostatečné, měly stěžovatele
poučit a vyzvat podle §45 odst. 2 správního řádu. Na jiném místě v kasační stížnosti stěžovatel
popírá, že by ve správním řízení rezolutně odmítl testy DNA provést.
[24] NSS dospěl k závěru, že tyto kasační námitky nejsou podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
přípustné, neboť detailní odpověď na ně již NSS poskytl již v prvém rozsudku
čj. 10 As 328/2017-33 (viz rekapitulaci v bodě [6]). Stěžovatel v této souvislosti netvrdí nic,
s čím by se již NSS v předchozím rozsudku nevypořádal. Nutno zdůraznit, že NSS je v řízení
o opětovné kasační stížnosti vázán právním názorem, který v téže věci vyslovil v předchozím
zrušujícím rozsudku. Právě proto je i přípustnost opětovné kasační stížnosti omezena
na ty důvody a otázky, které NSS v téže věci doposud nevyřešil (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS).
IV. C. Prokazování původu papoušků registračními listy
[25] Další kasační námitky se týkají předmětu sporu, tedy zda registrační listy předložené
k žádosti o vývozní povolení jsou dostačujícím důkazem o legálním původu papoušků
a zda požadavek AOPK na předložení paternitního testu DNA byl oprávněný a řádně
odůvodněný.
[26] Úvodem NSS poznamenává, že v souladu s čl. 5 odst. 2 písm. b) ve spojení s odst. 4
nařízení Rady (ES) č. 338/97 se v řízení o vývozním povolení zjišťuje, zda exempláře byly získány
v souladu s právními předpisy o ochraně dotyčných druhů. Žádost o vývozní povolení lze vydat pouze
tehdy, pokud je zřejmý legální původ exempláře a vyloučeno jeho nezákonné odejmutí z přírody.
[27] Stěžovatel je přesvědčen, že o legálním původu papoušků svědčí registrační listy přiložené
k žádosti ve spojení se „záznamy o chovu uloženými u Krajského úřadu v Olomouci“.
Tyto dokumenty je třeba podle stěžovatele považovat za důkaz o původu, není-li prokázán opak.
Případný nelegální původ musí prý prokazovat správní orgány. V opačném případě je třeba
se podle stěžovatele řídit principem presumpce neviny, zvlášť je-li původ exempláře podložen
registračním listem.
[28] Podle NSS stěžovatel v této kasační námitce nesprávně přenáší důkazní povinnost
na správní orgány. Jak podrobně vysvětlil městský soud v napadeném rozsudku, v nynější věci
nelze vycházet ze zásady materiální pravdy v §3 či z §50 odst. 2 správního řádu,
podle kterého podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán. Ze znění zvláštních
předpisů týkajících se vývozu ohrožených druhů zřetelně vyplývá, že odpovědnost za prokázání
legálního původu papoušků ležela na stěžovateli.
[29] Podle čl. 5 odst. 2 písm. b) ve spojení s odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 338/97 platí,
že vývozní povolení smí být vydáno pouze poté, co žadatel předloží dokumenty dokazující,
že exempláře byly získány v souladu s právními předpisy o ochraně dotyčných druhů. Obdobně
podle čl. 26 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 865/2006
2
musí být žádost o vývozní povolení doprovázena
takovými písemnými důkazy, které tento orgán považuje za nezbytné k tomu, aby mohl posoudit, zda na základě
článku 5 nařízení (ES) č. 338/97 má být povolení nebo potvrzení vydáno. Také právní předpisy ČR týkající
se ochrany ohrožených druhů živočichů přenáší důkazní břemeno ohledně prokázání zákonného
původu na držitele exemplářů [srov. §24 zákona č. 100/2004 Sb., o ochraně druhů volně žijících
živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a dalších opatřeních k ochraně
těchto druhů (zákon o obchodování s ohroženými druhy)].
[30] Zvýšené nároky ohledně prokazování původu jsou odůvodněny důležitým veřejným
zájmem na ochraně těchto ohrožených druhů a reflektují zásadu obezřetnosti a prevence v čl. 191
odst. 2 Smlouvy o fungování EU. V případě nejasného původu exemplářů je třeba preventivně
chránit ohrožené druhy živočichů před potenciálním nelegálním obchodem a nepřímo
před jejich odchytem v přírodě. Jak NSS dříve vysvětlil:
„Pokud by bylo na správním orgánu, aby prokázal, že zadržené exempláře nebyly získány
v souladu s právními předpisy, znamenalo by to rezignaci na účinnou kontrolu chovu
a dispozic s jedinci chráněných druhů. V praxi by totiž zpravidla bylo velmi obtížné
až nemožné prokázat takový nelegální původ, pokud by se nepodařilo obchodníky
přistihnout přímo při pašování exemplářů chráněných druhů. Pokud již se právnická
či fyzická osoba rozhodne věnovat se chovu zvlášť chráněných druhů živočichů, musí proto
věnovat zvýšenou pozornost předpisům upravujícím na mezinárodní, evropské i národní
úrovni jejich evidenci a kontrolu. Byť se tyto předpisy mohou zdát velmi přísné
a formalistické, z výše uvedených důvodů je nelze považovat za samoúčelné“
(rozsudek ze dne 24. 7. 2013, čj. 4 As 79/2013-43, č. 2931/2013 Sb. NSS; dále srov. např. usnesení
ÚS ze dne 19. 7. 2019, sp. zn. II. ÚS 4149/18).
[31] Optikou výše uvedeného proto neobstojí tvrzení stěžovatele o tom, že pokud správní
orgány neprokázaly případný nelegální původ papoušků, musí se řídit principem presumpce
neviny. Nejde totiž o řízení ve věci (správního) trestání, kde se presumpce neviny uplatní.
Obdobné argumenty ostatně NSS zamítl jako nedůvodné již v rozsudku ze dne 31. 7. 2019,
čj. 2 As 390/2017-27, bod 38, ve věci téhož stěžovatele, kde uvedl, že „pokud stěžovatel není schopen
prokázat původ exempláře, nelze mít za prokázaný ani legální důvod jeho držby. Absenci důkazů svědčících
pro nelegální původ totiž nelze bez dalšího interpretovat jako prokázání původu legálního“.
[32] Bylo tedy na stěžovateli, aby za účelem získání vývozního povolení předložil důkazy, které
prokazují legální původ papoušků. Právní předpisy nepředepisují, jaké konkrétní důkazní
prostředky je třeba předložit pro prokázání legálního původu exemplářů (srov. rozsudek
Soudního dvora EU ze dne 16. 7. 2009 ve věci C-344/08,
3
Tomasz Rubach, bod 27).
[33] Stěžovatel v žádosti deklaroval, že všichni papoušci, pro které žádá vývozní povolení,
byli narozeni a odchováni v zajetí. V souladu s čl. 54 nařízení Komise (ES) č. 865/2006 je třeba
2
Nařízení Komise (ES) č. 865/2006 ze dne 4. 5. 2006 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES) č. 338/97
o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s těmito druhy (Úř. věst.
L 166, 19. 6. 2006, s. 1-69).
3
ECLI:EU:C:2009:482
za účelem prokázání legálního původu živočicha narozeného a odchovaného v zajetí uspokojivě
doložit původ rodičů. Dané ustanovení stanoví, že exemplář živočišného druhu je možné
považovat za exemplář narozený a odchovaný v zajetí pouze tehdy, jestliže je příslušný výkonný
orgán po konzultaci s příslušným vědeckým orgánem členského státu ubezpečen, že exemplář je potomstvem
nebo je odvozen z potomstva narozeného nebo jinak vyprodukovaného v kontrolovaném prostředí z rodičů,
kteří kopulovali nebo jejichž gamety byly jinak přeneseny v kontrolovaném prostředí.
[34] Stěžovatel tuto skutečnost dokládal registračními listy. NSS je shodně s městským
soudem a správními orgány přesvědčen, že registrační listy samy o sobě nemohou původ
papoušků prokázat. Na rozdíl od vývozního povolení není nezbytnou podmínkou registrace
exempláře předložení důkazů o jeho legálním původu. Registrační list je pouze dokladem
o splnění povinnosti zákonné registrace exempláře. To výslovně potvrzuje také §23 odst. 3
zákona o obchodování s ohroženými druhy, podle kterého [r]egistrační list není úředním potvrzením
o zákonném původu exempláře. Důvodová zpráva k novele zákona o obchodování s ohroženými
druhy č. 346/2009 Sb. dodává, že [r]egistrace je aktem evidence mimo správní řízení (sněmovní tisk
č. 511/0, V. volební období, dostupný na www.psp.cz). NSS nepopírá, že ve spojení s jinými
důkazy mohou registrační listy účinně napomáhat při prokazování původu exempláře
(srov. rozsudek ze dne 13. 12. 2013, čj. 2 As 61/2013-31). Sám bez spojení s dalšími dokumenty
však nesnímá ze stěžovatele odpovědnost za prokázání legálního původu exempláře.
[35] Vypovídací hodnotu tohoto důkazu v nynější kauze navíc oslabuje skutečnost, že původ
papoušků narozených po roce 2010 stěžovatel v důsledku zrušení povinnosti registrace
nedokládal registračními listy patřícími přímo těmto papouškům, nýbrž registračními listy
jejich deklarovaných rodičů. Takto stěžovatel prokazoval původ celkem u sedmi ze dvanácti
papoušků určených k vývozu (z toho u všech šesti papoušků amazoňana haitského a u jednoho
z celkem dvou papoušků amazoňana černozobého).
[36] Původ papoušků nemohou registrační listy prokázat ani ve spojení se „záznamy
uloženými u Krajského úřadu v Olomouci“, na které stěžovatel odkazoval v průběhu správního
řízení a činí tak také v kasační stížnosti. Podle stěžovatele z odkazovaných záznamů plyne,
že dané druhy papoušků pravidelně odchovává, a to již více než deset let. NSS nezpochybňuje,
že stěžovatel pravidelně dané druhy papoušků odchovává. To ostatně vyplývá také ze stanoviska
AOPK ze dne 5. 12. 2011, které mapuje počet odchovů v letech 2005-2009. Obecné záznamy
o pravidelném odchovu papoušků však nejsou nezpochybnitelným důkazem o původu
konkrétních papoušků určených k vývozu.
[37] NSS v této souvislosti podotýká, že od 1. 1. 2010 má stěžovatel povinnost sám vést
a uchovávat knihu se záznamy o chovu a obchodu s exempláři [viz §24 odst. 7 zákona
o obchodování s ohroženými druhy ve spojení s přílohou č. 9 písm. f) a č. 10 vyhlášky
č. 210/2010 Sb.]. Kniha obsahuje záznamy týkající se každého jednotlivého exempláře, včetně
podrobných údajů o tomto exempláři, jako například popis exempláře, kterým se rozumí zejména
pohlaví, datum narození, pokud je známo, způsob označení a číslo značky, charakteristické individuální znaky
nebo číslo fotografie přiložené k záznamu, nebo číslo registračního listu atd. (viz §15 vyhlášky č. 210/2010 Sb.). Stěžovatel tedy měl mít k dispozici také záznamy o chovu konkrétních papoušků určených
k vývozu, které pochází z jeho vlastního odchovu (alespoň těch narozených po 1. 1. 2010).
Pokud je považoval za relevantní důkaz, bylo na něm, aby tyto záznamy k žádosti o vývozní
povolení předložil.
[38] NSS nepopírá, že je stěžovatel dlouhodobým a erudovaným chovatelem, kterému se daří
dané druhy papoušků odchovávat. Pouze na základě důkazů předložených k žádosti o vývozní
povolení však nemohla AOPK s určitostí potvrdit, že konkrétní papoušci určení k vývozu jsou
skutečně potomky stěžovatelem odchovaných jedinců [srov. čl. 54 odst. 1 nařízení Komise (ES)
č. 865/2006 cit. v bodě [33]].
[39] S ohledem na celkový kontext, ve kterém stěžovatel o vývozní povolení žádal, bylo podle
NSS opodstatněné požadovat další důkazy, které by postavily původ papoušků najisto.
Ze stanoviska AOPK ze dne 5. 12. 2011 totiž vyplývá, že se jedná o velmi atraktivní druhy, které
se nelegálně dováží také na území EU. AOPK poukázala na zcela konkrétní incident, při kterém
bylo na vídeňském letišti v dubnu 2011 (tedy v relativně krátkém období před podáním žádosti)
zadrženo 74 vajec papoušků stejného druhu. AOPK rovněž na základě údajů z registru CITES
zmapovala počet odchovů v ČR u jednotlivých druhů papoušků v letech 2005 - 2009 a počet
chovatelů, kteří tyto odchovy v daných letech registrovali. Tyto údaje se až na výjimku pohybují
v řádu jednotek. Odchovy daných papoušků tedy byly v ČR vzácné, což nepochybně zvyšuje
jejich atraktivitu. Jak vysvětlil žalovaný v rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014, poptávka po zvířatech
z volné přírody je větší především u těch druhů, které se nedaří v zajetí běžně odchovat. V jiném
stanovisku ze dne 9. 5. 2012 AOPK upozornila na to, že v posledních letech byl nelegální obchod
zaznamenán také v Česku a Slovensku. Upozornila též na vysokou cenu těchto papoušků.
[40] Také zákonodárce vnímá dané druhy papoušků jako vzácně chované živočichy, kteří jsou
ohroženi nelegálním obchodem. Z této skutečnosti vycházel při změně zákona o obchodování
s ohroženými druhy živočichů. Proto novelou č. 346/2009 Sb. zařadil amazoňany do skupiny
živočichů, na které se vztahuje povinnost vést záznamy o chovu a obchodu [srov. §24 zákona
o obchodování s ohroženými druhy ve spojení s přílohou č. 9 písm. f) a č. 10 vyhlášky
č. 210/2010 Sb.]. V důvodové zprávě k novele č. 346/2009 zákonodárce uvedl:
„Povinností pro chovatele je také vedení písemných záznamů o chovu živých zvířat z přílohy
A a B, jejichž seznam bude upřesněn prováděcí vyhláškou tak, aby šlo jen o vzácněji chované
druhy, se kterými se obchoduje nelegálně […]“
(důvodová zpráva k novele č. 346/2009 Sb., sněmovní tisk č. 511/0, V. volební období,
dostupný na www.psp.cz).
[41] Jak správně konstatoval již městský soud, AOPK, správní orgány ani soudy netvrdí,
že nelegální obchod má se stěžovatelem nějakou spojitost. Výše uvedené skutečnosti tvoří
kontext případu, který odůvodňuje, proč nemohou být stěžovatelem předložené doklady
dostačující. V souladu se zásadou předběžné opatrnosti bylo opodstatněné trvat na předložení
dalších důkazů, které by s jistotou původ papoušků prokázaly.
[42] NSS se neztotožnil ani s argumentací stěžovatele, kterou se snaží výše uvedené
skutečnosti v kasační stížnosti zpochybnit. Stěžovatel předně uvádí, že novelou účinnou
od 1. 1. 2010 zákonodárce zrušil povinnost registrace u papoušků posuzovaných v nynější kauze.
Tuto skutečnost mu prý nelze klást k tíži. Podle stěžovatele není možné, aby žalovaný odmítal
vydat vývozní povolení s poukazem na to, že si nedokázal zjistit relevantní informace o počtech
odchovů. NSS těmto tvrzením nepřisvědčil. S ohledem na údaje ve stanovisku AOPK o počtu
odchovů z let 2005 a 2009 je zřejmé, že v době podání žádosti o vývoz v roce 2011 byly odchovy
v ČR stále velmi vzácné. Rapidní zvýšení odchovu po zrušení registrační povinnosti v roce 2010
není pravděpodobné. Sám stěžovatel ve správním řízení zpochybňoval aktuálnost údajů
o odchovech pouze v případě amazoňana haitského, kde AOPK označila stěžovatele
jako jediného chovatele, který registruje odchovy. V této souvislosti stěžovatel zmiňoval
jen jednoho dalšího chovatele. Stěžovatel nepředložil žádné jiné důkazy svědčící o tom,
že by se po zrušení registrace stali tito papoušci běžně odchovávaným druhem.
[43] NSS nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, podle kterého zrušením povinnosti registrace
zákonodárce předjímá, že chov v zajetí nemá negativní účinky na volně žijící populaci uvedeného
druhu a že na území ČR nehrozí žádné nelegální aktivity. Z důvodové zprávy k novele zákona
o obchodu s ohroženými druhy č. 346/2009 Sb. vyplývá, že zrušení povinnosti registrace daných
druhů papoušků bylo motivováno snahou snížit administrativní zátěž chovatelů,
nikoliv neexistencí nelegálních aktivit s těmito živočichy, jak tvrdí stěžovatel. Právě z důvodu
přetrvávajícího ohrožení nelegálním obchodem zákonodárce stejnou novelou zavedl povinné
vedení záznamů o chovu a o obchodu (srov. §24 zákona o obchodování s ohroženými druhy,
viz také bod [40]).
[44] Posouzení věci nemohl ovlivnit ani argument stěžovatele, že živočichové zařazení
v příloze B nejsou přímo ohroženi vyhynutím a vztahují se na ně mírnější podmínky. Je pravda,
že na živočichy zařazené do přílohy B dopadají méně přísné podmínky než na živočichy přímo
ohrožené vyhynutím z přílohy A nařízení Rady (ES) č. 338/97. To však neznamená,
že živočichové v příloze B nejsou ohroženou skupinou a netýkají se jich speciální omezení
(např. vývozní a jiná povolení, regulace obchodních činností včetně prokazování legálního
původu v rámci těchto činností). NSS podotýká, že přílohy ohrožených druhů živočichů
v nařízení Rady (ES) č. 338/97 se pravidelně v ročních či dvouletých intervalech aktualizují,
a to na základě výstupu z odborného zasedání konference stran Úmluvy o mezinárodním
obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES)
(vyhl. sdělením pod č. 572/1992 Sb.). Papoušci daného druhu volně žijící v přírodě tedy nadále
prokazatelně patří mezi ohrožené živočichy, kteří jsou chráněni zvláštní právní úpravou.
[45] NSS uzavírá, že stěžovatel neunesl důkazní břemeno. S ohledem na celkový kontext
v době podání žádosti (srov. bod [39]) bylo nezbytné předložit nezpochybnitelné důkazy
o původu konkrétních papoušků, pro které stěžovatel žádal vývozní povolení. Tuto povinnost
stěžovatel nesplnil. AOPK proto v souladu se zásadou předběžné opatrnosti nemohla vyloučit,
že se jedná o exempláře získané nelegálně z volné přírody.
IV. D. Požadavek na provedení testu DNA
[46] V další kasační námitce stěžovatel brojí proti požadavku AOPK, aby stěžovatel provedl
paternitní testy DNA.
[47] NSS připomíná, že není oprávněn přezkoumávat po odborné stránce stanovisko AOPK,
ze kterého správní orgány vycházely ve svých rozhodnutích. Jeho úkolem je posoudit,
zda je stanovisko dostatečně logicky a přesvědčivě odůvodněno a zda nepřekračuje obecný
zákaz libovůle a svévole (rozsudek ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 As 80/2012-49, věc B.A.R. -
REPTOFILIA).
[48] Jak správně vysvětlil již městský soud, správní orgány jsou obecně oprávněny v souladu
s čl. 55 nařízení Komise (ES) č. 865/2006 v případech, kdy je nezbytné zjistit rodový původ
živočicha, vyžadovat provedení testu DNA (analýzu krve). S ohledem na nákladnost a určitou
zátěž pro živočichy však musí tento požadavek řádně zdůvodnit.
[49] Podle stěžovatele AOPK ve stanovisku vycházela z nesprávných informací. Stěžovatel
konkrétně považuje za nepravdivé tvrzení, že je v ČR jediným známým chovatelem amazoňanů
haitských a jedním ze dvou až tří známých chovatelů amazoňanů jamajských, respektive
amazoňanů černozobých. Podle něj bylo chovatelů mnohem více, než se AOPK domnívala.
Snadno lze prý zjistit, že jich byly stovky. NSS k tomu uvádí, že celkový počet chovatelů nebyl
ve stanoviscích AOPK vůbec vyčíslen. AOPK vyčíslila pouze počty konkrétních chovatelů,
kteří registrují odchovy příslušných papoušků. Tato informace tedy byla podstatná pro posouzení,
nakolik je obvyklé, že se daní papoušci narodí v zajetí. Námitku proto NSS neshledal důvodnou.
[50] NSS se neztotožnil se stěžovatelem, ani pokud jde o námitku nedostatečného odůvodnění
požadavku na provedení testu DNA. Přestože stanovisko AOPK ze dne 5. 12. 2011 je relativně
strohé a nevypořádává se se všemi podstatnými skutečnostmi, v následném správním řízení
tuto vadu AOPK napravila. AOPK se totiž vyjádřila k věci také ve stanovisku ze dne 5. 3. 2012,
kde mimo jiné zopakovala požadavek na provedení testu DNA a uvedla, že důkazní břemeno
je na žadateli. Dále se AOPK podrobně vyjádřila také k rozkladu stěžovatele ve stanovisku ze dne
9. 5. 2012. Rozhodnutím ze dne 12. 11. 2012 zrušil ministr původní rozhodnutí žalovaného.
V novém správním řízení dostal stěžovatel prostor podle §36 odst. 3 správního řádu seznámit
se před vydáním rozhodnutí se stanovisky AOPK a vyjádřit se k nim.
[51] Také rozhodnutí správních orgánů deklarují požadavek na provedení testu DNA.
Například na s. 4 rozhodnutí ze dne 25. 4. 2014 žalovaný výslovně uvádí:
„Ministerstvo v souladu s článkem 55 nařízení Komise považuje za nezbytné zjistit rodový původ
vyvážených exemplářů pomocí analýzy krve nebo jiné tkáně, jelikož žadatel v rozporu s článkem
5 odst. 4 ve spojení s článkem 5 odst. 2 nařízení Rady nepředložil žádné relevantní dokumenty,
dokazující deklarovaný původ předmětných exemplářů. Ministerstvo proto není v rozporu s článkem
54 nařízení Komise ubezpečeno, že vyvážené exempláře splňují výše uvedená kritéria pro exempláře
narozené a odchované v zajetí. Kopie registračních listů, které žadatel ke své žádosti předložil,
jsou pouze dokladem o splnění povinnosti zákonné registrace exempláře, nikoli, v souladu s ust. §23
odst. 3 zákona, potvrzením o původu exempláře. Podle článku 26 odst. 1 nařízení Komise musí být
vyplněný formulář žádosti o vývozní povolení doprovázen takovými písemnými důkazy, které tento
orgán považuje za nezbytné k tomu, aby mohl posoudit, zda na základě čl. 5 nařízení Rady má být
povolení vydáno.“
Na jiných místech rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2014 i ministra ze dne 5. 12. 2014
se nachází řádné odpovědi na otázky, jak konkrétně může vydání vývozního povolení ohrozit
populaci amazoňanů, proč je provedení testu DNA v dané věci nezbytné a proč nepostačí
registrační listy papoušků.
[52] NSS je tedy s ohledem na celkový vývoj správního řízení shodně s městským soudem
přesvědčen, že požadavek na provedení testu DNA byl ve správním řízení přesvědčivě a logicky
zdůvodněn. Současně NSS neshledal, že by AOPK tímto požadavkem porušila zákaz svévole
a libovůle. Vzhledem ke skutečnosti, že papoušci určení k vývozu jsou vzácně odchovávanými
živočichy a jsou prokazatelně terčem nelegálního obchodu, území EU nevyjímaje, bylo nezbytné
jednoznačně prokázat původ konkrétních papoušků určených k vývozu. Stěžovatelem předložené
důkazy jsou obecné a s určitostí nepotvrzují, že se jedná o jedince odchované a narozené v zajetí
(tj. že jsou potomky stěžovatelem deklarovaných rodičů). V takovém případě považuje NSS
požadavek na provedení testu DNA za oprávněný. NSS již v minulosti uvedl, že u řady druhů
lze příslušnost potomstva k rodičům bezpečně prokázat jen paternitním testem DNA
(viz rozsudek ze dne 27. 9. 2007, čj. 8 As 62/2006-97, č. 1443/2008 Sb. NSS).
[53] Stěžovatel se snaží důkazní hodnotu paternitního testu DNA zpochybnit tvrzením,
že dosud neexistuje řádná validační studie nedomestikovaných druhů, která by stanovila
jednoznačně určené vzorky. Tento argument stěžovatel poprvé vznáší až v kasační stížnosti,
a proto je v souladu s §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustný.
[54] NSS závěrem konstatuje, že byť se požadavek na předložení testu DNA může zdát přísný
a formalistický, nelze ho zejména s ohledem na nelegální obchodování s danými druhy papoušků
považovat za samoúčelný. Intenzita zájmu na ochraně ohrožených druhů v nynější kauze
odůvodňuje i přísná pravidla při vývozu papoušků do zahraničí.
V. Závěr a náklady řízení
[55] S ohledem na vše výše uvedené proto NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[56] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch;
žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu