ECLI:CZ:NSS:2019:2.AZS.21.2019:31
sp. zn. 2 Azs 21/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: V. V., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, o
žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 4. 4. 2017, č. j. MV-26024-6/SO-2017, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2018, č. j. 11 A 92/2017
– 43,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2018, č. j. 11 A 92/2017 – 43,
se ruší.
II. Usnesení Ministerstva vnitra ze dne 22. 12. 2016, č. j. OAM-29213-33/DP-2011
a rozhodnutí žalované ze dne 4. 4. 2017, č. j. MV-26024-6/SO-2017 se r uší a věc
se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 25 456 Kč
do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Petra
Václavka.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce žádal o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
podnikání na území České republiky podle §44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Řízení o jeho žádosti Ministerstvo vnitra (dále jen „správní
orgán prvního stupně“) zastavilo podle §66 odst. 1 písm. f) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“), neboť žalobci zaniklo právo, kterého se řízení týká. Shora označeným
rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně (dále jen „napadené rozhodnutí“).
[2] Výše označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále jen „napadený rozsudek“
a „městský soud“) zamítl žalobu, jíž žalobce brojil proti napadenému rozhodnutí. Městský soud
v prvé řadě shrnul skutkové okolnosti případu žalobce vyplývající ze správního spisu.
Konstatoval, že dne 22. 2. 2016 nabyl právní moci rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 2. 2016, č. j. 4 Azs 288/2015 - 38, jímž byla zamítnuta kasační stížnost proti zamítavému
rozsudku městkého soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí ze dne 28. 3. 2015, jímž bylo žalobci
uloženo správní vyhoštění na dobu 6 měsíců (dále jen „rozhodnutí o vyhoštění“). Vedle toho
městský soud zjistil, že o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání žalovaná pravomocně rozhodla dne 26. 11. 2013 tak, že platnost
povolení se neprodlužuje (dále jen „rozhodnutí Komise“). Proti rozhodnutí Komise byla podána
žaloba, které nebyl přiznán odkladný účinek. O žalobě městský soud rozhodl rozsudkem ze dne
22. 7. 2016, č. j. 9 A 218/2013 - 75, tak, že rozhodnutí Komise zrušil a věc vrátil k dalšímu
řízení. Rozsudek městského soudu nabyl právní moci dne 29. 9. 2016. Žalovaná posléze dne
25. 10. 2016 zrušila i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátila k novému
projednání, načež bylo řízení zastaveno.
[3] Podle městského soudu platnost povolení k dlouhodobému pobytu zanikne, jakmile
se stane vykonatelným rozhodnutí o vyhoštění. Protože správní vyhoštění žalobce nabylo účinků
vykonatelnosti, nedisponoval v průběhu dalšího řízení o žádosti o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu příslušným pobytovým oprávněním. Podle městského soudu tak nebylo
možné dobu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu prodloužit, neboť jeho platnost
již zanikla a nemohla být obnovena. Správní orgán prvního stupně proto správně řízení o žádosti
žalobce dle §66 odst. 1 písm. f) správního řádu zastavil. Podle městského soudu není důvodná
ani námitka žalobce, že v okamžiku, kdy již není dána překážka vyhoštění, tj. po uplynutí
6 měsíců, svědčí žalobci znovu fikce pobytu. Ta se podle městského soudu neobnovuje. Fikce
nastává, jestliže správní orgán nestihne rozhodnout o včas podané žádosti o prodloužení
platnosti povolení a trvá až do rozhodnutí o této žádosti. I fikce oprávněnosti pobytu ovšem
podle městského soudu podléhá účinkům spojeným s vykonatelností rozhodnutí o vyhoštění.
V důsledku vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění dochází k zániku jak samotného pobytového
oprávnění, tak jeho fikce. Vykonatelností rozhodnutí o vyhoštění tak zaniklo žalobcovo právo,
jehož se řízení týká, pročež je nutno je zastavit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Ve své kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítal, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku znovuobnovení fikce jeho pobytového oprávnění. Stěžovatel
uvedl, že v období od 26. 11. 2013 (právní moc rozhodnutí Komise) do 29. 9. 2016 (den právní
moci rozsudku městského soudu) mu nesvědčila fikce pobytu podle §47 odst. 4 zákona o pobytu
cizinců. Nicméně ode dne 29. 9. 2016, k němuž bylo pravomocné rozhodnutí Komise zrušeno,
došlo k znovuobnovení fikce pobytu, jelikož řízení o jeho žádosti nebylo k tomuto dni
pravomocně ukončeno. Zároveň argumentoval, že doba, po kterou nemohl pobývat
na území EU, uplynula s ohledem na právní moc rozhodnutí o vyhoštění a lhůtu k vycestování
dne 13. 9. 2016. Tedy před nabytím právní moci rozsudku městského soudu, kterým se podle
stěžovatele „znovuobnovila“ fikce jeho pobytového oprávnění. Svědčila-li stěžovateli fikce
v „prvním kole“ správního řízení, svědčí i v „oživlém druhém kole“ správního řízení poté,
co městský soud rozhodnutí z „prvního kola“ zrušil. Podle jeho názoru není možné v jeho
případě aplikovat §62 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kterým městský soud odůvodnil zánik
fikce oprávnění k pobytu. Ke dni vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění, tj. 22. 2. 2016,
totiž v případě stěžovatele fikce oprávnění k pobytu netrvala, jelikož ta se opětovně obnovila
až dne 29. 9. 2016 (právní moc rozsudku městského soudu), kdy už ovšem uplynula doba jeho
vyhoštění. Proto nemohla ve specifickém případě stěžovatele fikce oprávnění k pobytu
v důsledku vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění zaniknout, ačkoliv obecně vykonatelnost
rozhodnutí o vyhoštění zánik fikce oprávnění k pobytu způsobuje. U stěžovatele
tedy neexistovala žádná překážka, která by bránila znovuobnovení fikce. Jeho žádost
o prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání tak měla být v „druhém kole“
správního řízení meritorně projednána.
[5] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své odůvodnění napadeného
rozhodnutí a závěry v napadeném rozsudku.
III. Posouzení kasační stížnosti
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel [§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen s. ř. s.)]. Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[7] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž takové neshledal.
[8] Stěžovatel brojí proti rozsudku městského soudu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky, zda v jeho případě došlo k obnovení fikce
oprávnění k pobytu poté, co bylo zrušeno pravomocné rozhodnutí Komise o nevyhovění jeho
žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle §47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců platí, že „pokud doba platnosti […] povolení
k dlouhodobému pobytu uplyne před rozhodnutím o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu
nebo prodloužení doby jeho platnosti, ačkoliv žádost byla podána v souladu s podmínkami uvedenými
v odstavcích 1 až 3, považuje se vízum nebo povolení k dlouhodobému pobytu za platné do doby nabytí právní
moci rozhodnutí o podané žádosti.“
[11] Podle §62 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „platnost dlouhodobého víza zanikne,
jakmile […] je vykonatelné rozhodnutí o správním vyhoštění.“ Podle §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
platí pro povolení k dlouhodobému pobytu §62 odst. 1 zákona o pobytu cizinců obdobně.
[12] Dle §62 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platnost povolení k dlouhodobému pobytu
zanikne, jakmile se stane vykonatelným rozhodnutí o vyhoštění. Stejně jako dojde k zániku
samotného pobytového oprávnění, dojde v důsledku vykonatelného rozhodnutí o vyhoštění
i k zániku fikce trvání pobytu podle §47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců vzniklé v důsledku
včas podané žádosti o prodloužení pobytového oprávnění, o které nebylo rozhodnuto
do skončení původního pobytového oprávnění.
[13] Není sporné, že stěžovatel podal svou žádost o prodloužení pobytového oprávnění
včas. K pravomocnému rozhodnutí ve věci došlo až po skončení platnosti původního
pobytového oprávnění, a to dne 26. 11. 2013. Do této doby svědčila stěžovateli fikce podle
§47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.
[14] Od tohoto data, tj. od 27. 11. 2013, do 29. 9. 2016, kdy městský soud zrušil pravomocné
rozhodnutí Komise ve věci, však stěžovateli fikce pobytu nesvědčila. Nebyl ani oprávněn
na území České republiky pobývat na základě jiného pobytového oprávnění.
[15] Dne 22. 2. 2016 nabylo vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění podle
§119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců. Jelikož ke dni 22. 2. 2016 nesvědčilo
stěžovateli žádné pobytové oprávnění ani jeho fikce, nemohlo vykonatelné rozhodnutí
o vyhoštění zapříčinit zánik platnosti povolení k dlouhodobému pobytu či jeho fikce. Městský
soud v tomto ohledu v bodě 23 a 24 napadeného rozsudku nesprávně uvádí, že k zániku
platného pobytového oprávění a jeho fikce došlo v důsledku vykonatelnosti rozhodnutí
o vyhoštění.
[16] V tomto případě je třeba poukázat na zvláštní kombinaci okolností nastalých
ve stěžovatelově pobytové historii. Rozhodnutí o vyhoštění bylo vydáno z důvodu, že stěžovatel
podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců pobýval na území „bez platného
oprávnění k pobytu.“ Oprávnění k pobytu stěžovatele však v tomto specifickém případě zaniklo
právě v důsledku nezákonného rozhodnutí Komise. To ovšem bylo ke dni 29. 9. 2016
pravomocně zrušeno. Ačkoliv tedy rozhodnutí o vyhoštění bylo v okamžiku jeho vydání
v souladu se zákonem, nelze v tomto specifickém případě připustit, aby se jeho účinky mohly
projevit tak, že by tvořilo překážku dokončení řízení o žádosti o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu, jelikož původní výsledek byl soudem pro nezákonnost zrušen.
[17] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2015, č. j. 2 As 100/2015 - 37,
publ. pod č. 3331/2016 Sb. NSS, nepřipadá v úvahu opačný výklad. „Absolutní návrat do stavu
před vydáním nezákonného rozhodnutí není možný již jen proto, že nelze vrátit zpět čas, po který bylo
za uplatnění principu presumpce správnosti správních rozhodnutí - podle objektivně nezákonného rozhodnutí
před jeho zrušením soudem postupováno. Minulost v plném rozsahu „odstranit“ nelze; někdy ji lze jen napravit.
Je nicméně zřejmé, že pokud má správní soudnictví být vskutku efektivním nástrojem ochrany subjektivních práv
jednotlivců, je třeba účinky zrušení nezákonného správního rozhodnutí soudem vykládat tak, aby co možná nejvíce
působily zpětně v tom smyslu, aby se zrušením nezákonného rozhodnutí v co možná největší dosažitelné míře
obnovil stav existující předtím, než byl takovýmto správním rozhodnutím změněn. Opačný výklad by naopak
měl krajně nežádoucí důsledky - veřejná správa by již jen prostým vydáváním objektivně nezákonných rozhodnutí,
o nichž by věděla, že budou v případě napadení s velkou pravděpodobností v budoucnu zrušena, takříkajíc
„získávala čas“ na nezákonnou změnu reality „tady a teď“ a vytvoření stavů a jejich důsledků,
které by již zpětně bylo možno odstranit jen obtížně, nebo dokonce vůbec.“
[18] Správní orgán prvního stupně a posléze žalovaná tak měly vzít s ohledem na okolnosti
případu stěžovatele v potaz, že rozhodnutí Komise bylo pro nezákonnost zrušeno. To mělo vést
k tomu, aby se v co možná největší dosažitelné míře obnovil stav existující předtím, než byl tímto
rozhodnutím změněn. Nebýt vydání nezákonného rozhodnutí Komise, svědčila by stěžovateli
podle §47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců fikce platnosti dlouhodobého pobytu až do doby
nabytí právní moci (nového) rozhodnutí o jeho žádosti. V tomto smyslu tedy ke dni právní moci
rozsudku městského soudu, jímž se rozhodnutí Komise zrušuje, tj. ke dni 29. 9. 2016, fikce
oprávnění k pobytu „obživla“, a to bez ohledu na v mezidobí vydané rozhodnutí o vyhoštění.
Účinky fikce podle §47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců musí trvat až do nabytí právní moci
rozhodnutí o žádosti stěžovatele. Výkladem, že by rozhodnutí o vyhoštění vydané v souvislosti
se zánikem pobytového oprávnění v důsledku nezákonného rozhodnutí znamenalo zánik
fikce pobytového oprávnění, o jehož prodloužení se rozhoduje, a tudíž i zastavení řízení
o něm, by stěžovateli bylo upřeno právo na meritorní rozhodnutí o jeho žádosti. To je součástí
jeho práva na spravedlivý proces garantovaného článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.
[19] S ohledem na to nelze řízení pro zánik práva, jehož se řízení týká, zastavit podle
§66 odst. 1 písm. f) správního řádu. Napadené rozhodnutí jakož i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou proto nezákonná. Správní orgán prvního stupně je povinen v řízení
pokračovat a o žádosti stěžovatele podané dne 13. 4. 2011 věcně rozhodnout.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek
městského soudu zrušil. Vzhledem k tomu, že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení
před krajským soudem, zrušil Nejvyšší správní soud současně i rozhodnutí žalované. Nejvyšší
správní soud shledal, že nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, zrušil proto v zájmu právní jistoty účastníků jak napadené rozhodnutí,
tak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podle §110 odst. 2 písm. a) a §78 odst. 3 s. ř. s.
[21] Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, protože o kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení
po nezbytném poučení účastníků řízení a učinění nezbytných procesních úkonů.
[22] Žalovaná ve věci úspěch neměla, náhrada nákladů řízení jí proto nenáleží. Stěžovatel
měl ve věci plný úspěch, proto mu Nejvyšší správní soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalované. Tyto náklady řízení jsou tvořeny
částkou 9000 Kč za soudní poplatky (za žalobu ve výši 3000 Kč, za návrh na přiznání odkladného
účinku 1000 Kč a za kasační stížnosti ve výši 5000 Kč). Stěžovatel byl v řízení před městským
soudem i před Nejvyšším správním soudem zastoupen advokátem Mgr. Petrem Václavkem.
Odměna advokáta a náhrada hotových výdajů byla stanovena v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s.
podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Za řízení o žalobě přiznal Nejvyšší správní soud náhradu
nákladů za tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení, podání žaloby
a účasti na jednání před soudem [§11 písm. a), d) a g) advokátního tarifu] v celkové hodnotě
9300 Kč, a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 900 Kč. Jelikož advokát je registrovaným
plátcem DPH, je nutné odměnu zvýšit o částku 2142 Kč, odpovídající 21% sazbě této daně.
V řízení o kasační stížnosti zástupce učinil jeden úkon právní služby spočívající v podání kasační
stížnosti [§11 písm. d) advokátního tarifu] v hodnotě 3100 Kč, k čemuž je třeba přičíst paušální
náhradu výdajů v částce 300 Kč. Odměnu je nutné zvýšit o částku 714 Kč odpovídající DPH.
Celkem tak náklady řízení činí 25 456 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit
stěžovateli k rukám jeho zástupce, advokáta Mgr. Petra Václavka ve lhůtě jednoho měsíce
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu