ECLI:CZ:NSS:2019:5.ADS.135.2018:19
sp. zn. 5 Ads 135/2018 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: J. H., proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2017, čj. MPSV-2017/213944-923, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2018,
čj. 19 Ad 41/2017-29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 6. 4. 2016 návrh na změnu výše příspěvku na péči. Úřad práce ČR – krajská
pobočka v Ostravě (dále jen „správní orgán I. stupně“) žalobcův návrh rozhodnutím ze dne
19. 10. 2016, čj. 573338/2016/OOI, zamítl, neboť žalobce i nadále posoudil jako osobu, která
z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat celkem tři základní
životní potřeby podle §9 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v relevantním znění
(dále jen „zákon o sociálních službách“), a je proto podle §8 odst. 2 zákona o sociálních službách
považována za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni závislost I (lehká závislost).
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne
19. 10. 2017 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalovaný na rozdíl
od správního orgánu I. stupně dospěl k závěru, že žalobce nezvládá celkem čtyři základní životní
potřeby dle §9 zákona o sociálních službách, a to mobilitu, osobní aktivity, péči o domácnost
a navíc jako nezvládanou životní potřebu hodnotil také tělesnou hygienu. Uvedené ovšem
nemělo vliv na posouzení stupně závislosti na pomoci jiné osoby ve smyslu §8 odst. 2 zákona
o sociálních službách.
[2] Proti posledně uvedenému rozhodnutí podal žalobce žalobu ke krajskému soudu. Krajský
soud v napadeném rozsudku uvedl, že ve vztahu k posouzení základní životní potřeby obouvání
a oblékání se posudková komise omezila toliko na obecné konstatování, že obouvat se žalobce
může vsedě s využitím facilitačních pomůcek. Posudková komise se ovšem nevyjádřila k otázce,
zda žalobce životní potřebu oblékání a obouvání zvládá v přijatelném standardu a z jakých
důvodů, ačkoli žalobce uváděl, že oblékání zvládá pomalu a s obouváním mu pomáhá manželka.
Závěr posudkové komise je proto nutné v tomto ohledu považovat za nepřesvědčivý
a nepřezkoumatelný. Krajský soud proto zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
II. Kasační stížnost
[3] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel
namítl, že v odvolání nebylo namítáno nezvládání základní životní potřeby oblékání a obouvání.
S ohledem na to, že při sociálním šetření bylo k této základní životní potřebě zjištěno,
že se žalobce obleče pomalu sám a s obouváním mu pomáhá manželka, posudková komise
uvedla, že obouvat se žalobce může vsedě s použitím facilitačních pomůcek. Vzhledem k tomu,
že tato základní životní potřeba nebyla v odvolání namítána, reagovala posudková komise
na zjištěné informace pouze sdělením, že nebyl shledán funkční důvod pro nezvládání obouvání.
Dále stěžovatel popsal, co je považováno za nezvládání základní životní potřeby oblékání
a obouvání a jakým způsobem se hodnotí porucha funkční schopnosti ve smyslu §1 odst. 4
vyhlášky č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách,
v relevantním znění (dále jen „vyhláška č. 505/2006 Sb.). Stěžovatel navrhl, aby NSS zrušil
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[4] Kasační stížnost je důvodná.
[5] Podle §7 odst. 1 zákona o sociálních službách platí, že příspěvek na péči se poskytuje
osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci,
a to podle zjištěného stupně závislosti, jak tyto stupně vymezuje §8 téhož zákona.
[6] Podle §8 odst. 2 zákona o sociálních službách se osoba starší 18 let věku považuje
za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I (lehká závislost), jestliže z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat tři nebo čtyři základní životní
potřeby, ve stupni II (středně těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu není schopna zvládat pět nebo šest základních životních potřeb, ve stupni III
(těžká závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna
zvládat sedm nebo osm základních životních potřeb, ve stupni IV (úplná závislost), jestliže
z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat devět nebo deset
základních životních potřeb, a vyžaduje každodenní pomoc, dohled nebo péči jiné fyzické osoby.
[7] V §9 odst. 1 zákona o sociálních službách je uveden výčet hodnocených základních
životních potřeb: a) mobilita, b) orientace, c) komunikace, d) stravování, e) oblékání a obouvání,
f) tělesná hygiena, g) výkon fyziologické potřeby, h) péče o zdraví, i) osobní aktivity, j)
péče o domácnost.
[8] Z §9 zákona o sociálních službách dále plyne, že při hodnocení schopnosti zvládat
základní životní potřeby se hodnotí funkční dopad dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
na schopnost zvládat základní životní potřeby; přitom se nepřihlíží k pomoci, dohledu nebo péči,
která nevyplývá z funkčního dopadu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Pro uznání
závislosti v příslušné základní životní potřebě musí existovat příčinná souvislost mezi poruchou
funkčních schopností z důvodu nepříznivého zdravotního stavu a pozbytím schopnosti zvládat
základní životní potřebu v přijatelném standardu. Funkční schopnosti se hodnotí s využíváním
zachovaných potenciálů a kompetencí fyzické osoby a využíváním běžně dostupných pomůcek,
prostředků, předmětů denní potřeby nebo vybavení v domácnosti, veřejných prostor
nebo s využitím zdravotnického prostředku. Bližší vymezení schopností zvládat základní životní
potřeby a způsob jejich hodnocení stanoví prováděcí právní předpis, kterým je právě vyhláška
č. 505/2006 Sb.
[9] Správní orgány mají při posuzování žádosti o příspěvek na péči jasně stanovená pravidla
a meze, ve kterých se při svém rozhodování musí pohybovat. V rámci posuzování stupně
závislosti osoby na pomoci jiné fyzické osoby správní orgány vychází z příslušných posudků,
v nichž je stanoveno, jakou ze základních životních potřeb osoba zvládá či nikoli; správním
orgánům ani soudům nepřísluší činit medicínské závěry. U posudků je pak nutné, aby vyhověly
kritériím stanoveným v judikatuře NSS na jejich úplnost a přesvědčivost (srov. rozsudky NSS
ze dne 28. 4. 2017, čj. 5 Ads 80/2016-22, či ze dne 12. 4. 2018, čj. 5 Ads 254/2017-27).
[10] Žalobce jako důvod odvolání uváděl zhoršení zdravotního stavu, a to především zhoršení
mobility. Posudková komise v odvolacím řízení posoudila žalobcův zdravotní stav a na základě
zjištěných skutečností, předložených podkladů, jakož i s přihlédnutím k věku žalobce dospěla
k závěru, že žalobce nezvládá čtyři základní životní potřeby, a to mobilitu, osobní aktivity, péči
o domácnost a tělesnou hygienu. Základní životní potřebu oblékání a obouvání hodnotila
posudková komise jako zvládnutou za pomoci facilitačních pomůcek. Ačkoli žalobce tvrdil, že se
obléká pomalu, s obouváním má problémy a musí mu pomáhat manželka, nelze s přihlédnutím
ke zjištěnému zdravotnímu stavu tuto základní životní potřebu hodnotit podle posudkové komise
jako nezvládnutou, neboť žalobcův zdravotní stav umožňuje využití facilitačních pomůcek
(nazouvací lžíce, suché zipy, nazouvací obuv), za pomocí kterých tuto aktivitu zvládne.
Z posudku rovněž vyplývá, že skutečnosti, které by žalobci znemožnily využití facilitačních
pomůcek, nebyly zjištěny. Z těchto závěrů rovněž vyšel žalovaný v napadeném rozhodnutí.
[11] V žalobě žalobce namítal, že posudkový lékař se podrobně jeho zdravotním stavem
nezabýval a nevzal v úvahu jeho zhoršení. Dále stěžovatel uvedl, že používá invalidní vozík a má
problémy s hygienou, nákupy, oblékáním a obouváním. Rovněž při jednání před krajským
soudem žalobce tvrdil, že mj. nezvládá oblékání a obouvání.
[12] NSS konstatuje, že příspěvek na péči se poskytuje osobám závislým na pomoci jiné osoby
(§7 odst. 1 zákona o sociálních službách), přičemž stupně závislosti jsou rozděleny podle počtu
základních životních potřeb, jež daná osoba není schopna zvládat (§8 odst. 2 zákona o sociálních
službách). Základních životních potřeb, které jsou pro účely zjištění stupně závislosti osoby
na pomoci jiné fyzické osoby posuzovány, je celkem deset: mobilita, orientace, komunikace,
stravování, oblékání a obouvání, tělesná hygiena, výkon fyziologické potřeby, péče o zdraví,
osobní aktivity a péče o domácnost [§9 odst. 1 písm. a) až j) zákona o sociálních službách].
Obsah těchto základních životních potřeb je konkretizován výčtem aktivit v příloze č. 1 vyhlášky
č. 505/2006 Sb. Podle §2a vyhlášky č. 505/2006 Sb. pro závěr, že posuzovaná osoba je při
zajištění některé z životních potřeb závislá na pomoci jiné fyzické osoby, postačuje, pokud
posuzovaná osoba není schopna z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu zvládat
alespoň jednu z aktivit, která je pro schopnost zvládat danou základní životní potřebu vymezena
v příloze č. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb.
[13] Při rozhodování o příspěvku na péči je zásadním a rozhodujícím důkazem posudek
o závislosti osoby. NSS setrvale judikuje, že posudkové řízení je specifickou formou správní
činnosti spočívající v posouzení zdravotního stavu občana a některých důsledků z něj
vyplývajících pro oblast sociálního zabezpečení a důchodového pojištění. Jde o postup
posudkového orgánu, jehož hlavním obsahem je posudková činnost, která předpokládá vedle
odborných lékařských znalostí též znalosti z oboru posudkového lékařství. Výsledkem posouzení
je potom odborný posudek, který je pro správní orgán stěžejním důkazem; a na který je správní
orgán při nedostatku odborné erudice odkázán. Proto je třeba klást zvýšený důraz
na jednoznačnost, určitost, úplnost a přesvědčivost každého takového posudku. Tyto náležitosti
posudek splňuje pouze v případě, že se v něm posudková komise vypořádá se všemi rozhodnými
skutečnostmi, přihlédne k potížím udávaným účastníkem řízení, výsledkům sociálního šetření
a lékařským zprávám. Své závěry musí posudková komise náležitě podložit a odůvodnit.
Je nezbytné, aby posudek obsahoval vysvětlení, jakým způsobem posudková komise hodnotila
veškeré posudkové podklady, které z nich považovala za relevantní, případně z jakého důvodu
se od závěrů uvedených v některých z nich odchýlila. Posuzovaný zdravotní stav potom musí být
popsán dostatečně jasně a přesně, aby nevyvstávaly žádné další pochybnosti. Případné chybějící
či nepřesně formulované náležitosti posudku, které způsobují jeho nepřesvědčivost či neúplnost,
totiž správní orgán nemůže nahradit vlastní úvahou, pro niž nemá potřebnou odbornou erudici
(srov. například rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, č. j. 6 Ads 299/2014-25). Nenaplnění
uvedených požadavků je vadou řízení před správním orgánem ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[14] Dále je třeba zdůraznit, že uvedený posudek je třeba hodnotit jako každý jiný důkaz
podle zásady volného hodnocení důkazů, v zásadě se však soud mezuje na hodnocení úplnosti
a přesvědčivosti posudku (v tomto směru srov. konstantní judikaturu NSS, např. rozsudky ze dne
25. 9. 2003, č. j. 4 Ads 13/2003-54, ze dne 3. 4. 2013 č. j. 6 Ads 158/2012-24 či ze dne
14. 3. 2018, č. j. 6 Ads 23/2018-37, a mnohé jiné), případně – namítal-li to žalobce – zda byla
příslušná posudková komise řádně obsazena. Posudek, který splňuje požadavek úplnosti
a přesvědčivosti a který se vypořádává se všemi rozhodujícími skutečnostmi, pak bývá zpravidla
rozhodujícím důkazem pro posouzení správnosti a zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí.
NSS v této souvislosti připomíná, že jak posudková komise, tak správní orgány a soudy musejí
mít na zřeteli, že s ohledem na sociálně citlivou situaci osob závislých na pomoci jiné fyzické
osoby a důležitost příspěvku jim poskytovaného je zapotřebí postupovat při posuzování stupně
závislosti osoby důkladně. To platí zejména tehdy, pokud jsou podklady, z nichž posudková
komise vychází, nejednoznačné, existují mezi nimi nesrovnalosti či rozpory, nebo pokud vůči nim
posuzovaná osoba vyslovuje námitky (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016,
čj. 3 Ads 262/2015-34).
[15] Krajskému soudu lze přitom přisvědčit v tom, že žalobce již v rámci sociálního šetření
uvedl, že oblékání zvládá pomalu sám, „boty problém – pomáhá mu manželka“ (ostatně i posudkové
komisi, jak plyne z jejího posudku ze dne 26. 9. 2017, bylo toto tvrzení známo). Rovněž podle
lékařské zprávy praktické lékařky MUDr. Z. D. ze dne 1. 8. 2016 žalobci pomáhá jeho manželka
„s oblékáním – ponožky, boty, kalhoty“. NSS se přitom ztotožňuje s názorem krajského soudu, že ve
vztahu k posouzení základní životní potřeby - obouvání a oblékání se posudková komise omezila
na obecné konstatování, že obouvat se žalobce může vsedě s využitím facilitačních pomůcek:
nazouvací lžíce, suché zipy, nazouvací obuv a že funkční důvod pro nezvládání nebyl shledán.
K otázce, zda žalobce zvládá aktivitu obouvání a oblékání v přijatelném standardu a z jakých
důvodů, se pak posudková komise nevyjádřila. Přijatelným standardem se přitom podle §1 odst.
4 vyhlášky č. 505/2006 Sb. rozumí zvládání základní životní potřeby v kvalitě a způsobem, který
je běžný a obvyklý, a který umožňuje, aby tato potřeba byla zvládnuta bez každodenní pomoci
jiné osoby. NSS v obecné rovině souhlasí se závěrem žalovaného, že výše uvedené facilitační
pomůcky lze považovat za běžně dostupné pomůcky ve smyslu §9 odst. 5 zákona o sociálních
službách, s jejichž pomocí lze zvládat základní životní potřebu oblékání a obouvání v přijatelném
standardu. Uvedené ovšem nemusí platit vždy, neboť nelze vyloučit, že zdravotní stav
posuzované osoby jí neumožní takovou pomůcku používat. Touto otázkou se ovšem posudková
komise blíže nezabývala, přestože již z úvodu citovaných podkladů plyne, že při obouvání
pomáhá žalobci jeho manželka. Za této situace se posudková komise měla podrobněji s touto
otázkou vypořádat a konkrétně např. rozvést, z jakých konkrétních důvodů není pomoc druhé
osoby při obouvání zapotřebí. NSS si je přitom vědom skutečnosti, že subjektivní vnímání
zdravotních potíží žalobcem nemůže být samo o sobě podkladem pro závěr o jeho neschopnosti
zvládat určitou životní potřebu (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2015, čj. 8 Ads 104/2015-34).
NSS však v této věci nijak nehodnotí, zda neschopnost zvládnout danou životní potřebu je
odrazem subjektivního hodnocení žalobce, anebo reflektuje jeho objektivní zdravotní stav; tato
role soudu nepřísluší. Je to právě posudková komise, která by se touto otázkou měla
přezkoumatelným způsobem zabývat, dostatečně své závěry odůvodnit a vyvrátit pochybnosti o
tom, zda se jedná o žalobcův objektivní zdravotní problém, nebo zda se jedná jen o jeho
subjektivní hodnocení.
[16] V této souvislosti neobstojí námitka stěžovatele, že v odvolání stěžovatel nenamítal
nezvládání základní životní potřeby oblékání a obouvání.
[17] Podle §89 odst. 2 správního řádu odvolací správní orgán přezkoumává soulad
napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy.
Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání,
jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to,
že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho
správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené
nesprávným úředním postupem.
[18] Stěžovatel jako odvolací správní orgán tedy přezkoumává podle citovaného zákonného
ustanovení soulad odvoláním napadeného rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, s právními
předpisy. Jestliže v projednávané věci podal žalobce odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, kterým byl zamítnut jeho návrh na změnu výše příspěvku na péči, bylo nepochybně
povinností stěžovatele jako odvolacího správního orgánu přezkoumat, zda jsou či nejsou
na straně žalobce splněny zákonné podmínky pro změnu výše dotčeného příspěvku. V této
souvislosti bylo tedy rovněž nutné, aby se stěžovatel také zabýval posudkem posudkové komise
z hlediska jeho úplnosti a přesvědčivosti (srov. obdobně rozsudek Krajského soudu v Ostravě
ze dne 14. 3. 2011, čj. 38 Ad 46/2010-16).
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Ze shora uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele
není důvodná, a proto ji zamítl.
[20] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl NSS podle §60 odst. 1 a 2 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
nenáleží. To by náleželo žalobci, kterému však podle obsahu spisu v souvislosti s řízením
o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. září 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu