ECLI:CZ:NSS:2019:3.AZS.19.2019:45
sp. zn. 3 Azs 19/2019 - 45
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: M. T. P., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému:
Ministr zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
12. 12. 2018, č. j. 50 A 35/2018 – 53, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamí t á .
Odůvodnění:
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 17. 1. 2019 kasační stížnost žalovaného (dále jen
„stěžovatel“) proti shora označenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále
jen „krajský soud“), kterým krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dne 8. 3. 2018,
č. j. 102083-3/2018-OPL, i jemu předcházející rozhodnutí Velvyslanectví České republiky
v Hanoji (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 12. 2017, č. j. 3757/2017-HANOI-69/a.
Prvoinstančním rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od osobního podání
žádosti o vydání zaměstnanecké karty a bylo zastaveno řízení o druhé z uvedených žádostí
dle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] V podání ze dne 21. 2. 2019 stěžovatel navrhl přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti dle §107 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Vyjádřil přesvědčení,
že právní důsledky napadeného rozsudku by pro něj znamenaly nepoměrně větší újmu, než jaká
může přiznáním odkladného účinku vzniknout jiným osobám, především žalobci, přičemž jeho
přiznání není současně v rozporu s veřejným zájmem. Pokud by totiž měl správní orgán I. stupně
postupovat v souladu s napadeným rozsudkem a upustit od povinnosti osobního podání žádosti
o pobytový titul, vedl by takový postup k nerovnému zacházení se žadateli. Stěžovatel zdůraznil,
že v obdobných věcech bylo podáno proti rozhodnutím správního orgánu I. stupně, týkajícím
se zamítnutí žádostí o upuštění od osobní přítomnosti žadatelů při podání žádostí o pobytový
titul, přes 458 rozkladů, z toho přes 200 případů tvoří žádosti o zaměstnaneckou kartu. S takto
podanými žádostmi by probíhalo správní řízení o povolení k pobytu bez rozdílu oproti
žadatelům, kteří si řádně předem sjednali termín k osobnímu podání žádosti, jak předpokládá
§169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §169f téhož zákona. Pokud by pak Nejvyšší
správní soud odmítl právní názor vyslovený napadeným rozsudkem, nastala by situace,
kdy by již běžela řada správních řízení postupem, kterým tato řízení vůbec proběhnout neměla,
přičemž by daný stav nebylo možné dodatečně zvrátit. Uvedené platí zejména pro případy,
kdy by daná řízení již byla ukončena vydáním povolení k pobytu. Stěžovatel v této souvislosti
poukázal na nebezpečí existence dvou odlišných správních rozhodnutí, pokud by Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil. Ze zmíněných důvodů považuje
stěžovatel svůj návrh za plně souladný s veřejným zájmem na kontrolované migraci a rovném
přístupu k žadatelům o povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu shora řečeného.
[3] Žalobce ve vyjádření k návrhu s přiznáním odkladného účinku nesouhlasí a navrhuje,
aby jej soud kasační stížnosti nepřiznal. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
nejprve zdůraznil, že přiznat odkladný účinek kasační stížnosti v případech, kdy tuto podává
správní orgán, lze jen ve zcela výjimečných a odůvodněných případech. Žalobce poukázal
na postavení stěžovatele, respektive správního orgánu I. stupně, který podle něj po základní revizi
zákonných náležitostí pobytové žádosti tuto pouze předává dále příslušnému správnímu orgánu.
Vzhledem k tomu žalobce vyjádřil pochybnosti ohledně toho, jaké skutečné dopady stěžovateli
hrozí pro případ, že jeho žádosti o přiznání odkladného účinku nebude vyhověno. Žalobce
v kontextu této otázky připomněl, že v souladu s judikaturou kasačního soudu (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 – 58) nemá správní orgán žádná
subjektivní práva, přičemž odkladný účinek bývá kasační stížnosti přiznán zpravidla právě
na návrh osoby domáhající se ochrany svých veřejných subjektivních práv (usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 12. 2015, č. j. 4 Azs 255/2015 – 35). Specifické postavení správního
orgánu tedy „přinejmenším“ redukuje riziko způsobení nepoměrně větší újmy. S odkazem na shora
zmíněná rozhodnutí zdejšího soudu žalobce dále uvedl, že pouhá hrozba existence dvou
rozhodnutí ve stejné věci nemůže bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované
pro přiznání odkladného účinku. V kontextu uvedeného opětovně zdůraznil, že v nynějším
případě stěžovatel rozhodoval toliko o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu, nikoli o této žádosti jako takové. Pouhé procesní obtíže přitom dle
žalobce nesvědčí o závažné újmě.
[4] Dále žalobce s odkazem na judikaturu tohoto soudu uvedl, že skutečnost, že stěžovatel
musí respektovat závazný právní názor vyslovený napadeným rozsudkem, představuje zákonem
předvídaný důsledek zrušujícího soudního rozhodnutí. Situace, kdy stěžovatel musí na základě
zrušujícího rozsudku dostát svým zákonným povinnostem, nemůže jmenovanému způsobovat
újmu, a to navzdory okolnosti, že musí čelit většímu nápadu žádostí, než na který je běžně zvyklý.
Žalobce při odkazu na judikaturu tohoto soudu (usnesení ze dne 6. 8. 2008,
č. j. 5 As 17/2008 – 131) rovněž zdůraznil nutnost poměřování intenzity hrozícího zásahu
do jeho práva na projednání žádosti o pobytový titul s intenzitou možného narušení veřejného
zájmu.
[5] Ve vztahu ke stěžovatelem deklarované souladnosti jeho návrhu na přiznání odkladného
účinku s veřejným zájmem na kontrolované migraci žalobce konstatoval, že stěžovatel
nerozhoduje o pobytové žádosti samé, ale je „pouze prvotním kontrolorem dodržení zákonných náležitostí
žádosti “. S ohledem na jeho postavení jako orgánu pouze postupujícího pobytovou žádost
k dalšímu vyřízení je žalobce přesvědčen, že obtížně řešitelná procesní situace nepředstavuje
bezprostřední ohrožení důležitého veřejného zájmu. Újmou správního orgánu není ohrožení
jakéhokoli veřejného zájmu, respektive veřejného zájmu v širším slova smyslu, přičemž
stěžovatelem „vykonstruovaný “ veřejný zájem na kontrolované migraci je vykládán maximálně
široce, a to bez bližšího zdůvodnění.
[6] Žalobce konečně uvedl, že má-li stěžovatel obavy z nerovného přístupu k žadatelům, lze
jej odkázat na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, který konstatuje neprůhlednost a nepředvídatelnost systému
Visapoint, jenž žadatelům sloužil ke sjednávání termínů pro účely osobního podání pobytových
žádostí. Navzdory ukončení provozu tohoto systému není dle žalobce zájemcům stále umožněno
zajistit si důstojným způsobem termín. Hovořit za této situace o rovnosti účastníků,
která by mohla být udělením výjimky (z povinnosti osobního podání žádosti) narušena,
tak považuje žalobce za „poněkud bezpředmětné “, a to primárně s ohledem na neexistenci rovného
přístupu k žadatelům ze strany zastupitelského úřadu v Hanoji (tj. správního orgánu I. stupně).
[7] Podle §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může
na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně. Podle §73 odst. 2 s. ř. s. soud
na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné
právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného
účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Podle
§73 odst. 3 s. ř. s. přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky
napadeného rozhodnutí.
[8] Z citovaných ustanovení vyplývá, že má-li být Nejvyšším správním soudem přiznán
kasační stížnosti odkladný účinek, je třeba, aby vedle podmínky formální, tj. samotného uplatnění
návrhu na jeho přiznání, byly současně splněny též tři předpoklady materiální: 1) výkon nebo jiné
právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být
pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným
osobám, 3) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[9] Rozšířený senát tohoto soudu v již zmiňovaném usnesení č. j. 10 Ads 99/2014 – 58
(publ. pod č. 3270/2015 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí jsou dostupná
na www.nssoud.cz) zdůraznil, že §73 odst. 2 s. ř. s. nelze vykládat mechanicky v tom smyslu,
že by pro posuzování, zda odkladný účinek přiznat, bylo dostačující poměřovat pouze
a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. Takovým postupem
by totiž byla popřena výjimečnost daného institutu, neboť přiznání odkladného účinku nemá být
v řízení před správními soudy pravidlem. To zákonodárce vyjádřil zcela zřetelně tím, že kasační
stížnost odkladný účinek sama o sobě obecně nemá (srov. §107 s. ř. s.). Rozšířený senát
konkrétně vyslovil, že „újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům
bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že kasační
stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno“ (zvýraznění doplněno).
[10] V projednávaném případě spatřuje stěžovatel hrozící újmu v nutnosti podřídit
se právnímu názoru vyslovenému krajským soudem, tj. upustit od povinnosti osobního podání
pobytové žádosti ve smyslu §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §169f téhož
zákona, a to nejen u nynějšího žalobce, ale též v obdobných případech, jichž by mělo být dle slov
stěžovatele až 458. Takovýto postup by nadto dle jeho názoru zakládal nerovnost vůči těm
žadatelům o pobytový titul, kteří si termín podání žádosti řádně sjednali, přičemž pokud
by Nejvyšší správní soud následně kasační stížnosti stěžovatele vyhověl, nebylo by již možné
nesprávně zahájená řízení zvrátit.
[11] Nejvyšší správní soud neshledává ve stěžovatelem nastíněných důsledcích naplnění
požadavku jemu hrozící významné újmy ve smyslu shora citovaných zákonných ustanovení
a navazujících judikaturních závěrů. Je tomu tak již proto, že napadené rozhodnutí nepředstavuje
výsledek věcného posouzení pobytové žádosti žalobce, neboť k zastavení řízení o dané žádosti
došlo z důvodu nenaplnění zákonného požadavku na sjednání termínu pro osobní podání žádosti
ve smyslu §169f zákona o pobytu cizinců. Jinými slovy, nepřiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nedojde bez dalšího k nabytí pobytového titulu žalobcem, respektive bez dalšího
nezískají pobytový titul ani cizinci v jemu obdobném postavení (pokud by stěžovatel postupoval
i v dalších případech v intencích právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku krajského
soudu), což ostatně stěžovatel ani netvrdí. Dle jeho vyjádření by tedy bylo (pouze) nezbytné vést
s těmito žadateli řízení o jejich pobytové žádosti; tato řízení však nemusí vést k udělení
pobytového oprávnění. Z uvedeného závěru vyplývá nepřiléhavost argumentu stěžovatele
ohledně jím deklarovaného veřejného zájmu na ochraně kontrolované migrace.
[12] Na uvedeném nic nemění ani stěžovatelem tvrzená hrozba nerovného zacházení mezi
žadateli, kteří si termín osobního podání žádosti o pobytové oprávnění řádně sjednali, a těmi,
kterým by se cesta k věcnému posouzení jejich pobytové žádosti otevřela v důsledku respektování
právního názoru vysloveného krajským soudem. Při absenci záruky kladného vyřízení žádostí
(viz výše) totiž pouhé riziko, že dojde k (pro)vedení řízení o pobytových žádostech tam,
kde v případě následného zvrácení závěrů krajského soudu zásahem Nejvyššího správního soudu
vlastně řízení být vedena z formálních důvodů neměla, není způsobilé jakkoli zapříčinit dotčení
práv těch žadatelů, kteří si termín pro osobní podání pobytové žádosti řádně sjednali. Naopak
přiznání odkladného účinku pouze z tohoto důvodu by v případě následného potvrzení závěrů
krajského soudu znamenalo, že žalobci (a případně i žadatelům v obdobném postavení) by bylo
nedůvodně pozdrženo řádné projednání jeho pobytové žádosti.
[13] Konečně ani samotné riziko provedení správního řízení tam, kde by eventuelně
po meritorním posouzení celé věci kasačním soudem vedeno být nemělo, nemůže být
dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Uvedl-li rozšířený senát
tohoto soudu v již opakovaně zmiňovaném usnesení č. j. 10 Ads 99/2014 – 58, že „hrozba
existence dvou rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže […]
pro žalovaného bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku“,
je zřejmé, že takovou újmu nelze dovodit již jen ze samotné existence vedení řízení, která by byla
takovými rozhodnutími završena. Citovaný závěr rozšířeného senátu zároveň explicitně reaguje
i na další z argumentů stěžovatele, totiž právě na nebezpečí existence dvou odlišných správních
rozhodnutí v případě, kdy by Nejvyšší správní soud jím podané kasační stížnosti vyhověl
v okamžiku, kdy by již bylo o pobytové žádosti žalobce, respektive o žádostech žadatelů
v obdobném postavení, rozhodnuto.
[14] Nejvyšší správní soud proto ze shora uvedených důvodů neshledal, že by výkon kasační
stížností napadeného rozsudku krajského soudu mohl pro stěžovatele znamenat újmu ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s., ve spojení s §107 věta druhá s. ř. s., a to i s ohledem na již zmiňovaný
konstantní názor judikatury, dle které je přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané
správním orgánem (s ohledem na jeho postavení v systému veřejné správy) vyhrazeno zpravidla
ojedinělým případům. Půjde o případy, kdy by v důsledku nepřiznání odkladného účinku mělo dojít
například k vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu
nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému
podniku, apod. Je evidentní, že typově se v nyní posuzované věci o takový případ nejedná.
Nejvyšší správní soud proto návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
zamítl.
[15] Je vhodné dodat, že z výsledku rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti nelze v žádném případě jakkoli předjímat rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ve věci samé (srov. usnesení tohoto soudu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005 – 76).
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j s o u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 11. dubna 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu