ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.106.2018:26
sp. zn. 3 As 106/2018 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce J. J., zastoupeného Mgr.
Ondřejem Múkou, advokátem se sídlem Praha 2, Vyšehradská 423/27, proti žalovanému
Finančnímu arbitrovi, se sídlem Praha 1, Legerova 1581/69, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2018, č. j. 8 A 86/2018 – 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2018, č. j. 8 A 86/2018 – 39, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou podanou podle ustanovení §79 a násl. soudního řádu správního
(dále též jen „s. ř. s.“) domáhal u Městského soudu v Praze ochrany proti nečinnosti žalovaného.
Té se měl dle žalobního tvrzení žalovaný dopustit tím, že doposud nevydal nález ve věci vedené
pod sp. zn. FA/ZP/973/2017 o návrhu žalobce ze dne 8. 9. 2017, v němž uplatnil nárok
z pojistné smlouvy č. 7132954114, uzavřené dne 31. 7. 2016, proti České pojišťovně,
a. s. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2018, č. j. 8 A 86/2018 – 39,
byla žalovanému uložena povinnost vydat nález ve věci vedené žalovaným
pod sp. zn. FA/ZP/973/2017, o návrhu žalobce ze dne 8. 9. 2017, a to do 90 dnů od právní
moci rozsudku.
[2] V napadeném rozsudku městský soud označil pro posouzení věci za klíčovou otázku,
zda žalovaný nesplnil povinnost rozhodnout ve věci samé ve lhůtě 90 dnů od shromáždění všech
podkladů nutných pro rozhodnutí, v souladu s ustanovením §15 odst. 1 zákona o finančním
arbitrovi (dále jen „zákon o finančním arbitrovi“), jenž je odrazem směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2013/11/EU ze dne 21. května 2013 o alternativním řešení spotřebitelských
sporů a o změně nařízení (ES) č. 2006/2004 a směrnice 2009/22/ES (směrnice o alternativním
řešení spotřebitelských sporů). Dle městského soudu se lhůta 90 dnů pro rozhodnutí bez dalšího
neodvíjí od okamžiku, kdy žalovaný obdržel od České pojišťovny, a. s., vyjádření k návrhu
a dokumentaci k uzavřené pojistné smlouvě, jelikož §12 zákona o finančním arbitrovi ukládá
žalovanému ve věci aktivně opatřovat důkazy, vyžadovat od účastníků řízení předložení
veškerých důkazů na podporu jejich tvrzení, je oprávněn i bez návrhu ve věci nařídit ústní
jednání. Položením rovnítka mezi počátek běhu lhůty 90 dnů pro vydání rozhodnutí
od shromáždění podkladů a obdržení vyjádření žalovaného a vyžádané dokumentace
by dle městského soudu došlo k prolomení zásady §12 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi,
tj. rozhodovat podle nejlepšího vědomí a svědomí, nestranně, spravedlivě, bez průtahů a také
pouze na základě skutečností zjištěných v souladu s tímto zákonem a zvláštními právními
předpisy (zásada materiální pravdy). Na druhou stranu by však bylo v rozporu s požadavkem
jednoduchého, efektivního, rychlého a levného způsobu řešení vnitrostátních i přeshraničních
sporů (jak jej vytyčuje shora citovaná směrnice v čl. 4 a 5 preambule), pokud by bylo ponecháno
zcela na libovůli finančního arbitra, kdy pokládá shromažďování podkladů za dokončené. Právě
účel a smysl zákona o finančním arbitrovi označil městský soud za vodítko pro určení počátku
zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí (90 dnů od shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí).
[3] Ze správního spisu přitom městský soud zjistil, že žalovaný ode dne 12. 12. 2017,
kdy obdržel od České pojišťovny, a. s., vyjádření k věci a spisový materiál, ve věci neučinil žádný
úkon, přičemž ani není zřejmé, zda má již skutkový stav za dostatečně objasněný, či zda ještě
hodlá účastníky vyzvat k doplnění důkazních návrhů nebo ve věci nařídit jednání. Městský soud
proto uzavřel, že od naposledy uvedeného data je žalovaný nečinný, což je v rozporu se všemi
uvedenými principy.
[4] K obraně žalovaného nepřípustností žaloby, pokud jde o nutnost bezvýsledného
vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve správním řízení, městský
soud konstatoval, že za takový prostředek lze považovat i podání žádosti účastníka o uplatnění
opatření proti nečinnosti učiněné již před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí, pokud
je již ke dni podání žádosti z konkrétních okolností případu zjevné, že správní orgán lhůtu
stanovenou pro vydání rozhodnutí nedodrží (§80 odst. 3 věta druhá správního řádu). Podání
žaloby tak v daném případě dle městského soudu zůstalo jediným prostředkem obrany žalobce
proti nečinnosti žalovaného a nejde tak o návrh nepřípustný.
[5] Proti tomuto rozsudku brojí žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti ze všeho nejdříve upozornil na povahu a účel institutu
finančního arbitra jako mimosoudního orgánu řešení spotřebitelských sporů na finančním trhu.
Poukázal také na skutečnost, že právní zástupce žalobce zastupuje v řízení před finančním
arbitrem více než 150 dalších spotřebitelů, za které podává šablonovité návrhy a odmítá
poskytovat součinnost s tím, že veškeré potřebné podklady má obstarat finanční arbitr sám.
Stěžovatel v červnu 2018 zjistil, že část spotřebitelů, zastoupených tímto zástupcem, již nemá
na plnění pojišťovny zájem s ohledem na postoupení své pohledávky; tím došlo ke změnám
v osobě věřitele, jímž již není spotřebitel, ale podnikatel. Ačkoliv se tedy za daného stavu již jedná
o spor mezi podnikateli, zástupce záměrně využívá zdánlivě formálního splnění podmínek
bezplatného řízení před finančním arbitrem. Na dotaz stěžovatele stran postoupení pohledávek
reagoval zástupce žalobce podáním, jímž odmítl poskytnout součinnost z důvodu šikanózního
požadavku a soukromoprávního institutu postoupení pohledávek. Právní zástupce tak vytrvale
odmítá bez vážného důvodu poskytnout stěžovateli součinnost nutnou pro posouzení jeho věcné
příslušnosti, coby esenciální podmínky řízení. V důsledku uvedené skutečnosti proto stěžovateli
nezbylo, než již několik desítek řízení zastavit. O tom byl ostatně informován městský soud
ve vyjádření k žalobě.
[7] Z tohoto pohledu proto stěžovatel zdůrazňuje, že podmínkou vlastního projednání
nečinnostní žaloby je probíhající správní řízení vedené příslušným správním orgánem; správnímu
orgánu totiž nelze uložit povinnost vydat rozhodnutí ve věci, ke které není věcně příslušný (jinak
by vydal rozhodnutí nicotné). Přestože byl městský soud o možné nepříslušnosti stěžovatele
vyrozuměn, touto zásadní otázkou se vůbec nezabýval (nezmínil ji ani v narativní části
napadeného rozsudku). Stěžovatel zároveň navrhoval důkaz výslechem žalobce za účelem
prověření jeho postavení v rámci smluvního vztahu k finanční instituci a tvrzenému sporu, avšak
městský soud se ani s tímto navrženým důkazem nijak nevypořádal a nesdělil důvod, pro který
by neměl být proveden. Napadený rozsudek naopak vzbuzuje dojem, že městský soud příslušnost
finančního arbitra bez dalšího presumoval, s ohledem na jemu uloženou povinnost vydat
ve věci rozhodnutí (nález). Stěžovatel má tedy za to, že městský soud žalobu věcně projednal,
aniž by pro takový postup byly splněny podmínky.
[8] Pro případ, že by Nejvyšší správní soud dospěl k jinému závěru, napadá stěžovatel
rozsudek městského soudu rovněž z důvodu nesprávně zjištěného skutkového stavu
a nesprávného právního posouzení počátku běhu lhůty pro vydání rozhodnutí. Dle stěžovatele
městský soud dovodil jeho nečinnost, ačkoliv výslovně připustil, že v době podání žaloby ještě
nemusel mít shromážděny veškeré podklady nutné pro rozhodnutí ve věci; přitom právě
až od tohoto okamžiku běží lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci (§15 odst. 1 věta první zákona
o finančním arbitrovi). Městský soud zároveň dovozenou nečinnost nezdůvodnil jinak,
než prostým uplynutím času od posledního úkonu v řízení; nijak se nevypořádal s předmětem
sporu, respektive jeho složitostí, chováním stěžovatele a účastníků řízení, zejména právního
zástupce žalobce, a tím, co je pro účastníky řízení v sázce. Městský soud také pochybil
tím, že výslovně zkrátil zákonem předpokládanou lhůtu pro vydání kvalifikovaného rozhodnutí,
jelikož do této lhůty vtáhl i úkony vedoucí ke shromáždění dalších potřebných podkladů
(bod 18 napadeného rozsudku), což je v rozporu i s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2018, č. j. 9 As 36/2018 – 37. Krom toho městský soud dovodil přípustnost žaloby,
respektive konstatoval vyčerpání procesních prostředků k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, pouze na základě odpovědi stěžovatele na výzvu žalobce k přijetí opatření proti
nečinnosti. Městský soud totiž dovodil, že touto odpovědí stěžovatel „explicitně vyjádřil, že ve věci
i nadále zůstane nečinný.“ Stěžovateli však není zřejmé, na základě jakého tvrzení k tomuto závěru
městský soud dospěl. Stěžovatel připouští, že žalobcem tvrzenou nečinnost odmítl, avšak
současně uvedl důvody, proč tak činí, a informoval žalobce, že nadále ve věci shromažďuje
podklady. Je přitom přesvědčen, že fáze shromažďování podkladů nepochybně zahrnuje rovněž
úvahu o tom, jakým směrem dokazování vést. V podrobnostech ke složitosti věci, počtu
obdobných sporů a koordinovaném postupu jednotlivých navrhovatelů, respektive jejich
zástupců, stěžovatel odkazuje na své vyjádření k žalobě, jímž se městský nezabýval.
[9] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Ze všeho nejdříve je nutno zabývat se primární otázkou namítaného nedostatku
pravomoci stěžovatele rozhodnout o věci samé. Stěžovatel totiž v kasační stížnosti poukázal
na své zjištění, že v řadě jím řešených sporů dochází k postupování pohledávek z pojistných
smluv uzavíraných s Českou pojišťovnou, a. s., ze stávajících žalobců na podnikatele, jejichž
společným jmenovatelem je právě zástupce žalobce. Dle názoru stěžovatele však v důsledku cese
pohledávky ze spotřebitele na podnikatele pozbývá svou pravomoc o věci rozhodnout
(§1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi). Konkrétně namítá, že městský soud tuto zásadní
otázku v napadeném rozsudku zcela opomenul, ač byl o možném nedostatku pravomoci předem
vyrozuměn ve vyjádření k žalobě; v této souvislosti se nezabýval ani navrhovaným výslechem
žalobce za účelem prověření jeho postavení v rámci smluvního vztahu k finanční instituci
a tvrzenému sporu. Dle stěžovatele napadený rozsudek naopak vzbuzuje dojem, že městský soud
příslušnost finančního arbitra bez dalšího presumoval. Stěžovatel má tedy za to, že městský soud
žalobu věcně projednal, aniž by pro takový postup byly splněny podmínky.
[13] Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že skutkově i právně obdobnými věcmi
se již zabýval v řadě svých dřívějších rozhodnutí (viz například rozsudky ze dne 14. 8. 2019,
č. j. 8 Afs 91/2019 – 44, ze dne 17. 4. 2019, č. j. 3 As 105/2018 – 25, ze dne 27. 2. 2019,
č. j. 6 Afs 341/2018 – 31, či ze dne 16. 1. 2019, č. j. 6 Afs 342/2018 – 29; všechna rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), v nichž bylo shodně judikováno, že „závažnou
vadu napadeného rozsudku představuje, že městský soud zcela pominul argumentaci stěžovatele předestřenou
v první části jeho vyjádření k žalobě […] Otázka, zda má žalovaný správní orgán vůbec pravomoc vydat
rozhodnutí ve věci samé, jehož se žalobce domáhá prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti, je jednou
z nejdůležitějších otázek, které je třeba v takovém řízení vyřešit. Pokud městský soud nechal tuto námitku
stěžovatele bez povšimnutí, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Důvodná naopak
není námitka, že městský soud pominul návrh stěžovatele na výslech žalobce. Stěžovatel ve vyjádření k žalobě
uvedl, že soud musí zohlednit postavení žalobce a otázku, zda má stěžovatel vůbec pravomoc o návrhu žalobce
rozhodnout: ‚V případě, že nemůže vyčkat rozhodnutí Žalovaného o své (ne)příslušnosti dále vést řízení,
nechť si ji sám vyhodnotí například tím, že si předvolá Žalobce osobně a prověří si jeho postavení v rámci
smluvního vztahu k pojišťovně a tvrzenému sporu.‘ Takovou formulaci však Nejvyšší správní soud nepovažuje
za kvalifikovaný důkazní návrh, jímž by se městský soud musel zvlášť zabývat.“
[14] Nejvyšší správní soud má za to, že výše uvedené plně dopadá i na nyní projednávaný
případ. I v nyní posuzované věci se městský soud v napadeném rozsudku opomněl zabývat
argumentací stěžovatele stran jeho chybějící pravomoci k vydání nálezu (respektive k vedení
řízení). Jedná se přitom o významnou otázku, kterou je třeba v řízení před městským
soudem vyřešit, jelikož může mít zásadní dopad na rozhodnutí soudu o věci samé. Městský
soud proto zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Pokud jde o údajný návrh na provedení důkazu výslechem žalobce,
ten stěžovatel formuloval ve vyjádření k žalobě v nyní projednávané věci naprosto totožně,
jak je citováno výše; Nejvyšší správní soud tak pouze konstatuje, že setrval na svém názoru,
že takovou formulaci nelze považovat za kvalifikovaný důkazní návrh, jímž by se městský soud
musel zvlášť zabývat.
[15] Nejvyšší správní soud musel přisvědčit i kasační námitce, v níž stěžovatel vyjádřil
nesouhlas se způsobem, jakým městský soud dovodil jeho nečinnost, respektive jeho povinnost
vydat ve věci nález. Je totiž pravdou, že soud na jedné straně opakovaně zmiňoval, že zákonná
devadesátidenní lhůta pro vydání nálezu běží ode dne shromáždění všech podkladů nutných
pro rozhodnutí ve věci, avšak na straně druhé výslovně připustil, že v době podání žaloby
stěžovatel ještě nemusel mít veškeré podklady nutné pro rozhodnutí shromážděny, když uvedl,
že není zřejmé, zda má stěžovatel „již skutkový stav za dostatečně objasněný či zda hodlá účastníky vyzvat
k doplnění důkazních návrhů nebo ve věci nařídit jednání.“ (str. 3, bod 15. napadeného rozsudku).
Aby však mohl městský soud uložit stěžovateli povinnost vydat ve věci nález (tedy rozhodnutí
o věci samé), musí nejprve postavit najisto počátek zákonné lhůty pro jeho vydání, potažmo
okamžik jejího uplynutí. Běh lhůty pro vydání nálezu se totiž odvíjí právě od skutečnosti,
zda ve věci byly shromážděny všechny podklady nutné pro rozhodnutí stěžovatele či nikoliv
(viz §15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi); pokud by tato lhůta ještě neuplynula (popřípadě
pokud by ani nezačala plynout, jelikož dosud nebyly shromážděny všechny podklady nutné
pro rozhodnutí), nebylo by možné konstatovat nečinnost stěžovatele a uložit mu povinnost
rozhodnout o věci meritorně nálezem. V tomto ohledu lze rovněž dát za pravdu stěžovateli,
že v opačném případě by došlo ke svévolnému zkrácení zákonem předvídané lhůty pro vydání
nálezu, jelikož by do této lhůty byly zahrnuty i úkony vedoucí ke shromáždění dalších potřebných
podkladů.
[16] Vzhledem k výše uvedenému lze tedy uzavřít, že rozsudek městského soudu je zatížen
vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Napadený rozsudek proto Nejvyšší správní soud
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem
s. ř. s.). V něm je městský soud ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem
tak, že při posuzování věci je povinen primárně zohlednit námitku stěžovatele stran možné
absence pravomoci o návrhu žalobce rozhodnout. Pokud by městský soud dospěl k závěru,
že stěžovatel takovou pravomoc má, je povinen postavit najisto, zda byly shromážděny všechny
podklady nutné pro rozhodnutí ve věci, či nikoliv, a k jakému okamžiku se tak stalo.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu