ECLI:CZ:NSS:2019:3.AZS.24.2019:46
sp. zn. 3 Azs 24/2019 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: P. V. T., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Praha 1, Loretánské náměstí 5, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 12.
2018, čj. 50 A 37/2018-57,
takto:
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se zamí t á .
Odůvodnění:
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 22. 1. 2019 kasační stížnost žalovaného (dále jen
„stěžovatel“) proti shora označenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
(dále jen „napadený rozsudek“), kterým krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dne
8. 3. 2018, č. j. 102061-3/2018-OPL, a jemu předcházející rozhodnutí Velvyslanectví České
republiky v Hanoji (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 7. 12. 2017,
č. j. 3757/2017-HANOI-64/a. Posledně jmenovaným rozhodnutím došlo k zamítnutí žádosti
žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty a k zastavení řízení
o druhé z uvedených žádostí dle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“).
[2] Přípisem ze dne 21. 2. 2019 stěžovatel zdejší soud požádal o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti dle §107 odst. 1 soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Vyjádřil přesvědčení, že právní důsledky napadeného rozsudku
by pro něj znamenaly nepoměrně větší újmu, než jaká může přiznáním odkladného účinku
vzniknout jiným osobám, respektive žalobci, přičemž jeho přiznání není současně v rozporu
s veřejným zájmem. Pokud by totiž měl správní orgán I. stupně postupovat v souladu
s napadeným rozsudkem a upustit od povinnosti osobního podání žádosti o pobytový titul, vedl
by takový postup k nerovnému zacházení se žadateli. Jak totiž stěžovatel zdůraznil, bylo
v obdobných věcech podáno proti rozhodnutím správního orgánu I. stupně týkajících
se zamítnutí žádostí o upuštění od osobní přítomnosti žadatelů při podání žádostí o pobytový
titul přes 458 rozkladů, z toho přes 200 případů tvoří žádosti o zaměstnaneckou kartu. S takto
podanými žádostmi by probíhalo správní řízení o povolení k pobytu bez rozdílu oproti
žadatelům, kteří si řádně předem sjednali termín k osobnímu podání žádosti, jak předpokládá
§169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §169f téhož zákona. Pokud by pak Nejvyšší
správní soud odmítl právní názor vyslovený napadeným rozsudkem, nastala by situace,
kdy by již běžela řada správních řízení postupem, kterým tato řízení vůbec proběhnout neměla,
přičemž by daný stav nebylo možné dodatečně zvrátit. Uvedené platí zejména pro případy,
kdy by daná řízení již byla ukončena vydáním povolení k pobytu. Stěžovatel v této souvislosti
poukázal na nebezpečí existence dvou odlišných správních rozhodnutí. Ze zmíněných důvodů
považuje stěžovatel svou žádost za plně souladnou s veřejným zájmem, a to konkrétně
na kontrolované migraci a rovném přístupu k žadatelům o povolení k dlouhodobému pobytu
ve smyslu shora řečeného.
[3] Žalobce ve vyjádření k tomuto návrhu s přiznáním odkladného účinku nesouhlasí.
S odkazem na judikaturu zdejšího soudu nejprve zdůraznil, že přiznat odkladný účinek kasační
stížnosti v případech, kdy tuto podává správní orgán, lze jen ve zcela výjimečných
a odůvodněných případech [viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006-5 (pozn. zdejšího soudu: správně se jedná
o č. j. 2 Ans 3/2006-49), a ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014-58]. Vzhledem k postavení
stěžovatele, respektive správního orgánu I. stupně, který dle žalobce po základní revizi zákonných
náležitostí pobytové žádosti tuto pouze předává dále příslušnému správnímu orgánu, žalobce
vyjádřil pochybnosti ohledně toho, jaké skutečné dopady stěžovateli hrozí pro případ, že jeho
žádosti o přiznání odkladného účinku nebude vyhověno. Žalobce v kontextu této otázky
připomněl, že v souladu s judikaturou zdejšího soudu nemá správní orgán žádná subjektivní
práva (usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu č. j. 10 Ads 99/2014-58), přičemž odkladný
účinek bývá kasační stížnosti přiznán zpravidla právě na návrh osoby domáhající se ochrany
svých veřejných subjektivních práv (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015,
č. j. 4 Azs 255/2015-35). Specifické postavení správního orgánu tedy „přinejmenším“ redukuje
riziko způsobení nepoměrně větší újmy. S odkazem na shora zmíněná usnesení zdejšího soudu,
respektive jeho rozšířeného senátu č. j. 4 Azs 255/2015-35 a č. j. 10 Ads 99/2014-58 žalobce dále
připomněl, že pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci nemůže bez dalšího
představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku. V kontextu
uvedeného žalobce opětovně zdůraznil, že v nynějším případě stěžovatel rozhodoval toliko
o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, nikoli
o této žádosti jako takové. Pouhé procesní obtíže přitom dle žalobce nesvědčí o závažné újmě.
[4] Žalobce ve svém vyjádření dále konstatoval, že skutečnost, že stěžovatel musí respektovat
závazný právní názor vyslovený napadeným rozsudkem, představuje zákonem předvídaný
důsledek zrušujícího rozhodnutí krajského soudu (usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006-49). Situace, kdy stěžovatel musí na základě zrušujícího
rozsudku dostát svým zákonným povinnostem, nemůže dle žalobce jmenovanému způsobovat
újmu, a to navzdory okolnosti, že musí čelit většímu nápadu žádostí, než na který je běžně zvyklý.
Žalobce při odkazu na judikaturu zdejšího soudu rovněž zdůraznil nutnost poměřování intenzity
zásahu, jenž hrozí vůči jeho právu na projednání pobytové žádosti, s intenzitou narušení
veřejného zájmu (usnesení ze dne 6. 8. 2008, č. j. 5 As 17/2008-131).
[5] Ve vztahu ke stěžovatelem deklarované souladnosti jeho návrhu na přiznání odkladného
účinku s veřejným zájmem na kontrolované migraci žalobce znovu připomněl, že stěžovatel
nerozhoduje o pobytové žádosti samé, ale je „pouze prvotním kontrolorem dodržení zákonných náležitostí
žádosti “. Z hlediska jeho postavení orgánu postupujícího pobytovou žádost k dalšímu vyřízení
potom žalobce zdůraznil, že dle shora citovaného usnesení č. j. 10 Ads 99/2014-58 nepředstavuje
obtížně řešitelná procesní situace bezprostřední ohrožení důležitého veřejného zájmu.
V souvislosti se zmíněným usnesením dále doplnil, že újmou správního orgánu není ohrožení
jakéhokoli veřejného zájmu, respektive veřejného zájmu v širším slova smyslu,
přičemž stěžovatelem „vykonstruovaný “ veřejný zájem na kontrolované migraci jmenovaný vykládá
maximálně široce, bez bližšího zdůvodnění.
[6] Závěrem svého vyjádření žalobce poznamenal, že má-li stěžovatel obavy z nerovného
přístupu k žadatelům, je vhodné odkázat také na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016-52, konstatující neprůhlednost
a nepředvídatelnost systému Visapoint, jenž žadatelům sloužil ke sjednávání termínů pro účely
osobního podání pobytových žádostí. Navzdory ukončení provozu tohoto systému není
dle žalobce zájemcům stále umožněno si jakýmkoliv důstojným způsobem termín zajistit.
Hovořit za této situace o rovnosti účastníků, která by mohla být udělením výjimky (z povinnosti
osobního podání žádosti) narušena, tak považuje žalobce za „poněkud bezpředmětné “, a to primárně
s ohledem na neexistenci rovného přístupu k žadatelům ze strany zastupitelského úřadu v Hanoji
(tj. správního orgánu I. stupně).
[7] Podle §107 s. ř. s. „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může
na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně.“ Podle §73 odst. 2 s. ř. s.
„[s]oud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním
odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“.
Podle §73 odst. 3 s. ř. s. „[p]řiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem
účinky napadeného rozhodnutí.“
[8] Z citovaných ustanovení vyplývá, že má-li být zdejším soudem přiznán kasační stížnosti
odkladný účinek, je třeba, aby vedle podmínky formální, tj. samotného uplatnění návrhu na jeho
přiznání, byly současně splněny též tři předpoklady materiální: 1) výkon nebo jiné právní následky
rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, 2) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně
větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, 3) přiznání
odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[9] Požadavek naplnění zmíněných podmínek potvrdil ve svém usnesení
č. j. 10 Ads 99/2014-58 též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který dále zdůraznil,
že §73 odst. 2 s. ř. s. nelze vykládat mechanicky v tom smyslu, že by pro posuzování,
zda odkladný účinek přiznat, bylo dostačující poměřovat pouze a jen vzájemný poměr újmy
žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob (citovaná rozhodnutí jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Takovým postupem by totiž byla dle rozšířeného senátu popřena
výjimečnost daného institutu, neboť přiznání odkladného účinku nemá být v řízení před
správními soudy pravidlem. To zákonodárce vyjádřil zcela zřetelně tím, že kasační stížnost
odkladný účinek sama o sobě nemá (srov. §107 s. ř. s.). Rozšířený senát konkrétně vyslovil,
že „újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak
významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný
účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno“ (zvýraznění provedeno nyní rozhodujícím senátem).
[10] V projednávaném případě spatřuje stěžovatel hrozící újmu v nutnosti podřídit
se právnímu názoru vyslovenému krajským soudem, tj. upustit od povinnosti osobního podání
pobytové žádosti ve smyslu §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §169f téhož
zákona, a to nejen u nynějšího žalobce, ale též v obdobných případech, jichž by mělo být dle slov
stěžovatele přes 458. Takovýto postup by nadto dle jeho názoru zakládal nerovnost vůči
těm žadatelům o pobytový titul, kteří si termín podání žádosti řádně sjednali, přičemž v případě,
že by zdejší soud následně kasační stížnosti stěžovatele vyhověl, nebylo by již možné nesprávně
zahájená řízení zvrátit.
[11] Nejvyšší správní soud ve stěžovatelem nastíněných důsledcích neshledává naplnění
požadavku jemu hrozící významné újmy ve smyslu shora citovaných zákonných ustanovení
a navazujících judikaturních závěrů. Je tomu tak již proto, že napadené rozhodnutí nepředstavuje
výsledek věcného posouzení pobytové žádosti žalobce, neboť k zastavení řízení o dané žádosti
došlo z důvodu nenaplnění zákonného požadavku na sjednání termínu pro osobní podání žádosti
ve smyslu §169f zákona o pobytu cizinců. Jinými slovy, nepřiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti nedojde bez dalšího k nabytí pobytového titulu žalobcem, respektive cizinci v jemu
obdobném postavení, což konečně stěžovatel ani netvrdí, ale v souladu s jeho vyjádřením pouze
k nezbytnosti vést s těmito žadateli řízení o jejich pobytové žádosti, jež následně, v tom kterém
případě může, avšak nemusí vést k udělení pobytového oprávnění.
[12] Z uvedeného závěru současně jednoznačně vyplývá nepřiléhavost stěžovatelova
argumentu ohledně jím deklarované ochrany veřejného zájmu na kontrolované migraci. Výsledek
věcného posouzení pobytových žádostí totiž není povinností, která správním orgánům vyplývá
z napadeného rozsudku, nijak předurčen. Sama okolnost dočasného navýšení množství žádostí,
o nichž budou muset správní orgány vést, respektive provést řízení, kterou způsobil přechod
ze systému Visapoint na nový objednací systém („toliko“) v období listopadu 2017, potom nemůže
bez dalšího naplnit požadavek nikoli bagatelní, respektive významné újmy jako předpokladu
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 10 Ads 99/2014-58).
[13] Na uvedeném nic nemění ani stěžovatelem dovolávaná hrozba nerovného zacházení mezi
žadateli, kteří si termín osobního podání pobytové žádosti řádně sjednali, a těmi, kterým se cesta
k věcnému posouzení jejich pobytové žádosti otevřela v důsledku právního názoru vysloveného
krajským soudem. Při absenci záruky jejich kladného vyřízení totiž není pouhé riziko, že dojde
k (pro)vedení řízení o pobytových žádostech tam, kde v případě následného zvrácení závěrů
krajského soudu rozsudkem soudu zdejšího vlastně řízení být vedena neměla, způsobilé jakkoli
zapříčinit dotčení práv těch žadatelů, kteří si termín pro osobní podání pobytové žádosti řádně
sjednali. Naopak přiznání odkladného účinku pouze pro tento důvod by v případě následného
potvrzení závěrů krajského soudu znamenalo, že žalobci, a žadatelům v obdobném postavení,
bylo nedůvodně pozdrženo řádné projednání jejich pobytových žádostí, a to za situace,
kdy výsledek daných řízení tímto není, jak opakovaně konstatováno výše, jakkoli předjímán.
[14] Skutečnost, že riziko provedení správního řízení tam, kde podle pozdějších zjištění
vedeno být nemělo, nemůže být dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, dokládá i žalobcem odkazovaný závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
z usnesení č. j. 10 Ads 99/2014-58, podle něhož dokonce ani „hrozba existence dvou rozhodnutí
ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže […] pro žalovaného bez dalšího
představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku“. A maiori ad minus tedy
nemůže dostatečnou újmu zakládat hrozba toliko „nedůvodně “ vedeného správního řízení.
Citovaný závěr rozšířeného senátu zdejšího soudu zároveň explicitně reaguje i na druhý
z argumentů stěžovatele, totiž právě na nebezpečí existence dvou odlišných správních
rozhodnutí v případě, kdy by Nejvyšší správní soud jím podané kasační stížnosti vyhověl
v okamžiku, kdy by již bylo o pobytové žádosti žalobce, respektive žádostech žadatelů
v obdobném postavení, rozhodnuto.
[15] Nejvyšší správní soud proto ze shora uvedených důvodů neshledal, že by výkon kasační
stížností napadeného rozsudku krajského soudu mohl pro stěžovatele znamenat újmu ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., a to tím spíše při zohlednění zdejším soudem
opakovaně vysloveného závěru, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané
správním orgánem je s ohledem na jeho postavení v systému veřejné správy vyhrazeno zpravidla
ojedinělým případům, mezi které judikatura zařadila např. vrácení řidičského oprávnění duševně
choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení
k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod. (srov. např. usnesení zdejšího
soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 6 Ads 228/2015-36, ve spojení s usnesením rozšířeného senátu
č. j. 2 Ans 3/2006-49). Nejvyšší správní soud proto návrh stěžovatele na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti zamítl.
[16] Zdejší soud závěrem dodává, že z rozhodnutí o žádosti o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti nelze v žádném případě dovozovat jakékoli závěry ohledně toho, jak bude
o kasační stížnosti rozhodnuto ve věci samé (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005-76).
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j s o u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 4. dubna 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu