ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.354.2018:44
sp. zn. 5 As 354/2018 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce:
I.D.C. Praha, a.s., se sídlem Kubánské náměstí 1391/11, Praha 10, zastoupen Mgr. Janem
Pechmanem, advokátem, se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1, proti žalovanému: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 504/15, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2018,
č. j. 6 A 242/2015 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) domáhal
přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2015, č. j. SZPI/AT180-20/2014, kterým
bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce,
inspektorátu v Praze ze dne 26. 5. 2015, č. j. SZPI/AT280-14/2014, jímž mu byla uložena podle
§17 odst. 3 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění platném a účinném v době spáchání
správního deliktu (dále jen „zákon o potravinách“), pokuta ve výši 100 000 Kč za správní delikt
dle §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách; toho se žalobce dopustil tím, že porušil povinnost
stanovenou přímo použitelným předpisem Evropské unie, upravujícím požadavky na potraviny.
Žalobce uváděl do oběhu jako distributor potravinu „albert Quality oplatky s lískooříškovou
příchutí“ s datem minimální trvanlivosti 13. 12. 2013, která byla odebrána jako vzorek v tržní
síti a ve které bylo analýzou prokázáno množství arašídů 557,6 mg/kg (+- 30%), což
neodpovídalo označení na obale „může obsahovat stopy arašídů“. Nevyhovující vzorek byl odebrán
v provozovně AHOLD Czech Republic, a.s., v Ostravě dne 16. 9. 2013. Jelikož deklarace
na obale neodpovídala zjištěnému obsahu arašídů, uváděl tak žalobce spotřebitele v omyl, čímž
porušil povinnost stanovenou v článku 16 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje
se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin,
v platném znění (dále jen „nařízení č. 178/2002“). Tím byla naplněna skutková podstata
správního deliktu uvedená v §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách, za což může být uložena
podle §17 odst. 3 písm. b) citovaného zákona pokuta až do výše 3 000 000 Kč. Dále byla žalobci
uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč. Napadeným rozhodnutím žalovaného
bylo zamítnuto odvolání žalobce a současně potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u městského soudu žalobu, ve které namítal
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, a dále
nezákonnost rozhodnutí spočívající v neúplném zjištění skutkového stavu věci a v nesprávném
posouzení právní otázky.
[3] Namítl a) absenci odůvodnění definice „stopové množství“, b) nevypořádání
se s argumenty žalobce, c) absenci odůvodnění závěru o možném poškození zdraví spotřebitelů.
Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí podle žalobce vůbec nezabýval jeho
argumentací ohledně zákazu zneužití nejasnosti právní úpravy veřejnou mocí; dále uvedl,
že vzhledem k charakteru výroby posuzované potraviny se jednalo o křížovou kontaminaci
předmětným alergenem, jehož množství v potravině bylo značně proměnlivé s klesající tendencí
postupem výrobního procesu v čase (tzv. technologické hledisko); rovněž namítal, že žalovaný
nijak nereagoval na jeho argument ohledně prevence vůči těm spotřebitelům (3% spotřebitelů -
alergiků), u kterých může alergickou reakci vyvolat i nezjistitelné množství alergenu v potravině.
Dále rozporoval naplnění skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu. Podle žalobce je pro
možnost správního potrestání klamavého údaje spočívající v obsahu vyššího než „stopového“
množství alergenu ve výrobku nezbytná existence právním předpisem určené hranice
takového stopového množství; namítal, že neexistuje žádná aplikovatelná legální definice
tohoto neurčitého právního pojmu, přičemž však přímo použitelné předpisy Evropské unie
[čl. 36 odst. 3 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 ze dne 25. října 2011
o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS,
směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES)
č. 608/2004, dále jen ,,nařízení č. 1169/2011] předpokládají přijetí přesnější úpravy stanovící
způsob označení tohoto alergenu. V tomto ohledu žalobce připomněl zásadu nullum crimen
sine lege certa, kdy je nepřípustný závěr žalovaného ohledně neurčitosti právní úpravy týkající
se přípustného (stopového) množství alergenů v potravinách. Současně pak žalobce namítal
porušení zásady legality a zásady in dubio pro reo. Za nepřípustné označil, aby mu žalovaný přičítal
k tíži řízení o správním deliktu z roku 2011, neboť v tomto případě Nejvyšší správní soud
pouze vyslovil závěr, že obsahuje-li výrobek o hmotnosti 45 gramů více než 1000 mg arašídů
na 1 kilogram potraviny, nejedná se o stopové množství; poukázal na to, že naměřené
množství alergenu v tomto případě bylo mnohem vyšší než v nyní projednávaném případě,
přičemž se Nejvyšší správní soud vůbec nevyslovil k maximálnímu přípustnému množství
alergenu v potravině. Závěrem žalobce vyslovil pochybnosti též k samotnému určení alergenu
v testovaném vzorku a jeho výkladu, neboť pokud použitá metoda vykazuje přesnost +- 30%,
není dle žalobce možné založit správní trestání na střední hodnotě, ale je nutné brát v úvahu
pouze spodní, tj. nejvíce výhodnou hodnotu pro žalobce.
[4] Městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou. Dospěl k závěru, že žalovaný
reagoval dostatečně na námitky a argumenty žalobce uvedené v jeho odvolání, a neshledal tak,
že by napadené rozhodnutí bylo zatíženo vadou spočívající v jejich nepřezkoumatelnosti
či nesrozumitelnosti, když vycházel dále z principu, že není možné mechanicky ztotožňovat
povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí s povinností podrobně odpovědět na každý dílčí
argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat
i odpověď na některé námitky dílčí a související a odlišný pohled žalobce na vypořádání odvolací
námitky či jiného návrhu ještě a priori neznamená, že se takovou námitkou správní orgán
dostatečně nezabýval. Městský soud připomněl, že žalobci nebylo kladeno za vinu, že neoznačil
složku arašídy na obalu v přehledu složek, jelikož arašídy při výrobě nebyly (ani neměly být)
použity; ale byl trestán za to, že uvedená informace na obalu (,,může obsahovat stopy arašídů“)
je v rozporu se skutečností. Odpovědnost právnických osob za správní delikt je konstruována
ve veřejném právu objektivně, v daném případě tedy žalobce, jako provozovatel potravinářského
podniku, nese objektivní odpovědnost za potraviny uváděné do oběhu.
[5] Ze správního spisu dle městského soudu jednoznačně vyplývá, že v předmětné věci bylo
prokázáno porušení povinností, které žalobci předpisy unijního potravinového práva ukládaly.
Městský soud uvedl, že obecně je za stopové množství možné považovat velmi malé množství
určité látky, v daném případě alergenu, které je na hranici zjistitelnosti laboratorními metodami,
přičemž je podstatné, že i takové malé množství alergenu může alergikovi způsobit zdravotní
obtíže. Alergen pak lze definovat jako látku nebo produkt, který vyvolává alergii nebo
nesnášenlivost, v potravině proto musí být vyznačen ve složení výrobku způsobem podle nařízení
č. 1169/2011. Městský soud připustil, že pojem „stopa“ (resp. „stopové množství“) není
v právních předpisech nijak definován, není možné na něj však pohlížet jako na pojem
bezobsažný, jelikož lze k jeho významu dospět pomocí výkladu. Soudu nepřísluší, aby
v rozhodování o věci nahradil správní orgán, provedl sám vlastní hodnocení a učinil závěr,
zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem, neboť by tak nepřípustným
způsobem zasáhl do činnosti správního orgánu. Soud však přezkoumává, zda interpretace
a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady
pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil
ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění neodporují zásadám logiky a mají dostatečnou
oporu ve zjištěných skutečnostech. Městský soud dospěl k závěru, že žalovaný soustředil pro své
rozhodnutí podklady v dostatečném rozsahu a že závěry z nich učiněné odpovídají zjištěným
skutečnostem, při současném zachování logických zásad. Kontrolou, včetně odběru vzorků,
provedenou v souladu s veškerými požadavky právních předpisů, především zákona
o potravinách, vyhlášky č. 211/2004 Sb., o metodách zkoušení a způsobu odběru a přípravy
kontrolních vzorků a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004, o úředních
kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin
a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat, byl výsledek (obsah arašídů)
ve vzorku stanoven na 557,6 mg/kg, s odchylkou měření +- 30%. Z toho dle názoru soudu
vyplynulo, že zjištěný obsah arašídů byl zcela jistě několikanásobně větší než detekovatelné
množství. Takové množství zcela jasně dokazuje, že množství arašídů v posuzované potravině
bylo řádově vyšší než množství stopové. Není tedy pochyb o klamavosti údaje na obalu
předmětné potraviny. Skutečnost, že pak žalovaný hranici „stopového množství“ určil
na hodnotě 25 mg/kg, tj. mez detekovatelnosti 2,5 mg/kg krát deset, lze chápat jako určitou
minimální hranici s tím, že tato hranice byla žalovaným na základě výše uvedených kritérií
v napadeném rozhodnutí odůvodněna a dle názoru soudu je možné při použití přiměřených
technologických postupů tomuto limitu dostát.
[6] Námitku týkající se křížové kontaminace městský soud vyloučil s tím, že při dodržení
správné výrobní praxe lze možnost kontaminace omezit na minimum a zabránit látce, která nemá
být použita při výrobě, aby se ve výsledném výrobku vyskytovala v množství, které přesahuje
množství stopové.
[7] Městský soud konstatoval, že žádná z žalobcem vytýkaných zásad správního trestání
nebyla porušena, žalovaný svým postupem nijak nevybočil z mezí legality, neporušil zásadu nullum
crimen sine lege certa ani zásadu in dubio pro reo. Ke skutečnosti, že žalobci byl přičítán k tíži správní
delikt z roku 2011, pak soud uvádí, že pokud správní orgán I. stupně zohlednil v neprospěch
žalobce, že se tento dopustil takřka shodného deliktního jednání v blízkém časovém období
opakovaně, pak takový postup není nezákonný, naopak lze opakované jednání žalobce chápat
jako recidivu.
[8] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, z důvodu vady řízení,
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech, a dále z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí.
[9] Předně stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť se z větší
části opírá pouze o konstatování, že rozhodnutí správních orgánů jsou po právní stránce
v pořádku, ale již nerozvádí důvody, které městský soud k těmto závěrům vedly. Konkrétně
se tak městský soud dle stěžovatele nevypořádal s argumenty stran určení hranice stopového
množství, křížové kontaminace a ohrožení zdraví spotřebitelů. Stěžovatel v zásadě opakuje
argumentaci uplatněnou před městským soudem, popírá jednotlivé závěry žalovaného
a městského soudu. Rozporuje způsob určení hranice desetinásobku detekovatelnosti, resp.
vymezení pojmu ,,stopové množství“, jak jej učinily správní orgány, a poté aproboval městský
soud. Stěžovatel opakuje námitku křížové kontaminace a namítá, že legální definice šarže podle
§2 písm. t) zákona o potravinách věcně nijak nesouvisí se skutkovou podstatou správního
deliktu. Pokud jde o tvrzené ohrožení zdraví spotřebitelů, městský soud podle stěžovatele rovněž
nereagoval na námitku možnosti alergické reakce u 3% spotřebitelů, u kterých může alergickou
reakci vyvolat i nezjistitelné množství alergenu v potravině. Proto prevenční upozornění
na okolnost, že výrobek může obsahovat alergen (aniž by ten byl zároveň součástí složení), je dle
názoru stěžovatele zcela v souladu se zájmy spotřebitelů.
[10] K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu stěžovatel zopakoval svou
pochybnost týkající se určení alergenu v testovaném vzorku a jeho výkladu, neboť pokud použitá
metoda vykazuje přesnost +- 30%, není dle názoru stěžovatele možné založit správní trestání
na střední hodnotě, ale je nutné brát v úvahu pouze spodní, tj. nejvíce výhodnou hodnotu pro
obviněného. Stěžovatel dále poukazuje na fakt, že správní orgán I. stupně a žalovaný vztáhly
výsledky jednoho vzorku, který byl ve vztahu k výskytu alergenu testován, na celé množství
výrobků, přičemž tento postup nelze považovat za umožňující zjistit dostatečným způsobem
skutkový stav. Stěžovatel nesouhlasí ani s postupem, jakým byla hraniční hodnota určena, neboť
za stopový prvek se dle Mezinárodní unie pro čistou a užitou chemii považuje jakýkoliv prvek,
u něhož je průměrná koncentrace méně než 100 částí na milion atomů (ppma) nebo 100µg/g4,
což je hodnota pětinásobně vyšší než ta, kterou správní orgány a městský soud považují
za stopovou. V tomto ohledu stěžovatel navrhuje stanovit stopové množství procentuálním
vyjádřením poměru množství arašídů k celkovému množství, což představuje 0,056% hmotnosti
výrobku, a tedy zanedbatelné množství. Stěžovatel se proto domnívá, že správní orgány
a městský soud nedostatečně zjistily skutkový stav a nevypořádaly se se všemi námitkami. K tomu
stěžovatel připomíná zásadu in dubio pro reo.
[11] Závěrem k námitce nesprávného posouzení právní otázky stěžovatel uvádí, že skutkovou
podstatou vytýkaného správního deliktu je uvedení spotřebitele v omyl. Aby mohla být tato
skutková podstata naplněna, je nezbytné, aby bylo ve správním řízení spolehlivě prokázáno,
že byl na obale uveden klamavý údaj. Stěžovatel opakovaně namítá, že v případě klamavého údaje
spočívajícího v obsahu údajně vyššího než „stopového“ množství alergenu ve výrobku, je pro
možnost správního potrestání nezbytná existence právním předpisem určené hranice takového
stopového množství. Žádná aplikovatelná legální definice tohoto neurčitého právního pojmu
však neexistuje, přičemž přímo použitelné předpisy Evropské unie předpokládají přijetí přesnější
úpravy upravující způsob označení tohoto alergenu (srov. čl. 36 odst. 3 nařízení č. 1169/2011).
Dle stěžovatele se tak v předmětné věci nejedná o plánovanou obecnost právních předpisů,
kterou by i v případě správního trestání bylo vhodné překlenout výkladem, ale o jednoznačnou
absenci předpokládaných pravidel. Z uvedeného stěžovatel dovozuje naprosto zřejmé porušení
zásady legality a zásad nullum crimen sine lege certa a in dubio pro reo. Stěžovatel považuje rovněž
za nepřípustné, aby mu bylo městským soudem přičítáno k tíži řízení o správním deliktu z roku
2011. Odmítá rovněž závěr městského soudu ohledně nepřípadnosti argumentace švýcarskou
právní úpravou. Stěžovatel tento argument použil, neboť Švýcarsko je jedinou evropskou zemí,
kde je přesně stanovena hodnota rozhodná pro oznamování křížové kontaminace předmětného
alergenu hraniční hodnotou.
[12] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje se zněním rozhodnutí
městského soudu a kasační stížnost neshledává důvodnou. Dle žalovaného kasační námitky
představují prosté popírání závěrů žalovaného a městského soudu a nepřinášejí žádnou otázku,
která již nebyla v předchozím řízení přesvědčivě zodpovězena a uzavřena. Žalovaný uvádí,
že mezi ním a stěžovatelem již došlo k obsahově obdobnému soudnímu řízení, jehož podstatou
byl výklad pojmu „stopové množství“ a které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 Ads 126/2012 – 26. V tomto rozhodnutí
se Nejvyšší správní soud zcela ztotožnil s odůvodněním předchozího rozhodnutí Krajského
soudu v Brně ze dne 25. 7. 2012, č. j. 29 A 58/2011 – 51, jímž byl aprobován postup žalovaného
obdobný tomu, jaký vedl i k vydání stěžovatelem nyní napadeného rozhodnutí, respektive
rozsudku a na tato rozhodnutí proto žalovaný nyní odkazuje rovněž.
[14] Žalovaný je přesvědčen, že při postupu, vyložil správní orgán prvního stupně neurčitý
právní pojem „stopové množství“, pečlivě rozepsal úvahy, jimiž byl veden, a dospěl k výsledku, který
poskytl dostatečnou míru jistoty o právním stavu jako podkladu pro rozhodnutí v dané věci.
Žalovaný má za to, že stěžovatel ve své předchozí žalobě a nynější kasační stížnosti v podstatě
vnímá orgány soudního přezkumu správního rozhodnutí jako další odvolací instance správního
řízení, resp. na ně klade požadavky, aby tak de facto jednaly. Žalovaný je názoru, že za popsané
situace, kdy bylo správním orgánem podrobně zhodnoceno ze tří hledisek (technologického,
analytického a z pohledu citlivosti spotřebitelů), jaké množství lze v daném případě považovat
za stopové, a u všech těchto hledisek bylo konstatováno několikanásobné překročení množství,
které by se ještě dalo jako stopové posuzovat, přičemž vše bylo transparentně, logicky,
konzistentně a ověřitelně popsáno ve správním rozhodnutí, nemohlo dojít tímto postupem
správního orgánu k porušení subjektivních práv stěžovatele.
[15] K námitce možné proměnlivosti křížové kontaminace v čase žalovaný uvádí, že z hlediska
správního dozoru by bylo zcela neúčelné, neekonomické a nakonec i prakticky nemožné, aby
byl odebrán vzorek z každého jednotlivého výrobku dané šarže a bylo by zjišťováno, zda
kontaminace alergenem postupně u některých z nich neklesla na vyhovující hodnoty. Pojem šarže
představuje přiměřenou a z hlediska správy účelnou střední cestu mezi vztažením nevyhovujících
zjištění pouze k jedinému vzorku potraviny na straně jedné a například k celé produkci výrobce
na straně druhé. Žalovaný k tomu dodává, že institut šarže byl do právních předpisů zaveden
právě proto, aby chránil výrobce a obecně provozovatele potravinářských podniků před
vyřazením příliš velkého množství potravin z oběhu. Pokud však výrobce a potažmo distributor
či prodejce pracuje s velkými šaržemi, musí nést důsledky takové praxe a je pouze na něm, jak
zajistí, aby celá takto velká šarže splňovala požadavky právních předpisů potravinového práva.
Nevyjádřil-li se městský soud k tvrzení stěžovatele, že u 3% alergiků může alergickou reakci
vyvolat i jinak nedetekovatelné množství potravin, žalovaný je názoru, že tato tvrzená skutečnost
nemá na projednávanou věc žádný vliv. Podstatou projednávané věci je nejprve otázka, zda
stěžovatel porušil předpisy potravinového práva, zda tím spáchal správní delikt, a konečně, zda
byl za tato porušení sankcionován v souladu se zákonem; předmětem nynějšího řízení je pak
posouzení, zda kasační stížnost proti potvrzujícímu rozsudku městského soudu je důvodná.
[16] K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu žalovaný uvádí, že Mezinárodní unie
pro čistou a užitou chemii (IUPAC) je mezinárodní organizací, která se zabývá zejména
sjednocováním chemické nomenklatury. Názvosloví, které normuje, je široce přijímáno
a využíváno v praxi; je organizací formulováno pouze v anglickém jazyce. Pojmu „stopový prvek“
odpovídá anglický výraz „trace element“, který IUPAC definuje, jak uvádí stěžovatel [„Any element
having an average concentration of less than about 100 parts per million atoms (PPMA) or less than 100 µg/g“,
zdroj: PAC, 1979, 51, 2243 (General aspects of trace analytical methods - IV. Recommendations
for nomenclature, standard procedures and reporting of experimental data for surface analysis
techniques), strana 2246, dostupné online na https://goldbook.iupac.org/html/T/T06421.html].
V českém jazyce se dále pojem „stopový prvek“ rovněž používá pro označení látek, které jsou
nezbytné pro funkce organismu; obsah množiny látek, který tento pojem zahrnuje, se logicky liší
podle organismu, o němž je referováno (pro člověka se zpravidla uvádí Fe, I, Cu, Zn, Co, Cr, Mo,
Se, F, Mn, Ni, As, Sn, Si, V). Již zde je definice užívaná v medicíně jiná, než jak ji stanovila
IUPAC – mezní hodnota je oproti ní poloviční (koncentrace nižší než 50 ppma – viz např.
https://www.wikiskripta.eu/w/Stopové_prvky) a nezahrnuje jakoukoliv látku, nýbrž právě
jen látky potřebné pro ten který organismus. Žalovaný však za nejpodstatnější považuje to,
že nelze položit rovnítko mezi neurčitý právní pojem „stopa“ resp. „stopové množství“ využívaný
v potravinářské legislativě, a pojem „stopový prvek“ dle definice IUPAC – mimo jiné i proto,
že definice IUPAC se vztahuje skutečně pouze na prvky, zatímco alergeny představují komplexní
sloučeniny nebo směsi. Jde o rozdílné pojmy s rozdílným obsahem. Dále stěžovatelem provedený
přepočet zjištěného množství alergenu z jednotek na jeho procentuální vyjádření, v němž
výsledná hodnota kontaminace vypadá vizuálně menší, přestože jde o totožné množství,
nepovažuje žalovaný za validní argumentaci; v obou případech jde o zcela stejné množství
naměřené množství látky. Interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu „stopa“ (resp.
„stopové množství“) učiněná správním orgánem je tak podle názoru žalovaného v souladu
se zákonem. V tomto ohledu považuje žalovaný odkaz na švýcarskou úpravu činěný opakovaně
stěžovatelem v této věci za nepřípadný. Zaprvé považuje žalovaný uvedenou hranici 1000 mg/kg
za příliš vysokou a tím pro spotřebitele rizikovou; pokud by taková úprava měla být přijata
ve vnitrostátním právu ČR, usiloval by žalovaný z titulu své odbornosti o její zpřísnění. Za druhé
lze namítnout, že pro prakticky každé jednání, které právní řád jedné země zakazuje, lze najít
příklad v právním řádu některé jiné země, který naopak totožné jednání za určitých okolností,
případně vždy, dovoluje; nejedná se tedy o argument nijak silný. Závěrem žalovaný trvá
na tom, že stěžovatelem odkazovaný „referenční případ“ je plně srovnatelný s v nynější věci
posuzovaným jednáním nynějšího stěžovatele a bylo zcela přiměřené zohlednit v jeho
neprospěch, že se obdobného jednání dopustil již v minulosti.
[17] Žalovaný se z uvedených důvodů ztotožňuje s rozsudkem městského soudu a navrhuje
proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti kasační stížnosti dle §106 s. ř. s.
[19] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů a dospěl k názoru, že kasační
stížnost není důvodná.
[20] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo by totiž
předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí
městského soudu skutečně nepřezkoumatelné, či založené na jiné vadě řízení s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[21] Má-li jakékoli rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se jednalo
o rozhodnutí: 1) srozumitelné a 2) opřené o dostatek důvodů. V čem lze spatřovat tyto jednotlivé
atributy testu přezkoumatelnosti, však s. ř. s. nestanoví, a proto je třeba vycházet z toho,
co vytvořila dosavadní správní judikatura. Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze
považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze
seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon
z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného
přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která
neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž
důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130). Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své
rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy
není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.
[22] Napadený rozsudek vyhovuje výše uvedeným kritériím přezkoumatelnosti. Z jeho
odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vycházel, jak vyhodnotil pro věc
rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, z jakých
důvodů měl postup správních orgánů a jimi vyslovený názor za správný a naopak, z jakých
důvodů shledal nedůvodnými žalobní námitky stěžovatele. Skutečnost, že stěžovatel názor
městského soudu nesdílí, nezakládá nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí.
[23] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatel v kasační stížnosti v podstatě jen opakuje
žalobní body, s nimiž se detailně, srozumitelně a přesvědčivě městský soud vypořádal.
Proto nebude Nejvyšší správní soud opět obsáhle opakovat argumentaci městského soudu,
ale stručně ji ve vztahu ke každému stížnostnímu bodu shrne (srov. rozsudek NSS ze dne
27. 7. 2007, sp. zn. 8 Afs 75/2005).
[24] V prvním stížnostním bodě stěžovatel v podstatě zpochybňuje, že by mohl
být zodpovědný za jemu připisovaný správní delikt dle §17 odst. 2 písm. b) zákona
o potravinách, tedy že se jako provozovatel potravinářského podniku dopustil přestupku tím,
že porušil povinnost stanovenou přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím
požadavky na potraviny, když pojem ,,stopové množství“ není nijak definován v právních
předpisech.
[25] V tomto lze stručně odkázat na závěry městského soudu, který správně uvádí,
že odpovědnost právnických osob za správní delikt je konstruována ve veřejném právu
objektivně, tj. jako odpovědnost za výsledek, bez ohledu na zavinění. Ze správního spisu přitom
jednoznačně vyplývá, že v předmětné věci bylo prokázáno porušení povinností, které stěžovateli
předpisy unijního potravinového práva ukládaly.
[26] Podle čl. 7 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1169/2011, informace o potravinách nesmějí být
zavádějící, zejména pokud jde o charakteristiky potraviny a zvláště o její povahu, totožnost,
vlastnosti, složení, množství, trvanlivost, zemi původu nebo místo provenience, způsob výroby
nebo získání. Nařízení č. 1169/2011 významně posiluje pozici spotřebitele, neboť rozšířilo
základnu informací, které mu musejí být prodejcem poskytnuty, aby mohl učinit informované
rozhodnutí o koupi potraviny. Informovanost spotřebitele je jedním ze základních cílů
evropského potravinového práva. Povinné údaje, se kterými musí být spotřebitel v souvislosti
s výše uvedeným nařízením seznámen před uskutečněním obchodu, by měly být srozumitelné
a jasné a měly by mu taktéž napomoci při zohlednění zdravotních, hospodářských,
environmentálních, sociálních a etických hledisek. V odůvodnění nařízení č. 1169/2011 je jako
jeden z důvodů (24) jeho přijetí uvedeno, že ,,(n)ěkteré složky nebo jiné látky či produkty (jako například
pomocné látky), pokud jsou použity při výrobě potravin a zůstávají v nich přítomny, mohou u některých osob
vyvolat alergii nebo nesnášenlivost, která může v některých případech ohrožovat zdraví dotčených osob. Je důležité,
aby byly poskytovány informace o přítomnosti potravinářských přídatných látek, pomocných látek a jiných látek
nebo produktů, u nichž bylo vědecky prokázáno, že mohou vyvolat alergii nebo nesnášenlivost, aby měli
zejména spotřebitelé trpící potravinovou alergií nebo nesnášenlivostí možnost informovaného výběru potravin, které
jsou pro ně bezpečné. “ Povinnými daty jsou proto dle kapitoly IV odd. 1 čl. 9 nařízení č. 1169/2011
především: název potraviny; seznam složek; každá látka nebo pomocná látka uvedená na seznamu
v příloze II nebo odvozená z látky či produktu uvedených na seznamu v příloze II
způsobující alergie nebo nesnášenlivost, která byla použita při výrobě nebo přípravě potraviny
a je v konečném výrobku stále přítomna, byť v pozměněné podobě; množství určitých složek
nebo skupin složek; čisté množství potraviny ad. V příloze II Látky nebo produkty vyvolávající
alergie nebo nesnášenlivost jsou pod č. 5 zařazeny jádra podzemnice olejné (arašídy) a výrobky
z nich.
[27] Nařízení č. 1169/2011 reaguje v zásadě na tři objektivní skutečnosti: Za prvé
je to nutnost ochrany zdraví spotřebitele v případě alergií a potravinových intolerancí, kterými
trpí přibližně 1–3% dospělé populace a 4–6% dětské populace. Nezávisle na tom spotřebitelé
stále častěji dávají do souvislostí výběr potravin s kvalitou svého zdravotního stavu. Jakost
potravin se stává ohledem převažujícím nad jejich kvantitou. Z tohoto pohledu jsou přesné
a detailní informace o potravinách nutností. Člověk není evolučně uzpůsoben k tomu,
aby rozpoznal podle chuti potraviny pro něj bezpečné od těch nebezpečných, a proto musí být
chráněn (blíže viz Petr, J.: Informovanost a ochrana spotřebitele, Rodinné listy, Wolters Kluwer.
2015, č. 12, s. 32).
[28] Rozporuje-li stěžovatel postup stanovení ,,stopového množství“ v posuzovaném případě,
s tím, že platí zákaz zneužití nejasnosti právní úpravy, přičemž podle stěžovatele neexistuje platná
právní definice pojmu ,,stopové množství“, pak takové námitce nemůže Nejvyšší správní soud
přisvědčit.
[29] Ve smyslu nařízení č. 1169/2011 je třeba spotřebitele informovat o každé látce, pokud
je použita při výrobě nebo přípravě potraviny a je v konečném výrobku stále přítomna, byť
i v pozměněné podobě. Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že obecně je za stopové
množství možné považovat velmi malé množství určité látky, v daném případě alergenu, které
je na hranici zjistitelnosti laboratorními metodami, přičemž je podstatné, že i takové malé
množství alergenu může alergikovi způsobit (vážné) zdravotní obtíže. Takové vymezení odpovídá
i definici stopového množství, jak jej obsahuje čl. 17 nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 1223/2009 ze dne 30. 11. 2009 o kosmetických přípravcích, jež lze analogicky využít:
,,Nezáměrná přítomnost malého množství zakázané látky pocházející z nečistot v přírodních nebo syntetických
přísadách, z výrobního procesu, ze skladování nebo z migrace z obalu, která je při správné výrobní praxi technicky
nevyhnutelná, je povolena za předpokladu, že je v souladu s článkem 3. “ Stopové množství tak musí být
posouzeno případ od případu podle zjištěného obsahu alergenu, neboť posouzení deklarace
,,může obsahovat stopy arašídů“, které je činěno ve zcela obecné rovině, se nezabývá podrobně
hodnotami, které ještě lze, či již nikoliv, považovat za povolené stopové množství.
[30] Správní orgán I. stupně provedl pro zjištění toho, zda předmětná potravina obsahovala
větší než stopové množství arašídů, kontrolu, včetně odběru vzorků, v souladu s veškerými
požadavky právních předpisů, především zákona o potravinách, vyhlášky č. 211/2004 Sb.,
o metodách zkoušení a způsobu odběru a přípravy kontrolních vzorků a nařízení č. 882/2004.
Pro stanovení obsahu arašídů v předmětné potravině použil Státní veterinární ústav Jihlava,
zkušební laboratoř č. 1129 akreditovaná Českým institutem pro akreditaci, o.p.s., akreditovanou
metodu (tzv. ELISA) a mezinárodně schválenou soupravu PEANUT ALLERGEN
QUANTITATIVE TEST KIT (str. 93 správního spisu). Tato souprava je určena pro stanovení
obsahu arašídů v potravinách v rozmezí od 2,5 mg/kg do 20 mg/kg. Vyšší koncentraci arašídů
ve vzorku lze určit pomocí ředění vzorku, kterým se však snižuje přesnost měření. Laboratoř
v tomto případě několikanásobně naředila vzorek, přičemž výsledek (obsah arašídů) ve vzorku
byl stanoven na 557,6 mg/kg, s odchylkou měření +- 30%. Správní orgán I. stupně zcela
v souladu s uvedenými právními předpisy vztáhl nevyhovující vzorek na celou jeho šarži
ve smyslu §2 písm. t) zákona o potravinách, která označuje a definuje výrobky vyrobené
v jednom čase, na jednom místě, ze stejných surovin a stejnou technologií. Lze tak důvodně
očekávat, že všechny výrobky označené stejnou šarží mají stejné, nebo jen nepatrně odlišné
vlastnosti, a proto lze i jen z jednoho testovaného výrobku dovozovat závěry pro celou šarži,
jako to učinily v daném případě správní orgán I. stupně a žalovaný.
[31] Úkolem soudu ve správním soudnictví je přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí,
tedy posoudit soulad napadeného správního rozhodnutí se zákonem. Úkolem soudu tak není
nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení
uvážením soudním, nýbrž posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně
vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda
tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, či výklad neurčitého pojmu nedošlo
k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem. V daném případě Nejvyšší správní soud
shodně s městským soudem dospěl k závěru, že žalovaný soustředil pro své rozhodnutí podklady
v dostatečném rozsahu a že závěry z nich učiněné odpovídají zjištěným skutečnostem, při
současném zachování logických zásad. Interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu
„stopové množství“ učiněná správním orgánem je tak v souladu se zákonem. Množství arašídů
zjištěné v kontrolním vzorku zcela jasně dokazuje, že množství alergenu v předmětné potravině
bylo řádově vyšší než množství stopové, jednoznačně ovlivňuje jakost, zdravotní nezávadnost
a nutriční hodnotu konečného výrobku a není tedy pochyb o klamavosti údaje na obalu
předmětné potraviny. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud odmítá i další námitku stěžovatele
týkající se křížové kontaminace, neboť učiněné zjištění jednoznačně prokázalo přítomnost
alergenu v množství výrazně vyšším, než je nezáměrná křížová kontaminace.
[32] K argumentu stěžovatele, že prevenční upozornění na okolnost, že výrobek může
obsahovat alergen (aniž by ten byl zároveň součástí složení), je v souladu se zájmy spotřebitelů,
Nejvyšší správní soud připomíná, že z obou správních rozhodnutí jednoznačně vyplývá,
že stěžovateli byla uložena pokuta za to, že uvedl do oběhu potravinu, která v rozporu s čl. 16
nařízení č. 178/2002 byla vzhledem ke svému označení způsobilá uvést spotřebitele v omyl,
pokud se jedná o vlastnosti potraviny, nikoli za to, že uváděl na trh potravinu s varováním
o možném výskytu alergenu. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek
městského soudu (bod 58), s nímž se zcela ztotožňuje.
[33] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru stěžovatele, že rozsudek městského
soudu trpí nepřezkoumatelností v tom smyslu, jak byla pojmově ustálena výše citovanou
judikaturou, a rovněž nezjistil ani žádnou jinou vadu řízení před městským soudem, která
by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Uzavírá proto, že stížnostní
námitky opírající se o ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejsou důvodné. Nejvyšší správní
soud dále konstatuje, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně bez důvodných pochybností tak, aby
mohl být stěžovatel za výše uvedený správní delikt shledán vinným. Ani stížnostní námitky
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.
[34] Ke zbývajícím kasačním námitkám jako celku Nejvyšší správní soud uvádí, že v zásadě
představují prosté popírání závěrů žalovaného a městského soudu a nepřinášejí žádnou otázku,
která již nebyla v předchozím řízení přesvědčivě zodpovězena a uzavřena.
[35] K námitce nesprávného právního posouzení Nejvyšší správní soud nad rámec
odůvodnění rozsudku městského soudu, na které pro úplnost odkazuje (bod 59), dodává,
že v případě stěžovatele přicházela do úvahy pokuta až do výše 3 000 000 Kč, a to za správní
delikt dle §17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách, platného a účinného v době spáchání
správního deliktu (s účinností od 1. 1. 2015 byla sankce zvýšena na 10 000 000 Kč). Pokuta
ve výši 100 000 Kč, která byla stěžovateli uložena, je v podstatě bagatelní, i s ohledem
k opakovanému porušení zákona o potravinách, ke kterému správní orgány zcela legitimně
přihlédly.
[36] Odkaz stěžovatele na švýcarskou právní úpravu, tj. mimo rámec unijního práva, považuje
Nejvyšší správní soud za účelový a nepřípadný, neboť se v této věci nejedná o podobný ani
vzdáleně aplikovatelný případ.
[37] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů kasační stížnost podle
§110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[38] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu proto nenáleží. Žalovanému v rámci řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu