ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.308.2016:50
sp. zn. 5 As 308/2016 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci navrhovatele: ZITER, a. s.,
se sídlem Roháčova 188/37, Praha, zast. JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D., advokátem
se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti odpůrci: obec Bašť, se sídlem Obecní 126, Bašť,
zast. JUDr. Tomášem Chlostem, advokátem se sídlem Na Zámecké 7, Praha, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2016,
č. j. 50 A 5/2016 – 116,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byl zamítnut
jeho návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu obce Bašť, schváleného
usnesením zastupitelstva obce ze dne 4. 4. 2016 (dále též „ÚP Bašť“), a to v části
(in eventum v celém rozsahu) týkající se pozemku p. č. 200, v k. ú. Bašť, který je ve vlastnictví
navrhovatele a který byl zařazen do kategorie plochy: „zeleň plošná – rekultivace ZP.“
II. Rozhodnutí krajského soudu
[2] V řízení před krajským soudem stěžovatel uplatnil návrhové body, jejichž podstata
se týkala nového funkčního využití dotčeného pozemku, který byl v původním územním plánu
vymezen jako plocha průmyslové výroby. V této souvislosti bylo již v roce 2007 rozhodnuto
stavebním úřadem o povolení terénních úprav, které se měly provádět za účelem stavby
obchodního centra, a stěžovatel odůvodněně očekával, že nový územní plán toto funkční využití
pozemku zachová. Namísto toho ovšem odpůrce možnost původního využití pozemku
pro průmyslovou výrobu změnil, aniž by to náležitě odůvodnil. V tomto ohledu pak stěžovatel
považoval ÚP Bašť za nepřezkoumatelný a současně za neproporcionální z hlediska zásahu
do jeho vlastnického práva, potažmo práva na podnikání.
[3] K tomu krajský soud konstatoval, že ÚP Bašť považuje za srozumitelný a řádně
odůvodněný. Pořizovatel územního plánu: Městský úřad Brandýs nad Labem – Stará Boleslav
(dále jen „pořizovatel“), resp. odpůrce, který územní plán v samostatné působnosti vydal,
na mnoha místech vysvětlil, proč dospěl k závěru, že je třeba nový územní plán pořídit,
a podstatné kroky, které v územním plánu učinil, také vysvětlil – a to buď v samotné textové části
územního plánu, nebo v odůvodnění této textové části. Odpůrce se v územním plánu vyjádřil
také ke všem podaným námitkám a připomínkám. Pokud stěžovatel žádné námitky
ani připomínky k návrhu nového územního plánu nevznesl, nemohl odpůrce, resp. pořizovatel
územního plánu na jeho konkrétní situaci reagovat. Námitku stěžovatele, že ÚP Bašť
je nepřezkoumatelný, tedy krajský soud nepovažoval za důvodnou.
[4] Z hlediska námitky stěžovatele týkající se toho, že byl změnou funkčního využití
pozemku zkrácen na vlastnickém právu k pozemku a právu na podnikání, krajský soud uvedl,
že tato námitka spadá do hodnocení zachování principu proporcionality územního plánu.
V této souvislosti připomněl relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu s tím,
že za předpokladu dodržení zásady proporcionality může územním plánem dojít k omezení
vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům. Je to ovšem v první řadě pořizovatel,
resp. vydavatel územního plánu, kdo má proporcionalitu tohoto omezení či zásahu posoudit.
V případě přezkumu obsahu vydaného územního plánu nelze z hlediska jeho proporcionality
po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů
na jedné straně a ochrany vlastnictví na straně druhé, pokud tuto úvahu před ním neprovedl
odpůrce z důvodů zaviněné pasivity stěžovatele. Takový postup by byl podle krajského soudu
rozporný s ústavní dělbou moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších
účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací
dokumentace. Nepodáním námitek k otázce přiměřenosti zásahu bez objektivních důvodů
se stěžovatel sám zbavil možnosti, aby jeho námitky byly náležitě vypořádány a aby poté
o zákonnosti takového vypořádání rozhodl soud. Na základě toho krajský soud uzavřel,
že se proporcionalitou zásahu územního plánu do vlastnických práv stěžovatele zabývat nemůže,
a proto ani námitka, že změnou funkčního využití pozemku byl zkrácen na svém vlastnickém
právu k pozemku a právu na podnikání, nemůže být důvodná.
[5] Návrh na zrušení (části) ÚP Bašť proto krajský soud zamítl jako nedůvodný podle
§101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
III. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[6] V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tedy z důvodů nezákonnosti, vady řízení
a nepřezkoumatelnosti (pro nedostatek důvodů i nesrozumitelnost), které konkretizoval
následovně.
[7] Krajský soud opomenul vypořádat v odůvodnění rozsudku argumenty týkající se toho,
že v hlavním výkresu není respektován dosavadní stav – plochy průmyslové výroby
a že se na pozemku nachází zděná bouda ve stáří cca 60 let; tím je dle stěžovatele dána (částečná)
nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů. Ve vztahu k tomu, co krajský soud
argumentačně vypořádal, pak poukázal stěžovatel na nesrozumitelnost napadeného rozsudku
pro jeho vnitřní rozpornost. Na jedné straně totiž krajský soud obsáhle argumentuje tím,
že se nemůže zabývat proporcionalitou přijatého řešení, neboť byl stěžovatel v procesu
pořizování ÚP Bašť pasivní, aby poté v závěru rozsudku diametrálně obrátil a uvedl, že ÚP Bašť
v části týkající se pozemku stěžovatele přesáhl spravedlivou míru.
[8] Dále stěžovatel zpochybnil závěr krajského soudu o přezkoumatelnosti ÚP Bašť,
neboť je přesvědčen, že hodlá-li obec mimo intravilán, uprostřed polností a na území,
jež je určeno k průmyslové výrobě, umístit plochu zeleně, je třeba tuto skutečnost velmi obsáhle
odůvodnit a sdělit, proč se tak děje. V opačném případě se jedná o změnu funkčního využití
plochy, která je zcela svévolná a tudíž nepřípustná. V této souvislosti stěžovatel poukázal
na povinnost odůvodnit územní plán, přičemž je možné tolerovat obecnější odůvodnění
v případě rozsáhlejší oblasti, zatímco v případě konkrétních ploch a koridorů je třeba odůvodnění
podrobnější a obsáhlejší; takové odůvodnění ve vztahu k dotčenému pozemku ÚP Bašť postrádá.
[9] Závěrem stěžovatel namítl nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném
právním posouzení věci. Nesouhlasil s kategorickým závěrem krajského soudu ohledně dopadů
své vlastní pasivity při pořizování územního plánu na následný soudní přezkum. Poznamenal,
že procesní pasivita může být způsobena faktory subjektivními i objektivními, jež je nutné
posoudit s ohledem na individuální okolnosti případu. Ty zde stěžovatel spatřuje především
ve výše uvedeném libovolném (ba svévolném) postupu odpůrce, který předmětný pozemek
označil jako plochu zeleně bez bližšího odůvodnění. Jde přitom o pozemek, jehož jediným
vlastníkem je stěžovatel a jeho procesní pasivita pramenila z toho, že statutární orgán stěžovatele
dlouhodobě žije ve Švédsku a sám odpůrce prostřednictvím starostky poskytl informaci,
že připravovaná změna územního plánu se předmětného pozemku nedotkne. Dále poukázal
na to, že funkční využití pozemku se bezprostředně netýká dalších osob; ostatně ani další osoby
ve vztahu k předchozímu řešení dané lokality ničeho nenamítaly.
[10] S ohledem na uvedené skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu zpět k dalšímu řízení podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
příp. aby zrušil též (část) opatření obecné povahy – ÚP Bašť podle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s.
[11] Odpůrce ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti uvedl, že rozsudek krajského
soudu je řádně odůvodněn a je zcela srozumitelný. Pouze v části odůvodnění vztahující
se k výroku o náhradě nákladů řízení krajský soud nepřípadně použil §60 odst. 7 s. ř. s. s tím,
že i když měl odpůrce ve věci úspěch, náhradu nákladů řízení mu nepřiznal s tím, že to není
spravedlivé. K námitce nepřezkoumatelnosti samotného ÚP Bašť odpůrce konstatoval,
že faktický stav je takový, že dotčený pozemek je užíván jako kamenolom a připomněl, že sám
stěžovatel změnil svůj podnikatelský plán, když požádal o vydání souhlasu k provozování zařízení
ke sběru, výkupu a využívání odpadů. Při vědomí těchto skutečností, jakož i pasivity stěžovatele
v rámci přípravy a projednávání nového územního plánu, pak neměl odpůrce za to, že by měl
změnu ve vztahu k pozemku stěžovatele nějak zvláště odůvodňovat – a to nad rámec obdobného
odůvodnění všech ostatních změn, ke kterým došlo v rámci vydání ÚP Bašť. V závěru odpůrce
poukázal na právo obce na samosprávu a na pasivitu stěžovatele, který v žádné fázi procesu
přijímání ÚP Bašť nevznesl námitky ani připomínky; za této situace tedy soudu nepřísluší zabývat
se otázkou proporcionality přijatého řešení v ÚP Bašť. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[12] Na vyjádření odpůrce reagoval stěžovatel krátkou replikou, v níž zmínil, že námitky
týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku odpůrce marginalizuje. Současně popřel,
že by byl pozemek využíván jako kamenolom s tím, že veškerá činnost byla zastavena již v roce
2015. V závěru zmínil, že právem na samosprávu nelze zdůvodnit radikální a ničím
neodůvodněný zásah do jeho vlastnického práva a práva podnikat.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k následujícímu závěru.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Úlohou soudu v řízení o zrušení územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce
před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní
plány dotvářet. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by měl proto soud přistoupit,
pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost
pořízení a vydání územního plánu. V nyní posuzovaném případě stěžovatel zpochybňoval
zákonnost části ÚP Bašť v zásadě ze dvou důvodů: 1) absence řádného odůvodnění ohledně
změny funkčního využití pozemku p. č. 200 z plochy průmyslové výroby na plochu plošná
zeleň – rekultivace a 2) porušení proporcionality – přiměřenosti právní regulace, a to právě
v důsledku popsané změny funkčního využití dotčeného pozemku. Krajský soud neshledal
ani nepřezkoumatelnost napadeného ÚP Bašť z důvodu absence odůvodnění ve vztahu k využití
pozemku p. č. 200, ani porušení principu proporcionality, což stěžovatel napadl v kasační
stížnosti; současně však napadl rozsudek krajského soudu i z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti.
[16] Nejprve k namítané nepřezkoumatelnosti, která představuje takovou vadu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu
je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[17] Veškerá výše uvedená kritéria napadený rozsudek krajského soudu splňuje.
Jedná se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky –
v návaznosti na návrhové body – krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost
jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil,
jsou zřetelné. Žádný právní předpis neukládá krajskému soudu, aby vypořádával žalobní,
resp. návrhové body ve stejné struktuře, v níž byly uplatněny. Je pouze na krajském soudu,
aby návrhové body vypořádal, logicky odůvodnil a relevantně argumentoval s uvedením
skutkových a právních důvodů, což se v projednávaném případě stalo. Ve své podstatě zde totiž
jde o stále stejnou a tutéž otázku týkající se změny funkčního využití pozemku p. č. 200,
která je napadána v zásadě ze dvou výše uvedených důvodů. Těmto důvodům se krajský soud
dostatečně věnoval na str. 10 až 13 napadeného rozsudku a nelze mu v tomto směru vyčítat
výslovné nezohlednění veškeré vyslovené argumentace ze strany stěžovatele. Nejvyšší správní
soud považuje za důležité, že se krajský soud vyjádřil k podstatě věci a logicky vysvětlil,
proč nepovažuje návrh na zrušení (části) ÚP Bašť za důvodný; skutečnost, že přitom výslovně
nereagoval na veškerou argumentaci, sama o sobě nezakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku.
Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba
vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (k tomu srov. judikaturu
Ústavního soudu, zejm. nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, publ. jako N 3/36 SbNU
19, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, publ. jako N 108/41 SbNU 349, či nález
ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, publ. jako N 207/54 SbNU 565).
[18] Napadený rozsudek proto považuje Nejvyšší správní soud za přezkoumatelný a nic
na tom nemění ani skutečnost, že zcela na závěr v souvislosti s odůvodněním nepřiznání nákladů
řízení odpůrci podle §60 odst. 7 s. ř. s. krajský soud uvedl, že: „územní plán Bašť v části týkající
se pozemku navrhovatele, přesáhl spravedlivou míru… Soud proto dospěl k závěru, že není spravedlivé za této
situace po navrhovateli žádat, aby odpůrci uhradil náklady právního zastoupení. Z těchto důvodů rozhodl,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.“ Z pohledu Nejvyššího správního soudu
se jedná o nadbytečnou úvahu, kterou krajský soud poněkud relativizoval svůj předchozí závěr,
že hodnotit spravedlivou míru a proporcionalitu zvoleného řešení v ÚP Bašť ve vztahu
k dotčenému pozemku mu nepřísluší. Na druhou stranu nelze odhlédnout od toho, že se jedná
o separátní (a oddělitelnou) argumentaci vztahující se toliko k výroku o náhradě nákladů řízení,
který je ve výsledku věcně správný; viz dále bod V. odůvodnění tohoto rozsudku, v němž
je vysloveným právním názorem zdejšího soudu ve vztahu k náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti v podstatě korigována uvedená úvaha krajského soudu, aniž by bylo nutno jeho
rozsudek rušit (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 2 As 23/2005 – 93, publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 Afs 100/2005 – 106).
[19] [Ad 1)] Krajský soud neshledal napadený ÚP Bašť nepřezkoumatelným. Nejvyšší správní
soud s tímto závěrem souhlasí a v návaznosti na argumentaci stěžovatele v kasační stížnosti
připomíná, že soud je strážcem či pasivním korektorem procedury vedoucí k územní regulaci,
nikoli jejím aktivním tvůrcem; tím je jednoznačně zastupitelstvo obce, jakožto orgán politické
reprezentace vzniklý na základě svobodné volby občanů ve volbách a postupující v rámci práva
na samosprávu.
[20] Schvalování územně plánovací dokumentace patří nejen do samostatné působnosti obce,
ale zároveň představuje nedílnou součást ústavně garantovaného práva na samosprávu.
Požadavky vznášené správními soudy vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah
vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku, uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být
přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje
funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování
a právních jistot občanů; zároveň takový postup představuje porušení čl. 8, čl. 100 odst. 1
a čl. 101 odst. 4 Ústavy; v podrobnostech viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, publ. jako N 76/69 SbUS 291.
[21] Citovaný nález Ústavního soudu řešil případ, kdy v rámci procesu pořizování územního
plánu uplatnili dotčení vlastníci námitky, což se v nyní projednávané věci nestalo; stěžovatel jako
dotčený vlastník pozemku p. č. 200 byl zcela pasivní. Tím spíše – i s využitím logického
argumentu a maiore ad minus (od většího k menšímu) – je ovšem nutno uvedené závěry
o přepjatém formalismu a přemrštěných požadavcích na odůvodnění územního plánu reflektovat
v tomto případě. Není pochyb o tom, že vydáním nového územního plánu došlo ke změně
funkčního využití pozemku stěžovatele, který mohl a měl tuto změnu v průběhu pořizování
územního plánu rozporovat, pokud s ní nebyl srozuměn. To neučinil a namísto toho nyní napadá
přezkoumatelnost ÚP Bašť s tím, že neobsahuje odůvodnění změny využití dotčeného pozemku
na plochu: plošná zeleň – rekultivace.
[22] K tomu nezbývá než poznamenat, že územní plán jako relativně obecný nástroj územního
plánování nemá a ani nemůže samozřejmě zohlednit veškeré skutečnosti vážící se ke každému
konkrétnímu pozemku v regulovaném území. Ve vztahu k pozemku stěžovatele však odpůrce
nerezignoval na odůvodnění nutnosti změny jeho funkčního využití, kterou zcela konkrétně
identifikoval v textové části ÚP Bašť (v rámci bodu 5. označeného jako „Koncepce uspořádání
krajiny, sub. 5.3.4), s tím, že pozemková plocha p. č. 200 „je navržena k rekultivaci krajinnou zelení
(zp 1), zahrnuje zatravnění, výsadbu dřevin apod., příp. vodní plochu“. Tento návrh pak opatřil sice
stručným, ale jasným a srozumitelným vysvětlením obsaženým v odůvodnění textové části
ÚP Bašť na několika místech.
- V rámci bodu 2. „Výsledek přezkoumání územního plánu“, sub. 2.1.1., na str. 32, se uvádí,
že „obec se nachází v rozvojové oblasti, v území s převahou orných půd s minimálním rozsahem ploch
zeleně v krajině a mezi krajinou a sídlem. ÚP navrhuje rozšíření ploch zeleně plošné i liniové, v krajině
i v návaznosti na sídlo. Stávající plochy zeleně jsou navrženy k ochraně. Plochy poznamenané lidskou
činností jsou navrženy k rekultivaci zelení.“
- V rámci bodu 2. „Výsledek přezkoumání územního plánu“, sub. 2.2.2. (úkoly územního
plánování), na str. 43, se uvádí, že byla mj. navržena „plocha rekultivace na krajinnou zeleň
zp 1.“
- V rámci bodu 5. „Koncepce uspořádání krajiny“, sub. 5.3. (plochy a liniové prvky s navrženou
změnou využití v krajině), na str. 68, se uvádí, že „byla navržena plocha pro rekultivaci
devastovaného území zp 1 – zvýšení podílu zeleně v krajině, zacelení neoprávněného zásahu do krajiny.“
[23] Z uvedeného je podle názoru Nejvyššího správního soudu poměrně jasně patrné,
že se nejednalo o svévolný zásah ze strany odpůrce, nýbrž zásah cílený a motivovaný především
zájmem o pozitivní změnu bezprostředního okolí obce směrem k většímu podílu zeleně v krajině
a snahou podpořit její přirozenou obnovu v případě, že byla negativně poznamenána lidskou
činností. Jedná se o zcela legitimní zájem obce na dosažení obecně prospěšného rozvoje území,
jehož odůvodnění se nijak nevymyká kontextu celého ÚP Bašť (a odůvodnění dalších navržených
změn či opatření) ani obecným cílům a úkolům územního plánování uvedeným v §18 a §19
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Naopak odpovídá např. úkolu územního
plánování „určovat nutné asanační, rekonstrukční a rekultivační zásahy do území“ [§19 odst. 1 písm. l)
stavebního zákona].
[24] Odpůrce v ÚP Bašť tento svůj úkol v rámci územního plánování nejen zcela konkrétně
specifikoval a určil k jeho naplnění pozemek p. č. 200, což rovněž přiměřeně zdůvodnil s tím,
že ve zbytku už bylo plně na samotném stěžovateli, aby odpůrci, resp. pořizovateli komunikoval
svůj soukromý zájem na jiném způsobu využití tohoto pozemku v rámci rozvoje celého území
regulovaného územním plánem. V opačném případě, neměl-li proti tomu stěžovatel v rámci
procesu pořizování ÚP Bašť námitek nebo připomínek, nelze nyní ex post napadat
ÚP Bašť a vyčítat mu nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Důvody, pro které došlo
ke změně funkčního využití pozemku p. č. 200, lze z ÚP Bašť odvodit (viz výše) a jejich jistá
obecnost či stručnost odpovídá pasivitě stěžovatele, který v tomto ohledu ničeho nenamítal.
Za těchto okolností – i s přihlédnutím ke shora citovanému nálezu Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 1669/11 – nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu po pořizovateli
racionálně požadovat, aby každou dílčí změnu funkčního využití pozemku detailně popisoval
a zdůvodňoval – a to tím spíše, že se jednalo o zcela nový územní plán.
[25] K nutnosti rozlišení procedury pořízení zcela nového územního plánu obce a přijímání
jeho následných změn viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009,
č. j. 9 Ao 2/2009 – 54, publ. pod č. 2008/2010 Sb. NSS: „Nový územní plán obce upravuje komplexně
celé území a účelem jeho textové části není popisovat jednotlivě pozemky nacházející se v obvodu obce a u každého
odůvodňovat jeho navržené funkční využití. Takový přístup stavební zákon ani vyhláška č. 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti,
pro textovou část územního plánu nestanoví. Jednotlivé pozemky, včetně jejich funkčního využití, jsou zakresleny
v hlavním výkresu grafické části územního plánu. Navrhovatel měl možnost funkční využití navrhované pro jeho
pozemky zpochybnit prostřednictvím námitek proti konceptu a návrhu územního plánu, odpůrce by potom
byl povinen mu sdělit důvody tohoto zařazení a v případě nevyhovění námitce své rozhodnutí řádně odůvodnit.“
[26] Tuto citovanou pasáž ze zmíněného rozsudku lze mutatis mutandis vztáhnout též na nyní
souzenou věc s tím, že stěžovatel nemohl legitimně očekávat bezvýhradnou kontinuitu ÚP Bašť
s předchozí územně plánovací dokumentací – územním plánem schváleným zastupitelstvem obce
Bašť v roce 2006. Naopak bylo na něm, aby byl při pořizování nového územního plánu pozorný
a aktivně jako vlastník předmětného pozemku uplatnil proti jeho novému funkčnímu využití
námitky nebo připomínky. Pokud takto stěžovatel nepostupoval, nelze posléze napadat
neuvedení detailních důvodů změny funkčního využití předmětného pozemku oproti
předchozímu stavu (nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů). Lze proto uzavřít, že kasační
námitka týkající se nepřezkoumatelnosti ÚP Bašť není důvodná.
[27] [Ad 2)] V návaznosti na zmíněnou pasivitu stěžovatele nedošlo k žádnému relevantnímu
posouzení, resp. rozhodnutí z hlediska proporcionality řešení přijatého ÚP Bašť – tj. zařazení
pozemku stěžovatele do kategorie plochy: „zeleň plošná – rekultivace ZP.“ Proto se krajský soud
tzv. v první linii odmítl proporcionalitou zabývat, což stěžovatel napadá s poukazem
na nesprávné právní posouzení věci.
[28] V tomto kontextu nelze nepřipomenout, že je to zastupitelstvo obce, kdo vydává
v samostatné působnosti územní plán, a tuto činnost nemůže nahrazovat soud; totéž platí
i pro činnost pořizovatele územního plánu postupujícího v přenesené působnosti. Řízení před
soudem je prostředkem ochrany práv, nikoli nástrojem rozhodování věcných sporů o využití
území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány – viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116,
publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS, v němž soud dovodil, že i přes procesní pasivitu navrhovatele
lze podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Nicméně úspěšnost takového
návrhu je pak dána spíše výjimečně – a to pokud procesní pasivita navrhovatele vyplývala
z objektivních okolností nebo pokud nezákonnosti, na které poukazuje, jsou závažného rázu
a mají dopad na veřejné zájmy.
[29] Přeneseno na nyní posuzovaný případ, je třeba znovu zopakovat, že stěžovatel nepodal
námitky proti přiměřenosti navrženého funkčního využití pozemku p. č. 200 jako plochy „zeleň
plošná – rekultivace ZP.“ Zůstal v roli pasivního pozorovatele, potažmo příjemce řešení navrženého
v územním plánu, ačkoli jeho aktivní účasti na tvorbě územního plánu objektivně nic nebránilo.
Skutečnost, že statutární orgán stěžovatele žije dlouhodobě v zahraničí, je skutečností čistě
subjektivní, která na uvedeném závěru nemůže ničeho změnit. Celý proces pořizování územního
plánu probíhal několik let – od roku 2012 (kdy v návaznosti na usnesení zastupitelstva odpůrce
požádal o pořízení územního plánu) až do roku 2016 (kdy byl územní plán vydán) – a bylo
v zájmu stěžovatele, aby se o tento dlouhý proces dostatečně aktivně zajímal a uplatnil
v pravý čas své námitky. Pořizovatel řádně oznámil veřejnou vyhláškou ze dne 13. 4. 2015,
č. 021539/2015, konání veřejného projednání upraveného a posouzeného návrhu územního
plánu na 16. 6. 2015, vč. poučení o možnosti podat námitky podle §52 odst. 2 stavebního
zákona. Stěžovatel tak byl řádně poučen a rozhodně se nemůže odvolávat na pobyt svého
statutárního orgánu v zahraničí ani na to, že mu byly poskytnuty ústy starostky odpůrce zavádějící
informace. Tuto skutečnost sice s jistotou vyloučit nelze, nicméně s ohledem na jasné
a srozumitelné poučení má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatel nepochybně mohl a měl
postupovat podobně jako ostatní vlastníci dotčených pozemků a staveb, kteří uplatnili
své námitky, příp. připomínky, kterými se odpůrce následně zabýval.
[30] Jednoduše řečeno – procesní pasivita stěžovatele nebyla způsobena objektivními
okolnostmi a za tohoto stavu není podstatné, že funkční využití jeho pozemku se bezprostředně
netýká dalších osob, resp. že tyto osoby proti původnímu využití nic nenamítaly. Jak již bylo
uvedeno, primárně jde o strategické rozhodnutí obce v rámci jejího práva na samosprávu,
které v tomto případě nebylo nijak dále korigováno v důsledku pasivity stěžovatele; jeho návrhu
na zrušení (části) ÚP Bašť by proto bylo možno vyhovět zcela výjimečně – a to v případě
závažných důvodů. Tyto důvody Nejvyšší správní soud rozvedl v rozsudku ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, publ. pod č. 2397/2011 Sb. NSS, s tím, že „…za tyto závažné důvody je třeba
považovat porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy,
které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy.“
[31] To znamená, že závažné důvody, pro které by i při procesní pasivitě stěžovatele bylo
na místě zrušení územního plánu nebo jeho části, může soud zohlednit především v rámci třetího
a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, kdy hodnotí územní plán
z hlediska jeho zákonnosti – a to v návaznosti na veškeré individuální okolnosti případu
a přednesené argumenty. Stěžovatel však, vyjma výše vypořádané nepřezkoumatelnosti ÚP Bašť,
nepoukázal na žádné další porušení kogentních procesních norem či hmotněprávních norem
a ani zdejší soud žádnou zjevnou nezákonnost zvoleného řešení prima facie neshledal. Stěžovatel
výhradně hájil svá soukromá práva – právo vlastnit majetek a podnikat – za současného
zpochybnění věcného řešení zvoleného ÚP Bašť ohledně využití jeho pozemku p. č. 200.
[32] Za daného skutkového a právního stavu věci, vč. shora zmíněné relevantní judikatury,
Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel nevyužil upraveného a posouzeného návrhu
územního plánu k uplatnění námitky o neproporcionálním zásahu do svého vlastnického práva,
potažmo práva na podnikání; nemůže se proto následně úspěšně domáhat, aby krajský soud
tzv. v první linii přezkoumal proporcionalitu tohoto zásahu. V takovém případě by tím totiž
de facto i de iure suploval v rámci soudního přezkumu právě roli odpůrce, což by bylo rozporné
nejen s právem na samosprávu, ale i s ochranou právní jistoty ostatních osob, které respektují
ÚP Bašť a postupují s důvěrou v jeho obsah. Nelze zpochybnit právní jistotu těchto osob,
jakož i dalších účastníků řízení, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy
územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím,
že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla
chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem
hájili (vigilantibus iura). Ani kasační námitka týkající se (ne)proporcionality řešení přijatého
ÚP Bašť tedy není důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[33] S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Odpůrce měl ve věci úspěch, a proto by mu
jakožto úspěšnému účastníku řízení příslušelo právo na náhradu nákladů řízení vzniklých
v důsledku zastoupení advokátem. Nejvyšší správní soud mu ovšem – podobně jako krajský soud
– toto právo nepřiznal, neboť neshledal, že by se jednalo o náklady důvodně vynaložené.
[35] Povinnost správního úřadu jím vydaný akt hájit u soudu proti správní žalobě představuje
samozřejmou součást povinností plynoucích z běžné správní agendy, k níž je úřad personálně
i finančně ze státního rozpočtu vybavován. Nic na tom nemění ani to, že územní plán vydává
v samostatné působnosti zastupitelstvo obce a že pasivně legitimovaným je v tomto případě
relativně malá obec Bašť, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Nelze totiž odhlédnout
od toho, že celý proces pořízení územního plánu administroval v rámci přenesené působnosti –
tedy jako výkon státní správy – Městský úřad Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, jakožto
obecní úřad obce s rozšířenou působností. S ohledem na tuto skutečnost, jakož i povahu
posuzované věci, bylo možno důvodně očekávat, že odpůrce sám příp. právě v součinnosti
s Městským úřadem Brandýs nad Labem – Stará Boleslav bude schopen kvalifikovaně hájit svůj
územní plán. Nelze proto spravedlivě žádat po stěžovateli, aby hradil náklady vzniklé tím,
že odpůrce udělil k zastupování plnou moc advokátovi.
[36] V této úvaze vyšel zdejší soud jednak z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 10. 2012, č. j. 2 As 104/2012 – 35, publ. pod č. 2755/2013 Sb. NSS, a jednak z jemu
předcházejících nálezů Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 1180/10,
ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, a ze dne 13. 8. 2012, sp. zn. II. ÚS 2396/09,
v nichž ve vztahu k orgánům veřejné moci, jakož i územním samosprávným jednotkám,
byla presumována existence dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení
k tomu, aby byly schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely
využívat v řízení před obecnými soudy právní pomoci advokátů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 11. února 2019
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu