ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.113.2019:32
sp. zn. 6 As 113/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobce: Krajská zdravotní,
a. s., se sídlem Sociální péče 3316/12a, Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Martinem Fejfárkem,
advokátem, se sídlem Josefa Lady 2106, Most, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí
předsedy žalovaného ze dne 20. 3. 2017, ÚOHS-R0316/2016/VZ-0985/2017/321/EDy, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2019,
č. j. 29 Af 42/2017 - 53,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2019, č. j. 29 Af 42/2017 - 53,
se r uší .
II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. 3. 2017,
ÚOHS-R0316/2016/VZ-0985/2017/321/EDy, se r uš í a věc se v ra cí
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 16 228 Kč
do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Martina
Fejfárka, advokáta, se sídlem Josefa Lady 2106, Most.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 4. 2019, č. j. 29 Af 42/2017 - 53 (dále „napadený rozsudek“),
jímž krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 20. 3. 2017,
ÚOHS-R0316/2016/VZ-0985/2017/321/EDy (dále jen „napadené rozhodnutí“).
[2] Napadeným rozhodnutím předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce a potvrdil
rozhodnutí ze dne 14. 12. 2016, č. j. ÚOHS-S0226/2013/VZ-49280/2016/511/JNv, jímž byl
žalobce shledán vinným ze správních deliktů v rámci zadávacího řízení “Modernizace a obnova
přístrojového vybavení specializovaného pracoviště – Traumatologického centra Krajské zdravotní, a. s. –
Masarykova nemocnice v Ústí nad Labem, o. z.“ (dále také „zadávací řízení č. 1“) podle ustanovení
§120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), tím, že nevymezil transparentně způsob hodnocení
nabídek podle dílčího hodnotícího kriteria, neboť nijak nespecifikoval obsah práv a povinností
dodavatele při provádění údržbového servisu, a tím, že požadoval doklad prokazující zavedení
systému managementu bezpečnosti informací v organizaci, ačkoliv ho nebyl oprávněn požadovat.
V rámci zadávacího řízení „Modernizace a obnova přístrojového vybavení specializovaného pracoviště –
Onkologického centra Krajské zdravotní, a. s. – Masarykova nemocnice v Ústí nad Labem, o. z.“ (dále
také „zadávací řízení č. 2“) se žalobce dopustil správních deliktů podle §120 odst. 1 písm. a)
zákona o veřejných zakázkách identickým jednáním jako v případě zadávacího řízení č. 1.
Ve všech případech zároveň mohlo dojít k podstatnému ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky
a dne 19. 10. 2009 byla s vybraným uchazečem uzavřena smlouva. Dále žalovaný rozhodl o tom,
že se žalobce ani v jednom zadávacím řízení nedopustil správních deliktů tím, že požadoval
doklad prokazující zavedení systému řízení jakosti. Za spáchané správní delikty byla žalobci
uložena pokuta 40 000 Kč.
[3] Žalovaný na úvod vyložil, že v projednávané věci rozhoduje opakovaně, neboť předchozí
prvostupňové rozhodnutí ze dne 31. 1. 2014 bylo zrušeno rozhodnutím předsedy žalovaného
ze dne 21. 10. 2016. Žalovaný se dále zabýval posouzením zadávacích podmínek obou zadávacích
řízení, v nichž žalobce uvedl jako hodnotící subkritérium „náklady na údržbový servis za rok
(nad rámec bezplatného záručního servisu)“, konkrétně vymezením způsobu hodnocení
tohoto subkritéria zadavatelem. Žalovaný měl za to, že žalobce neuvedl bližší specifikaci toho,
co mají uchazeči nabízet za plnění v rámci tohoto subkritéria. Žalovaný konstatoval, že je nutné
odlišit servis, který má být dodavatelem poskytován bezplatně – ten pak nemůže být předmětem
hodnocení nabídky zadavatelem, neboť zde není ničeho, v čem by mohli dodavatelé soutěžit
v rámci svých nabídek. Zadavatel dané subkritérium nastavil tak, že v rámci něj bude hodnotit
pouze nabídnutou cenu, aby však uchazeči mohli nějakou nabídkovou cenu zadavateli
poskytnout, musí vědět, co má být předmětem plnění, které zadavatel požaduje. Žalovaný
přitom nepřehlíží, že zákon č. 123/2000 Sb., o zdravotnických prostředcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o zdravotnických prostředcích“), obsahuje zákonnou definici
servisu, přičemž žalobci nebylo vytýkáno, že neuvedl výslovný odkaz na tuto definici,
avšak za problematické bylo označeno to, zda se potenciálním dodavatelům dostalo ze strany
žalobce takového vysvětlení dílčího hodnotícího subkritéria, aby jej byli schopni řádně nacenit.
Žalovaný měl za to, že nyní se prvostupňové rozhodnutí dostatečně zabývalo tím, zda vymezení
„údržbového servisu“ není obsaženo v zákoně o zdravotnických prostředcích, přičemž bylo
zjištěno, že žádný právní předpis takovou definici neobsahuje. Žalovaný poukázal na to,
že předmětem veřejné zakázky bylo mj. poskytování bezplatného záručního servisu a bezplatné
zajišťování technicko-bezpečnostních prohlídek, popřípadě dalších dle zákona o zdravotnických
prostředcích; pokud zadavatel předmětným subkritériem požadoval nacenit servis dodávaných
přístrojů po uplynutí záručního servisu, pak je třeba uvést, že samotné subkritérium o tom nedává
jasnou odpověď. Je rovněž možný výklad, že jde o servis po dobu záruky, avšak nadstandard.
Žalobce měl tedy jasněji specifikovat, zda toto subkritérium míří na údržbový servis
až po ukončení záruky, jinak je zadávací dokumentace nejednoznačná.
[4] Ve vztahu k požadavku žalobce na doklad prokazující zavedení systému managementu
bezpečnosti informací v organizaci se žalovaný zaměřil na to, zda tento systém spadá
pod kategorii certifikátu řízení jakosti, resp. zajištění jakosti ve smyslu ustanovení §56 odst. 4
zákona o veřejných zakázkách. Vysvětlil, že podle příslušné právní úpravy v České republice
působí Český institut pro akreditaci (dále též „ČIA“), vnitrostátní akreditační orgán, oprávněný
provádět příslušnou akreditaci. Z jeho sdělení ze dne 12. 2. 2016 přitom nelze dovodit,
zda lze tento certifikát považovat za certifikát systému řízení jakosti. Proto byl ČIA vyzván
k upřesnění, zda lze certifikát systému řízení bezpečnosti informací podřadit pod certifikáty
systému řízení jakosti, přičemž ČIA uvedl, že nikoli, neboť cílem zavedení podle této normy není
jakost/kvalita produktu nebo služby, ale zabezpečení důvěrnosti, integrity a dostupnosti
informací. Zadavatelův požadavek se tedy týkal řízení bezpečnosti informací, nikoli řízení jakosti
a jako takový nebyl ze zákona přípustný. Zadavatel mohl zabezpečení důvěrných informací
o pacientech řešit smluvními závazky mlčenlivosti. Ve vztahu k výši uložené pokuty žalovaný
konstatoval, že ta plně odpovídá zákonným kritériím. Žalovaný se v neposlední řadě zabýval tím,
zda pozdější právní úprava není pro žalobce výhodnější, přičemž dospěl k závěru, že nikoli.
[5] Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu ze dne 19. 5. 2017 ke krajskému
soudu, v níž vyjádřil názor, že žalovaný věc posuzoval ryze formalisticky bez znalosti věci týkající
se oboru zdravotnických přístrojů, bez zohlednění jeho relevantní argumentace. Trval na tom,
že zadávací dokumentace není pro příslušné odborníky nejasná. Poukazoval rovněž na to,
že je sankcionován nejen předmětnou pokutou, ale že mu rovněž hrozí vrácení příslušné dotace.
Žalovaný sice dospěl k závěru, že zákon o veřejných zakázkách porušil tím, že nevymezil
transparentně způsob hodnocení nabídek podle dílčího hodnotícího subkritéria,
avšak podle žalobce se porušení ustanovení §44 odst. 1 téhož zákona mohl dopustit pouze tím,
že nevymezil předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky,
s čímž se žalovaný nezabýval. Žalovaný pochybil dále v tom, že přehlédl, že pojem údržbový
servis je definován v zákoně o zdravotnických prostředcích, proto je obsah tohoto pojmu
všem znám. Ve vztahu k požadavku na předložení dokladu prokazujícího zavedení systému
managementu bezpečnosti informací v organizaci měl za to, že pozdější právní úprava je
pro něj příznivější.
[6] Trval na tom, že zákon o zdravotnických prostředcích definuje pojem servis, přičemž jeho
obsah je povinen vymezit výrobce u svého každého jednotlivého přístroje, nelze tudíž požadovat
po zadavateli, aby vymezoval pojem servis, zvláště když neví, jaký konkrétní přístroj nakonec
získá. Měl za to, že servis zdravotnických přístrojů je pouze jeden, který stanoví jeho výrobce.
Protože citované ustanovení zákona o zdravotnických prostředcích vymezuje servis spojený
s udržováním, je tento servis obvykle označován jako údržbový servis. Pokud je takový servis
poskytován v rámci záruky, pak může být logicky označen jako záruční servis. Žalovaný tak zcela
nesprávně uměle a laicky rozlišuje mezi údržbovým servisem v rámci záruky a záručním servisem.
Měl za to, že takovou zásadní neznalost žalovaného nemohl předvídat. Žalovaný přitom měl
své závěry prokázat u skutečných dodavatelů, zvláště když nerespektoval předchozí rozkladové
rozhodnutí v dané věci. V neposlední řadě trval na námitce, že pozdější právní úprava je
pro něj příznivější ve vztahu k jeho požadavku na zavedení systému managementu bezpečnosti
informací v organizaci. Odkaz na stanovisko ČIA je v tomto směru naprosto nedostatečný.
S ohledem na zvyšující se riziko kybernetického útoku měl za to, že je na místě chránit
citlivé informace i u jejich zpracovatelů, přičemž smluvní zajištění ochrany osobních údajů je
podle něj nedostatečné.
[7] Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku nejprve zaměřil na posouzení toho,
zda pozdější právní úprava není pro žalobce výhodnější. Skutková podstata v novelizovaném
znění zákona zůstala. Povinnosti vyplývající z ustanovení §44 odst. 1 ve spojení s ustanovením
§6 zákona o veřejných zakázkách a z ustanovení §56 odst. 6 téhož předpisu mají svou obdobu
i v pozdější právní úpravě. Pokud se žalobce dovolává ustanovení §80 odst. 1 zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zadávání veřejných zakázek“), pak má soud za to, že toto ustanovení hovoří pouze o zajištění
jakosti (kvality), o kterou v projednávané věci žalobce podle soudu nešlo. Žalobce tak mohl
požadovat v rámci prokázání technických kvalifikačních předpokladů certifikát systému řízení
jakosti. Požadavek na doklad o zavedení systému řízení managementu bezpečnosti informací
v organizaci tak byl shledán jako neoprávněný. Požadavek na dodržování příslušné technické
normy musí mít dle zákona úzkou souvislost s kvalitou poskytovaného plnění; soud by
tedy požadavek na doložení managementu bezpečnosti informací v organizaci akceptoval,
pokud by správa či uchovávání informací byla samotným předmětem zakázky (služby).
V posuzovaném případě však šlo o modernizaci a obnovu přístrojového vybavení
traumatologického a onkologického centra, z čehož soudu vyplývá, že management bezpečnosti
informací v organizaci nemá přímou souvislost s kvalitou poskytovaných zařízení. Soud
by naopak tento požadavek akceptoval v případě dodání a správy informačního systému,
jehož prostřednictvím je spravována elektronická zdravotnická dokumentace pacientů.
Pokud se žalobce v tomto směru dovolává povinností dle zákona o kybernetické bezpečnosti,
měl soud za to, že ten na danou situaci nedopadá.
[8] Ve vztahu k porušení zásady transparentnosti nedostatečnou specifikací dílčího
hodnotícího subkritéria soud konstatoval, že žalovaný řádně specifikoval výrok, který popsal
protiprávní jednání žalobce. Soud rovněž měl za to, že v prvostupňovém rozhodnutí se žalovaný
vypořádal se závazným právním názorem uvedeným v předchozím rozkladovém rozhodnutí,
které stálo i přes jistou nepřesnost na tom, že byla opomenuta úprava obsažená v zákoně
o zdravotnických prostředcích. Odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto směru považoval
za vnitřně konzistentní, neboť pouze na jednotlivých místech vysvětluje, že zákon
o zdravotnických prostředcích neobsahuje definici údržbového servisu nad rámec bezplatného
záručního servisu; odkaz na tento zákon by přitom dle žalovaného byl dostatečný, pokud by
tento zákon žalobcem použitý termín jasně vymezil. Soud souhlasil s úvahami žalovaného,
že užitá formulace je způsobilá vyvolat dojem existence údržbového servisu nad rámec
(resp. paralelně k němu) běžného záručního servisu. Soud neakceptoval námitku, že by odborně
znalým osobám nevznikly žádné pochybnosti stran významu tohoto pojmu, neboť příslušný
předpis používá jiný pojem. Žalobci přitom nebylo vytýkáno, že nestanovil všechna
zcela konkrétní specifika údržbového servisu pro zcela konkrétní zdravotnickou techniku,
neboť žalobce nevěděl, jaká technika mu bude dodána. S ohledem na konstrukci skutkové
podstaty přitom dle soudu nebylo nutné prokázat skutečný vliv a „zmatení“ konkrétních
dodavatelů. Soud však zdůraznil, že závažnost výskytu posuzované nejednoznačnosti
v zadávacích podmínkách považuje za velmi nízkou, což alespoň reflektuje uložená pokuta.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[9] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost ze dne
5. 6. 2019. V doplnění ze dne 13. 7. 2019 uvedl, že ji podává z důvodů podle ustanovení §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Ve vztahu k požadavku na doložení certifikátu managementu bezpečnosti
uvedl, že soud takovou podmínku obecně připustil, a měl rovněž za to, že soudem stanovené
podmínky pro akceptaci takového požadavku byly v projednávané věci splněny. Předmětem
veřejné zakázky totiž byla dodávka zdravotnických přístrojů, jejichž podstatnou část tvořila
i zobrazovací technika, a jejich servis v záruční době. Funkcí zobrazovací zdravotnické techniky
je pořizování obrazových záznamů, přičemž výsledky vyšetření se ukládají buď do interní paměti
samotného přístroje, nebo se odesílají na interní úložiště žalobce. Výsledky vyšetření jsou součástí
zdravotnické dokumentace a představují extrémně citlivá data se zvláštní úrovní ochrany. V rámci
servisu by přitom osoby provádějící servis měly k těmto citlivým údajům přístup. Žalobce tak měl
za to, že veřejná zakázka se fakticky týkala i servisu informačního systému, který by i podle soudu
odůvodnil akceptaci požadavku na doložení certifikátu managementu bezpečnosti informací.
Nesouhlasil s tím, že žalovaný vycházel z vyjádření ČIA, které se danou otázkou zabývalo
pohledem kategorizace technických norem. I kdyby tento požadavek nebyl oprávněný
podle předchozí úpravy, měl za to, že zákon o zadávání veřejných zakázek jím zvolený postup
umožňuje.
[10] Ve vztahu k subkritériu údržbového servisu trval na tom, že soud i žalovaný tuto otázku
posuzovaly ryze formalisticky, když vycházely z čistě jazykového výkladu. Vycházely
totiž z předpokladu, že může existovat více typů servisů zdravotnických přístrojů, což je nonsens,
neboť servis zdravotnických přístrojů je definován zákonem. Skutečnost, že servis
zdravotnických přístrojů po věcné stránce podléhá zákonné specifikaci, vymezuje manipulační
prostor zadavatele při stanovení požadavků na tento servis; protože nebylo možné v zadávací
dokumentaci jakkoli modifikovat rozsah servisu oproti zákonu, mohl zadavatel uvedením
„údržbového servisu“ požadovaného nad rámec „bezplatného záručního servisu“ mířit na jediný
možný aspekt, a to aspekt časový. Požadavek na nacenění servisu po skončení záručního servisu
považuje žalobce za zcela legitimní, jelikož servisní náklady mohou dosahovat podstatných
částek. V určitém časovém horizontu pak nižší náklady na údržbový servis mohou vyvážit i vyšší
pořizovací cenu samotného přístroje. Nebylo tak na místě toto kritérium dále specifikovat,
neboť příslušným osobám muselo být zřejmé. S ohledem na odbornost potenciálních dodavatelů
proto ani nemohlo být postupováno jinak.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 2. 8. 2019 uvedl, že se plně ztotožňuje
se závěry krajského soudu. Souhlasil s krajským soudem, že je nutné věc posuzovat materiálně,
avšak ani v takovém případě nebyl požadavek stěžovatele oprávněný. Předmětem plnění
veřejných zakázek totiž bylo dodání zdravotnického zařízení, management bezpečnosti informací
v organizaci nemá přímou souvislost s kvalitou poskytovaných zařízení. Aplikace pozdější právní
úpravy na tomto závěru podle žalovaného ničeho nemění. Žalovaný se neztotožnil
ani s argumentací stěžovatele týkající se přípustnosti subkritéria údržbového servisu. Poukázal
na to, že stěžovatel sporné subkritérium hodnocení nastavil tak, že v rámci něj bude hodnotit
pouze nabídkovou cenu; ze sporného požadavku stěžovatele přitom žalovanému vyplývá,
že existuje bezplatný záruční servis a údržbový servis. Zákon o zdravotnických prostředcích
definoval pouze servis, pokud tedy stěžovatel použil jiný termín, měl jej vysvětlit.
Pokud stěžovatel měl v úmyslu rozšířit časové hledisko, měl to v zadávací dokumentaci
konkrétně uvést.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky předpokládané v ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přitom nezjistil,
že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního
soudu zakládají důvod nepřezkoumatelnosti, přičemž na její závěry ohledně posouzení toho,
jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75; rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73; rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74; rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130. Stěžovatel sice kasační důvod dle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. zmínil, ale fakticky uplatnil argumentaci dovolávající se ustanovení §103 odst. 1
písm. a) či b) s. ř. s., v jejímž rámci zmiňoval, že krajský soud přehlédl určité skutečnosti či je
nedostatečně zvážil.
[15] K věci samé a naplnění kasačních důvodů dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud uvádí následující:
[16] Ve vztahu k použití hodnotícího subkritéria „náklady na údržbový servis za rok (nad rámec
bezplatného záručního servisu)“ se Nejvyšší správní soud neztotožňuje se závěry žalovaného
i krajského soudu stran nejasnosti tohoto subkritéria. Nejvyšší správní soud v tomto směru
vychází z příslušné zadávací dokumentace, v níž je uvedeno, že podle podrobného vymezení
předmětu veřejné zakázky v bodě 3. 2 stěžovatel vyžadoval mj. „poskytování bezplatného záručního
servisu a bezplatné zajišťování technicko-bezpečnostních prohlídek, popř. dalších dle zákona 123/2000 Sb.
po dobu záruky“; na tento předmět veřejné zakázky navazovaly podmínky regulující záruční lhůtu,
přičemž ta byla stěžovatelem požadována v délce lhůty poskytnuté výrobcem, nejméně
však 24 měsíců (není-li ve specifikaci přístroje určeno jinak – u zakázky týkající
se traumatologické centra). Pro vymezení obsahu „záručního servisu“ či záruky je
podle Nejvyššího správního soudu nutné vycházet z příslušné soukromoprávní úpravy dopadající
na příslušný soukromoprávní vztah, resp. je nutné vycházet z jejich obecně přijímaného významu,
nejsou-li ze seznatelných důvodů použity ve specifickém významovém smyslu nebo nejsou-li
v zadávací dokumentaci konkrétně definovány – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 7. 2010, č. j. 8 Afs 12/2010 - 268.
[17] Ve vztahu k záruce z příslušné (v dané době rozhodné) soukromoprávní úpravy
(viz ustanovení §429 a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších
předpisů, dále jen „obchodní zákoník“), která se použije jak pro kupní smlouvu,
tak i pro smlouvu o dílo s ohledem na ustanovení §563 odst. 2 obchodního zákoníku,
přitom platí, že prodávající (či zhotovitel dle smlouvy o dílo) se v případě záruky zavazuje k tomu,
že dodané zboží bude po určitou dobu způsobilé pro použití ke smluvenému, jinak k obvyklému účelu,
tj. že případné závady budou prodávajícím (zhotovitelem) řešeny v souladu s příslušnou právní úpravou,
(např. opravou). Zárukou se tedy prodávající (zhotovitel) zavazuje, že zajistí, že si zboží (dílo)
zachová příslušné vlastnosti po určitou dobu; v opačném případě nastoupí příslušná práva
kupujícího (objednatele) z vady, na kterou dopadá záruka. Poskytnutím záruky se však prodávající
(dodavatel) zjevně nezavazuje k poskytování kontroly, kterou požaduje zákon o zdravotnických
potřebách, ale pouze k tomu, že v případě „závady“ kryté touto zárukou (vyskytnuvší se po dobu
trvání záruky) bude prodávající (zhotovitel) na toto příslušným způsobem po splnění příslušných
soukromoprávních podmínek reagovat.
[18] Povinnosti plynoucí stěžovateli ze zákona o zdravotnických potřebách spočívající
v prokazatelném a odborném udržování zdravotnických prostředků stěžovatel požadoval
splnit tím, že po dodavateli vyžadoval plnění v podobě „bezplatného zajišťování technicko-
bezpečnostních prohlídek, popř. dalších prohlídek dle zákona 123/2000 Sb. po dobu záruky“.
Tedy jinými slovy stěžovatel poptával plnění, jehož součástí mělo být jak provádění
bezpečnostních prohlídek podle zákona o zdravotnických prostředcích (přičemž tento požadavek
zjevně vycházel z ustanovení §28 citovaného předpisu), tak i poskytnutí záruky spočívající
v případném odstranění vad jsoucích v rozporu s povinností dodavatele zajistit, aby dodané zboží
bylo po určitou dobu způsobilé pro použití ke smluvenému, jinak k obvyklému účelu.
Jinými slovy má Nejvyšší správní soud za to, že tímto požadavkem stěžovatel skutečně dostál
jak nárokům dle zákona o zdravotnických prostředcích zajistit nejen kontrolu, ošetřování,
seřizování, či zkoušky v souladu s pokyny výrobců těchto prostředků či příslušnými zvláštními
právními předpisy, tak i snaze o zajištění případné opravy zjištěných vad, neboť požadoval
i příslušnou záruku. Nejvyšší správní soud má totiž shodně se stěžovatelem za to,
že pokud v případě kontroly, ošetřování, seřizování či zkoušky prováděných v souladu s pokyny
výrobců těchto prostředků či příslušných zvláštních předpisů bude zjištěn nesoulad
s požadovanými a stanovenými vlastnostmi, jedná se o vadu, která by měla být krytá zárukou
a na kterou bude muset být dodavatelem adekvátním způsobem v souladu s příslušnou
soukromoprávní úpravou reagováno. Nejvyšší správní soud tak souhlasí se stěžovatelem,
že jeho požadavek na záruku a provádění kontrol dle zákona o zdravotnických prostředcích vede
k závěru, že nechtěl, aby dodavatel prováděl jakýkoli jiný servis nad rámec takového servisu,
tj. nepožadoval častější provádění servisu (kontroly) nad rámec požadavků plynoucích ze zákona
o zdravotnických potřebách. Takový požadavek je zjevně nelogický, a Nejvyšší správní soud
si klade otázku, proč by stěžovatel požadoval provádění dalších kontrol a ověřování
nad požadavky kladené zákonem o zdravotnických prostředcích, když příslušné zákonné
povinnosti vyplývající z citovaného předpisu stěžovatel řešil požadavkem na poskytnutí záruky
a provádění příslušných kontrol. Nadto údajný požadavek stěžovatele na provádění
jakýchkoli kontrol nad rámec těch, které stěžovateli ukládá zákon o zdravotnických prostředcích,
nevyplývá ani z ostatních částí zadávací dokumentace a zejm. ne z předmětu veřejné zakázky
a z příslušného návrhu smlouvy.
[19] Nejvyšší správní soud sice nepřehlédl, že stěžovatel použil termín záruční servis,
který se v tomto směru při zpětném pohledu jeví jako nevhodný, neboť evokuje dojem,
že stěžovatel rozlišuje mezi „záručním servisem“ a „servisem dle zákona o zdravotnických
prostředcích“, avšak ve zbývající části hovoří pouze o záruce ve výše uvedeném významu.
Nejvyšší správní soud má tudíž za to, že „záručním servisem“ je požadavek stěžovatele na získání
záruky na jím poptávané zdravotnické prostředky. Pokud tedy jako dílčí subkritérium stěžovatel
uvedl „náklady na údržbový servis za rok (nad rámec bezplatného záručního servisu)“, má
Nejvyšší správní soud za to, že tímto požadavkem stěžovatel mohl myslet jen a pouze vyčíslení
nákladů na servis po uplynutí záruční doby, neboť servis před uplynutím této doby byl zajištěn
jeho požadavkem na udělení záruky, bezplatného záručního servisu a bezplatného provádění
kontrol dle zákona o zdravotnických službách.
[20] Nejvyšší správní soud sice souhlasí s tím, že stěžovatel mohl v tomto směru vynaložit vyšší
úsilí a předmětnou část zadávacích dokumentací dvou veřejných zakázek pregnantněji
specifikovat, tj. měl uvést, že pro hodnocení je důležité nejen to, kolik jej bude dodání
poptávaných zdravotnických přístrojů stát při jejich nákupu, ale kolik jej bude pravděpodobně
stát servis těchto přístrojů po uplynutí záruční doby, který skutečně může představovat značnou
částku. Nejvyšší správní soud přitom nevylučuje, že náklady na provoz (včetně zákonem
požadovaného servisu) mohou mít podstatný vliv na posouzení celkové ekonomické výhodnosti
poptávaných výrobků. Avšak ani zohlednění toho, že zadávací řízení je svým způsobem vysoce
formalizovaný postup (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015,
č. j. 10 As 202/2014 – 42), nemůže vést k závěru, že jakákoli odchylka od očekávaného stavu má
mít při zpětném posuzování za následek dovození porušení zákona o veřejných zakázkách a s tím
spojené správní odpovědnosti zadavatele. V opačném případě Nejvyšší správní soud vyslovuje
svou pochybnost nad tím, zda by existovalo zadávací řízení, které by nebylo možno zpětně
zpochybnit. Pokud v projednávané věci potenciální uchazeči po stěžovateli nepožadovali
dodatečné informace podle ustanovení §49 zákona o veřejných zakázkách, není na místě
bez dalšího dovozovat správní odpovědnost stěžovatele, zvláště když ten snesl obhajitelnou
a konzistentní argumentaci stran jasnosti zadávací dokumentace pro potenciální uchazeče,
kterou se žalovanému nepodařilo vyvrátit tím, že by např. doložil, že tato podmínka je
pro potenciální uchazeče skutečně matoucí. Nejvyšší správní soud v tomto směru podpůrně
odkazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne 9. 6. 2014, č. j. 8 Afs 44/2013 - 8, který rovněž
ve vztahu k údajně nejednoznačné zadávací dokumentaci konstatoval, že „nejednoznačnost zadávací
dokumentace v projednávaném případě měla sice za následek porušení zásady transparentnosti zadávacího řízení,
nejednalo se však o tak intenzivní porušení, pro které by bylo nutné zadávací řízení zrušit. Zadavateli nic
nebránilo, aby se při existenci dvou rozdílných výkladů přiklonil k tomu výkladu, který nevedl k vyloučení
uchazeče. Takový výklad by zároveň odpovídal základnímu principu zadávání veřejných zakázek, kterým je
maximální zachování soutěžního prostředí s cílem vybrat z co možná nejširšího okruhu nabídek tu nejvhodnější.“
[21] Nejvyšší správní soud se rovněž nemůže plně ztotožnit se závěry krajského soudu stran
neakceptovatelnosti požadavku stěžovatele na doložení zavedení systému managementu
bezpečnosti informací v organizaci. Pokud totiž krajský soud dospěl k závěru, že požadavek
na doložení tohoto systému by byl akceptovatelný, pokud by požadavek na dodržování příslušné
technické normy měl úzkou souvislost s kvalitou poskytovaného plnění, přičemž jako příklad
uvedl zakázku týkající se správy či uchovávání informací, měl se více zabývat konkrétním
předmětem jednotlivých zakázek. V projednávané věci sice správně krajský soud poukázal na to,
že předmětem veřejné zakázky byla obnova přístrojového vybavení traumatologického
a onkologického centra, avšak blíže se nezabýval tím, o jaké přístroje se konkrétně jedná.
V posuzované věci se přitom nejednalo o takové vybavení, které by neobsahovalo počítačové
jednotky se záznamem údajů týkajících se pacientů. Součástí naopak byla zobrazovací technika,
přičemž zadavatel, jak bylo výše vysvětleno, požadoval i její záruční servis. Během tohoto servisu
přitom zjevně mohlo přinejmenším docházet ke kontaktu pracovníků dodavatele s informacemi
uloženými v těchto zařízeních. Nejvyšší správní soud proto s ohledem na tuto okolnost
nepovažuje za nezákonný požadavek zadavatele na doložení příslušné ochrany informací
ze strany dodavatele, který se z povahy věci může dostat k citlivým údajům jednotlivých pacientů
stěžovatele, na jejichž ochranu je postupným vývojem kladen čím dál tím větší důraz – srov.
přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/679, o ochraně fyzických osob
v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení
směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů).
[22] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s postupem žalovaného, který vycházel
při posouzení akceptovatelnosti tohoto požadavku pouze z jednoho sdělení ČIA, které popsalo
druhy systému jakosti. Citované ustanovení zákona o veřejných zakázkách (byť jeho aplikace
mohla být rovněž problematická, jak je ostatně popsáno v rozsudku ze dne 24. 10. 2018,
č. j. 6 As 83/2018 - 52, ve vztahu k certifikátům Odborný podnik pro nakládání s odpady SUCO)
však hovoří pouze o možnosti žádat předložení certifikátu systému řízení jakosti,
přičemž omezující podmínkou je pouze to, že takový požadavek musí být odůvodněn předmětem
veřejné zakázky, nestanoví tak další omezující podmínky či dělení systémů jakosti.
[23] Nejvyšší správní soud v tomto směru musí nadto poukázat na jistou vnitřní rozpornost
závěrů ČIA, neboť v přípisu ze dne 15. 11. 2016 ČIA sdělil, že certifikát prokazující zavedení
systému managementu bezpečnosti informací v organizaci (např. ČSN ISO/IEC 27001:2006)
nelze podřadit pod kategorii certifikátů systému řízení jakosti, neboť se jedná o systém řízení
bezpečnosti informací, přičemž cílem zavedení a následné certifikace podle této normy není
jakost/kvalita produktu nebo služby. V přípisu ze dne 12. 2. 2016 však ČIA konstatoval,
že certifikovaný systém managementu (řízení) podle ČSN ISO/IEC 27001:2006 zaručuje,
že certifikovaná organizace zavedla a udržuje systém řízení bezpečnosti informací, tj. v rámci
organizace jsou řízena zejména rizika spojená s možným únikem a zneužitím informací;
předmětnou normu lze tedy vnímat v určitém smyslu jako normu zvláštní ve vztahu k ČSN EN
ISO 9001:2009, když prvně označená se specificky zaměřuje na bezpečnost informací,
zatímco druhá jmenovaná klade požadavky na management kvality jako takový. Podle ČIA
lze v obou normách nalézt mnoho společných prvků, přičemž podle jejich názoru je možné,
aby zadavatel vyžadoval jakost při ochraně informací a řízení souvisejících rizik plynoucí zejména
z jejich ztráty, odcizení, úniku, zneužití, zničení, narušení či změny, tedy jakékoliv porušení
celistvosti, důvěrnosti nebo dostupnosti dat či informací; v tomto případě je pak certifikace
podle ČSN ISO/IEC 27001:2006 podle ČIA dokonce vhodnější než podle ČSN EN ISO
9001:2009. Nejvyšší správní soud tak bez dalšího nemůže souhlasit s kategorickým závěrem
žalovaného, že systém managementu bezpečnosti informací v organizaci nelze podřadit
pod certifikát systému řízení jakosti ve smyslu ustanovení §56 odst. 4 zákona o veřejných
zakázkách, a to jen na základě jednoho přípisu ČIA, když samotný ČIA ve svém jiném stanovisku
tento systém řízení dokonce doporučuje jako vhodný požadavek pro některé zadavatele
a poukazuje na jeho obdobnost s ČSN EN ISO 9001:2009.
[24] Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je nutné zrušit napadený rozsudek
včetně napadeného rozhodnutí a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení, protože nemá za to,
že by zde bylo prokázáno, že se stěžovatel dopustil předmětných správních deliktů.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud po celkovém posouzení věci dospěl s ohledem na nezákonnost
napadeného rozhodnutí k závěru, že kasační stížnost je důvodná, neboť byl naplněn kasační
důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., a rozsudek krajského soudu proto v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že již v řízení před krajským soudem byly dány
důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného, Nejvyšší správní soud využil
své pravomoci dané §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., krajskému soudu nevrátil věc k dalšímu řízení
a současně se zrušením rozsudku krajského soudu rozhodl z důvodu procesní ekonomie
také o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a o vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.].
V něm je žalovaný povinen respektovat zde vyslovený závazný právní názor Nejvyššího
správního soudu.
[26] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Tyto náklady jsou
tvořeny částkou 6 200 Kč za 2 úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1966 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), přičemž za jeden úkon přísluší v těchto věcech částka 3 100,- Kč (ustanovení §9
odst. 4, §7 advokátního tarifu). Náhrada hotových výdajů činí podle ustanovení §13 odst. 4
advokátního tarifu částku ve výši 600 Kč za dva úkony právní služby. Tuto částku dále Nejvyšší
správní soud navýšil o DPH, jelikož zástupce stěžovatele je společníkem právnické osoby zřízené
podle zvláštních právních předpisů upravujících výkon jejich povolání a plátcem daně je
tato právnická osoba plátcem DPH. K této částce dále Nejvyšší správní soud připočetl náhradu
za zaplacený soudní poplatek ve výši 8 000 Kč. Přiznané náklady řízení ve výši 16 228 Kč
žalovaný uhradí k rukám zástupce stěžovatele do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu