ECLI:CZ:NSS:2019:6.ADS.225.2018:29
sp. zn. 6 Ads 225/2018 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně:
EXACT SYSTEMS CZECH REPUBLIC s. r. o., IČO: 27648401, se sídlem
Na Honech 832/16, 720 00 Ostrava, zastoupena JUDr. Sabínou Hodoňovou, Ph.D., advokátkou
se sídlem Mosty u Jablunkova 936, 739 98 Mosty u Jablunkova, proti žalovanému: Státní úřad
inspekce práce, se sídlem Kotlářská 451/13, 746 01 Opava, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 10. 2017, č. j. 3319/1.30/17-3, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 5. 2018, č. j. 22 Ad 21/2017 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Při kontrole zahájené Oblastním inspektorátem práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský
kraj (dále jen „oblastní inspektorát práce“ nebo „správní orgán prvního stupně“) dne 21. 3. 2016
v prostorách výrobní haly obchodní společnosti CIE METAL CZ, s. r. o., a zaměřené mimo jiné
na odhalování výkonu nelegální práce bylo zjištěno, že tři fyzické osoby, konkrétně J. Š., M. A. a
M. A., vykonávaly na místě samém práci, a to první jmenovaná jako vedoucí směny a zbývající
dvě osoby pracovaly na svařování dílů, všichni přitom práce formálně vykonávali jako osoby
samostatně výdělečně činné. Na pracovišti bylo při kontrole přítomno dalších 9 osob, které měly
uzavřeny pracovní smlouvy a dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr s pracovní
činností kontrolora nebo operátora svařovacího automatu. Současně bylo zjištěno, že J. Š.
pracovala pro žalobkyni již od roku 2014, nejprve na základě dohody o pracovní činnosti, posléze
v pracovním poměru, a až od ledna 2016 jako osoba samostatně výdělečně činná, přičemž
faktická náplň práce byla stále stejná. M. a M. A. pracovali pro žalobkyni od roku 2015, práci jim
přidělovala J. Š. jako vedoucí směny. Všichni tři měli pracovní prostředky a ochranné pomůcky
(montérky, boty atd.) přidělené žalobkyní, přičemž svařovací stroje byly ve vlastnictví společnosti
CIE METAL CZ, s. r. o. Peníze jim byly vypláceny pravidelně jednou měsíčně oproti faktuře,
a to podle počtu odpracovaných hodin, přičemž odměna byla stanovena částkou
za odpracovanou hodinu. Pracovali na směny od 6 do 18 hodin a od 18 do 6 hodin, pravidelně
hlásili nemoc a absenci na pracovišti, a to J. Š. jinému zaměstnanci žalobkyně, M. a M. A. pak J. Š.
[2] Ve správním řízení, které bylo s žalobkyní zahájeno dne 13. 1. 2017, žalobkyně
argumentovala tak, že všichni tři s ní mají uzavřeny Rámcové smlouvy o poskytování odborné
činnosti s předmětem kontrola kvality materiálů v automobilovém průmyslu. V průběhu řízení
pak žalobkyně předložila listiny nadepsané jako čestné prohlášení, v nichž všichni tři jmenovaní
prohlásili, že jejich vůlí bylo uzavřít se žalovanou smlouvu o poskytování odborné činnosti
v rámci své podnikatelské činnosti založené živnostenským oprávněním. Na základě zjištěných
skutečností dospěl oblastní inspektorát práce k závěru, že činnosti a postavení všech tří osob
naplňují všechny znaky závislé práce, jak jsou vymezeny v §2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník
práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), jednalo se proto o nelegální práci
podle §5 písm. e) bod 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Žalobkyně se proto dopustila správního deliktu podle §140
odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti tím, že umožnila výkon nelegální práce, za což jí byla
uložena pokuta podle §140 odst. 1 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve výši 250 000 Kč. Správní
orgán prvního stupně při uložení výše sankce hodnotil závažnost správního deliktu, jeho
společenskou škodlivost, dále přihlédl k tomu, že se jednalo o opakované porušení téhož
ustanovení zákona (žalobkyni již byla pravomocně za stejné jednání uložena pokuta ve výši
73 000 Kč, a to na základě kontroly dne 21. 9. 2015 ve výrobní hale AVX CZECH REPUBLIC
s. r. o., v Bzenci), a konečně zohlednil osobní a majetkové poměry žalobkyně.
[3] Žalovaný svým rozhodnutím toliko změnil výroky rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, resp. ve výrocích upřesnil, že jednání žalobkyně je posuzováno podle zákona
o zaměstnanosti ve znění účinném do 30. 6. 2017, ve zbytku odvolání žalobkyně zamítl
a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
[4] Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) pak nyní napadeným rozsudkem zamítl
žalobu žalobkyně, přičemž se plně ztotožnil se závěry žalovaného, že na základě zjištěného
skutkového stavu žalobkyně umožnila vykonávání nelegální práce, neboť ve všech znacích
se jednalo o závislou práci. Pokud jde o žalobní námitku týkající se nepřiměřenosti uložené
sankce, uvedl krajský soud, že žalobkyně neuvedla cokoliv relevantního, co by její nepřiměřenost
dokládalo, v obecné rovině ji však měl za přiměřenou a zákonnou.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost, kterou založila na důvodech podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Konkrétně
uvedla, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že zjištěný skutkový stav odpovídá tomu,
že stěžovatelka umožnila výkon nelegální práce. Stěžovatelka má naopak za to, že zjištěné
skutečnosti nenasvědčují tomu, že se jednalo o výkon závislé práce. Závislou prací je
dle judikatury Nejvyššího soudu taková činnost, která je charakterizována následujícími znaky:
soustavnost, osobní výkon, a to dle pokynů zaměstnavatele a pod jeho kontrolou, jménem
zaměstnavatele a ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti.
[6] Stěžovatelka však v daném případě uzavřela s třemi osobami samostatně výdělečně
činnými obchodněprávní vztah, založený na dodavatelsko-odběratelských smlouvách, uzavřených
mezi podnikateli. Pokud jde o jednotlivé znaky závislé práce a jejich naplnění, stěžovatelka
uvedla, že ukládání pokynů je typické i pro některé obchodněprávní vztahy, konkrétně odcitovala
§2592 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, který rovněž umožňuje, aby zhotovitel byl
při provádění díla vázán příkazy objednatele, plyne-li to ze zvyklostí, nebo bylo-li to ujednáno.
[7] Podle stěžovatelky všechny tři fyzické osoby nevykonávaly činnosti ve vztahu
nadřízenosti a podřízenosti, ale samy rozhodovaly o tom, kdy stěžovatelce poskytnou plnění,
k němuž se zavázaly odsouhlasením objednávek předložených stěžovatelkou. Skutečnost,
že všichni oznamovali to, že onemocněli, a to na základě vzájemných dobrých vztahů, nemůže
podle stěžovatelky zakládat předpoklad existence znaku závislé práce. Důvodem je to,
že stěžovatelka má založeny další subdodavatelské vztahy, přičemž neoznámením nemoci
by jí mohly vzniknout škody. Pokud jde o odpovědnost zaměstnavatele jako další definiční znak,
stěžovatelka poukázala na výslovné znění rámcové dohody uzavřené se všemi třemi osobami,
podle něhož tyto osoby v postavení dodavatele měly poskytovat odbornou činnost, „vlastním
jménem, na vlastní odpovědnost“. Pokud jde o pracovní pomůcky, stěžovatelka namítla,
že ve sjednané odměně podle rámcové smlouvy byly zahrnuty i všechny vlastní náklady těchto
osob, a již jen proto se opět nemůže jednat o závislou práci. Navíc všichni používali vlastní
mobilní telefony, náklady na jejichž provoz si hradili sami, používali i vlastní pracovní pomůcky
a ochranné pomůcky, kromě těch, které jim poskytl klient žalobkyně. Rovněž výpočet odměn,
stanovený hodinově, a vyplácení odměn pravidelně za měsíc nemusí indikovat závislou práci,
což se týká i existence konkurenční doložky v rámcové smlouvě, která je klasickou doložkou,
běžně používanou v obchodním styku. Konečně stěžovatelka poukázala na to, že všechny
smluvní strany jednoznačně projevily vůli uzavřít obchodní, podnikatelský vztah, nikoliv vztah
pracovněprávní, přičemž podle judikatury nejvyšších soudů Slovenské republiky i České republiky
a Ústavního soudu (nález ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. II. ÚS 69/03) je třeba základní rozdíl
mezi závislou prací a podnikatelskou činností vyvozovat z projevené vůle smluvních stran.
Stěžovatelka se domnívá, že vyhodnocením vztahu jako závislé práce byla popřena smluvní
volnost garantovaná čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 2
odst. 4 Ústavy ČR. V závěru kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že i kdyby byla příslušná
odborná činnost posouzena jako závislá práce, pak namítá, že uložená pokuta je nepřiměřeně
vysoká.
[8] S ohledem na výše uvedené pak stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil.
[9] Dne 3. 8. 2018 obdržel Nejvyšší správní soud další podání stěžovatelky, v němž vyčíslila
své náklady na řízení před správními soudy, a to za tři úkony právní služby po 50 000 Kč,
tedy celkem, včetně paušální částky za hotové výdaje, ve výši 150 900 Kč.
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že ji označil za nedůvodnou, přičemž zcela
odkázal na napadený rozsudek, své vyjádření k žalobě a předchozí správní rozhodnutí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud připomíná, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou
dispoziční (viz např. rozsudek ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014 - 70). Obsah a kvalita
kasační stížnosti do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah
rozsudku soudu. Je proto odpovědností stěžovatele, aby v kasační stížnosti specifikoval
skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54, či ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 9 Afs 35/2012 – 42). V daném případě stěžovatelka v kasační stížnosti (kromě formálního
označení jejích důvodů) doslovně opakuje námitky obsažené již v žalobě, a v podstatě
i v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Stěžovatelka tak ničím
nedokládá, v čem spatřuje formálně tvrzenou nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu,
ani to, jak opět zcela formálně tvrdila, že by bylo správní řízení stiženo vadou, například že by
skutková zjištění neměla oporu ve spise. Naopak, stěžovatelka skutková zjištění nezpochybňuje,
nesouhlasí však s jejich hodnocením, které před Nejvyšším správním soudem provedl
jak žalovaný, tak krajský soud. Za skutečně relevantní tak lze považovat toliko důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., spočívající v nesprávném posouzení právní otázky ze strany krajského
soudu, což je však v podání stěžovatelky, která již od odvolacího řízení toliko doslovně opakuje
stejnou argumentaci, spíše obecnou polemikou se závěry žalovaného či dokonce správního
orgánu prvního stupně, než přímou argumentační reakcí na právní závěry krajského soudu.
[14] Nejvyšší správní soud i přesto přezkoumal tyto námitky stěžovatelky, konfrontoval
je se závěry, k nimž dospěl jak žalovaný, tak krajský soud, přičemž se s jejich závěry zcela
ztotožnil.
[15] Cílem aplikované právní úpravy tzv. nelegální práce podle §5 písm. e) bod 1 zákona
o zaměstnanosti, jíž je „závislá práce vykonávaná fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“,
bylo „omezit praktiky, kdy fyzické osoby vykonávají práci pro jinou fyzickou nebo právnickou osobu mimo
pracovněprávní vztah, tzn. zabránit obcházení zákona formou výkonu samostatné výdělečné činnosti
nebo na základě občanskoprávních smluv“ (viz důvodová zpráva k novele zákona, provedené zákonem
č. 367/2011 Sb.). Jak již uvedl Nejvyšší správní soud, pokud by se smluvní strany snažily zastřít
existenci pracovněprávního vztahu uzavřením občanskoprávní nebo obchodněprávní smlouvy,
je na místě posuzovat jejich soukromoprávní vztah podle jeho pravé povahy. Při posuzování,
zda dochází v konkrétním případě k výkonu závislé práce, nemůže být rozhodujícím, na jakém
formálním základě pracovník svou činnost provádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 7. 2014, č. j. 3 Ads 101/2013 - 28 nebo pozdější rozsudek ze dne 13. 10. 2015,
č. j. 2 Ads 151/2015 - 27).
[16] Při posouzení toho, zda došlo k naplnění tohoto ustanovení, proto není a z povahy věci
ani nemůže být rozhodující, jak se vztah formálně jeví a jak byl případně mezi jeho stranami
formálně upraven, ale podstatné je faktické naplnění podmínek výkonu závislé práce, jak jsou
vymezeny v §2 zákoníku práce. To z důvodu, že podstatou takového obcházení zákona je
zastřené právní jednání, které se formálně jeví jako vztah mezi podnikateli při jejich podnikatelské
činnosti, avšak fakticky naplňuje veškeré znaky pracovněprávního vztahu. Při posuzování
této fakticity pak nemůže být rozhodující ani to, že vůlí obou stran takového vztahu bylo založit
obchodněprávní vztah, jak v tomto případě opakovaně namítala stěžovatelka, neboť i tento
projev vůle může zastírat skutečný účel vztahu, jímž je výkon závislé práce. Nejvyšší správní soud
proto nemůže akceptovat námitku stěžovatelky, týkající se omezení autonomie vůle stran
takového vztahu, které označila dokonce za porušení čl. 2 odst. 3 Listiny, když obě strany
jak při uzavírání předmětného vztahu, tak i dodatečně, tj. ve správním řízení před orgánem
prvního stupně doložily prohlášení, že nejen formálně co do označení právního jednání,
ale i obsahem jejich skutečné vůle bylo uzavřít a realizovat obchodněprávní vztah. To z důvodu,
že ustanovení §5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti sleduje onu fakticitu poměrů smluvních
stran, v níž lze shledávat obcházení zákona o zaměstnanosti a dalších povinností plynoucích
pro obě strany z pracovněprávních předpisů. Jinak řečeno, předmětná právní úprava se vztahuje
na situace, kdy smluvní strany sice uzavřely formálně obchodněprávní či občanskoprávní
vztah a jejich skutečná a oboustranně shodná vůle i sledovala založení takového vztahu,
pokud se však fakticky chovají tak, jako by se jednalo o vztah pracovněprávní. Tato konstrukce
zákona dle Nejvyššího právního soudu obstojí i z hlediska stěžovatelkou namítaného čl. 2 odst. 3
Listiny („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon
neukládá.“); to již jen z formálního důvodu, že zákon ukládá povinnost vykonávat činnosti,
které naplňují znaky závislé práce, pouze v pracovněprávních vztazích (viz §3 zákoníku práce),
přičemž tento požadavek má i své materiální východisko, neboť je jím sledován veřejný zájem
na ochraně pracovního trhu a ostatně i ochrana jedné ze stran takového vztahu, tj. fyzické osoby
vykonávající takovou činnost.
[17] Judikatura Nejvyššího správního soudu aprobovala znaky závislé práce, jejichž naplnění
musí správní orgán při postihování nelegální práce prokázat (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35). Tyto znaky přitom plynou pouze z §2 odst. 1
zákoníku práce, a jsou jimi vztah nadřízenosti a podřízenosti, výkon činnosti jménem
zaměstnavatele a podle jeho pokynů a osobní výkon činnosti zaměstnancem. Další náležitosti
spojené s výkonem závislé práce a uvedené v §2 odst. 2 zákoníku práce (výkon za mzdu, plat
nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti
zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě) již nejsou obligatorními znaky závislé
práce, ale toliko povinnostmi zaměstnavatele, resp. podmínkami, za nichž je práce vykonávána
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015 - 27).
[18] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu i žalovaného, že všechny
výše uvedené znaky byly v případě stěžovatelky naplněny. S ohledem na to, že stěžovatelka
v kasační stížnosti toliko zopakovala žalobní body, s nimiž se krajský soud správně vypořádal
(zejména bod 8 rozsudku), považuje Nejvyšší správní soud za nadbytečné veškeré argumenty
vyvracející námitky stěžovatelky a potvrzující, že dané vztahy naplňovaly znaky závislé práce,
opakovat. Nejvyšší správní soud uvádí, že správní orgán prvního stupně, jakož i žalovaný
prokázali, že se jednalo o zastřený výkon závislé práce, přičemž jednotlivé znaky vymezené shora
judikaturou rozebral orgán prvního stupně zevrubně a velmi pečlivě na dvaceti stranách
odůvodnění svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tak má za to, že bylo prokázáno faktické
naplnění znaků závislé práce podle §2 odst. 1 zákoníku práce a ostatně i dalších podmínek
výkonu práce podle §2 odst. 2 zákoníku práce (práci vykonávali fyzického osoby v prostorách
stěžovatelky, resp. jejího smluvního partnera osobně, práce byla těmto osobám fakticky
přidělována zaměstnavatelem, resp. jeho jinými zaměstnanci nebo, pokud jde o M. a M. A., paní
Š., stěžovatelka se fakticky chovala tak, jako by fyzickým osobám vyplácela mzdu v měsíčních
výplatních termínech, tyto osoby pravidelně a soustavně docházely k výkonu práce do jednoho
místa, pracovaly v určených časových úsecích, pokud se z důvodu nemoci nemohly k výkonu
práce dostavit, oznamovaly to zaměstnavateli předem atd.).
[19] Pokud stěžovatelka opakovaně argumentuje tím, jak byly vztahy formálně upraveny
ve smlouvách mezi ní, paní Š. a pány A., pak jsou tyto námitky nepřípadné, neboť podstatná je
právě již výše uvedená fakticita naplnění znaků. Skutečnost, že obsahem některých
občanskoprávních vztahů může být to, že zhotovitel rovněž jedná na základě pokynů
objednatele, samo o sobě v této konkrétní situaci nijak nevyvrací, že v daném případě se všechny
tři fyzické osoby řídily pokyny jako fakticky nadřízení a podřízení (ve vztahu
k jiným zaměstnancům stěžovatelky či navzájem). Stejně tak argument, že používaly svůj mobilní
telefon a hradily si náklady na jeho provoz (stěžovatelka však – přinejmenším v kasační stížnosti
– ani netvrdí, k čemu telefon při výkonu práce, jímž byl fakticky výkon vedoucí směny, operátora
svářecího stroje a operátora svařovacího automatu, potřebovaly), nevyvrací to, že jim byly
svěřovány ochranné pomůcky a pracovní nástroje.
[20] Namítá-li stěžovatelka nepřiměřenost uložené pokuty, pak Nejvyšší správní soud
ve shodě s krajským soudem uvádí, že na podporu tohoto tvrzení stěžovatelka nepředložila jediný
konkrétní argument, který by tuto nepřiměřenost dokládal a zpochybnil závěry, k nimž dospěl
správní orgán prvního stupně, resp. žalovaný. Rovněž pokud jde o výši pokuty a její přiměřenost,
věnoval se jí zejména správní orgán prvního stupně velmi podrobně na str. 19 až 21 svého
rozhodnutí, zkoumal přitom všechny relevantní skutečnosti, které - jak uvedeno – stěžovatelka
v žalobě, ani v kasační stížnosti nijak konkrétně nezpochybňuje. Její výši v této obecné poloze
přezkoumal již krajský soud a Nejvyšší správní soud nemá důvodu jeho závěry
jakkoliv zpochybňovat.
[21] Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost proti napadenému rozsudku krajského soudu
vyhodnotil jako nedůvodnou a zamítl ji v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s.
IV. Náklady řízení
[22] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovaný měl ve věci úspěch,
podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly
a ve vyjádření ke kasační stížnosti výslovně uvedl, že náhradu nákladů neuplatňuje.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu