ECLI:CZ:NSS:2019:6.AS.90.2019:68
sp. zn. 6 As 90/2019 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobce: J. K., zastoupen Mgr.
Jiřinou Dvorníkovou, advokátkou, se sídlem Jednořadá 1051/53, Praha 6, proti žalovanému:
Zastupitelstvo města Roudnice nad Labem, se sídlem Karlovo náměstí 21, Roudnice nad
Labem, zastoupen JUDr. Vojtěchem Vávrou, LL.M., advokátem, se sídlem Štěpánská 644/35,
Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 4. 2019,
č. j. 15 A 144/2018 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamít á.
II. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení usnesení Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 25. 4. 2019, č. j. 15 A 144/2018 - 44 (dále „napadené usnesení“),
jímž krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se žalobce
domáhal toho, aby bylo žalovanému přikázáno, aby upustil od nezákonného jednání tím,
že od doby účinnosti zákona o obcích nezařazuje na program veřejného zasedání zastupitelstva
města jako bod programu jednání předložení zápisů kontrolního a finančního výboru
zastupitelstva města.
[2] V žalobě ze dne 19. 7. 2018 žalobce uvedl, že je občanem města Roudnice nad Labem,
přičemž zjistil, že na veřejném zasedání zastupitelstva konaném dne 20. 6. 2018
ještě před schválením programu jednání byl podán návrh na doplnění programu jednání
předsedou kontrolního výboru v podobě zařazení zprávy předsedy kontrolního výboru o činnosti
kontrolního výboru ke krytému plaveckému bazénu (na základě provedené kontroly náležitostí
ve věci rekonstrukce krytého plaveckého bazénu). Tento návrh byl schválen. Žalobce citoval
ustanovení §119 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „obecní zřízení“), které podle něj ukládá obcím zřizovat finanční a kontrolní výbor,
jež provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce, přičemž výbor má
předkládat zápis zastupitelstvu obce. V projednávané věci je obecní zřízení žalovaným
dlouhodobě porušováno, neboť kontrolní a finanční výbor nepředkládá své zápisy
o provedených kontrolách, což dokládá neexistence příslušného bodu na programu veřejného
zasedání zastupitelstva. Tím je podle žalobce porušeno práva občanů obce vyjadřovat se
k předloženým zápisům tohoto výboru. Podle sdělení tajemníka městského úřadu tyto zápisy
z minulých let nadto neexistují, jelikož byly v mezidobí skartovány. Kdyby byly naopak řádně
překládány zastupitelstvu, byly by dohledatelné jako přílohy těchto zápisů. Žalovaný porušil
obecní zřízení rovněž v tom, že fakticky nezařadil jako samostatný bod předložení zápisu
kontrolního a finančního výboru i přes žádost a stížnost žalobce. Ze zápisu z 20. 6. 2018 zasedání
žalovaného rovněž vyplývá, že předložení zápisu kontrolního výboru nebylo zařazeno
jako samostatný 4. bod programu jednání, jak si žalovaný sám odhlasoval, čímž porušil
ustanovení §95 odst. 1 obecního zřízení. Předseda kontrolního výboru vystoupil vadně v bodu
programu č. 3. Žalobce se předmětnou věc snažil řešit na Ministerstvu vnitra a u Veřejné
ochránkyně práv, avšak neúspěšně. Proto navrhoval, aby soud přikázal žalovanému, aby upustil
od nezákonného jednání tím, že od doby účinnosti zákona o obcích nezařazuje na program
veřejného zasedání zastupitelstva jako bod programu jednání předložení zápisů kontrolního
a finančního výboru zastupitelstva města.
[3] V napadeném usnesení krajský soud uvedl, že jednání žalovaného, které mu žalobce
vytýká, nemůže být zásahem ve smyslu ustanovení §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“ nebo též „soudní řád správní“). Na úvod
vysvětlil, že s. ř. s. neumožňuje podání žaloby ve veřejném zájmu, o což se žalobce fakticky snaží,
neboť s. ř. s. umožňuje bránit se pouze proti takovým zásahům, které vedou ke konkrétnímu
zkrácení na právech žalobce. V posuzované věci však žalobce netvrdí, že by mu jednání
žalovaného nějakou konkrétní újmu na jeho veřejných subjektivních právech způsobovalo.
Pokud dochází k porušování ustanovení §119 odst. 5 obecního zřízení, mohlo by eventuálně
dojít k porušení práv zastupitelstva či jednotlivých zastupitelů, ale nikoli veřejných subjektivních
práv občanů obce, kterým jsou za správu obce odpovědni volení zastupitelé. Soud zdůraznil,
že žalobci zjevně nesvědčí žádné veřejné subjektivní právo na zařazení určitých konkrétních bodů
na program jednání zastupitelstva. Pouze na okraj soud vysvětlil, že ustanovení §119 odst. 5
obecního zřízení ukládá povinnost výborům předkládat jejich zápisy zastupitelstvu, ovšem žádné
ustanovení tohoto předpisu neukládá zastupitelstvu obce povinnost zařazovat na program
jednání bod programu týkající se výstupů z kontrolního a finančního výboru, když mu nebyly
předloženy; z toho podle soudu vyplývá, že se žalovaný vytýkaným postupem nemohl dopustit
nezákonného zásahu.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému usnesení kasační stížnost,
v níž vysvětlil, čeho se u krajského soudu domáhal, neboť měl za to, že žalovaný dlouhodobě
porušuje obecní zřízení, když nikdy nebylo předložení zápisů výborů zařazeno na program
zasedání zastupitelstva města. Měl za to, že soud nesprávně uchopil jeho žalobu,
neboť nikde se v jejím petitu nehovoří o zásahu, ve vztahu k němuž se vyjadřuje napadené
usnesení. Stěžovatel totiž brojí proti soustavnému nezákonnému jednání spočívajícímu
v nedodržování obecního zřízení. Měl za to, že je povinností žalovaného zařadit na program
veřejného zasedání zápisy z kontrol, neboť to je nutné s ohledem na transparentnost a kontrolu
veřejné moci ze strany občanů obce. Pokud toto protiprávní jednání nevadí zastupitelům,
neznamená to, že to nemůže vadit jednotlivým občanům obce. Polemika soudu stran toho,
že občané nemohou předkládat návrhy k zařazení určitého bodu na pořad zasedání zastupitelstva,
jsou mimo předmět tohoto řízení. Soud rovněž pochybil ve svých úvahách stran toho,
že ustanovení §119 odst. 5 obecního zřízení neukládá zastupitelstvu zařazovat na program
jednání bod programu týkající se výstupů z kontrolního a finančního výboru; pokud výbory
své zápisy z kontrol nepředkládají, nemohou být zařazeny jako bod programu. Žaloba
však směřovala proti zasedání žalovaného ze dne 20. 6. 2018, kde zastupitelstvo odhlasovalo
návrh na doplnění programu zasedání o zařazení zprávy předsedy kontrolního výboru o činnosti
tohoto výboru, avšak ve skutečnosti tento bod zařazen nebyl, když předseda kontrolního výboru
s předmětnou zprávou vystoupil v jiném bodu programu. Stěžovatel trval na tom, že žalovaný
pokračuje v nezákonné praxi projednávání příslušných zpráv pod různými body svého programu.
Na závěr stěžovatel vysvětlil, že se obracel na Ministerstvo vnitra či na Veřejného ochránce práv,
avšak bez úspěchu.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v přípisech ze dne 27. 5. 2019 a 2. 8. 2019,
v nichž se plně ztotožnil se závěry krajského soudu obsaženými v napadeném usnesení. Měl
za to, že žaloba proti zastupitelstvu obce v dané věci je zcela mimo pravomoc správního
soudnictví, neboť žalovaný se nedopustil jakéhokoli zásahu vůči stěžovateli. Jelikož zastupitelstvo
nemá právní subjektivitu, není tu nikdo, kdo by mohl jednat. K samotnému jednání zastupitelstva
a kontrolního výboru uvedl, že jím zvolený postup plně odpovídá obecnímu zřízení a že obecní
zřízení mu neukládá předkládat stěžovateli zápisy kontrolního a finančního výboru.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému usnesení přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[8] Stěžovatel ve své kasační stížnosti neuvedl důvod podání kasační stížnosti
podle konkrétního ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Pokud však stěžovatel kasační stížností napadá
rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu kasační důvod
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 7/2004 - 47 ze dne
18. 3. 2004). Naplnění tohoto důvodu přitom může založit i to, že rozhodnutí krajského soudu
je nepřezkoumatelné ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128 nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98.
[9] Nejvyšší správní soud ale je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn
zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá,
jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele
důvodná a zda je napadený zásah spočívající v údajně nesprávném postupu žalovaného stran
projednání zprávy kontrolního a finančního výboru zákonný či nikoli.
[10] Nejvyšší správní soud přitom nesdílí výtky stěžovatele stran toho, že by krajský soud
dezinterpretoval jeho žalobu, resp. její petit (kterým je soud vázán – srov. rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197), neboť krajský soud pouze posoudil
žalobu (její petit) s ohledem na jednotlivé typy soudních řízení upravených soudním řádem
správním. Soudní řád správní totiž taxativně vyjmenovává typy řízení, které mohou být
před správními soudy podle tohoto procesního předpisu vedeny. Těmito věcmi jsou: žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, kompetenční žaloby, řízení ve věcech
volebních a ve věcech místního a krajského referenda, řízení ve věcech politických stran
a politických hnutí, řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí pro rozpor
se zákonem a řízení o zrušení služebního předpisu.
[11] Ve vztahu k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu Nejvyšší
správní soud odkazuje na svou rozhodovací praxi, která vysvětluje, že zásah správního ve smyslu
legislativní zkratky dle ustanovení §82 odst. 1 s. ř. s. není jednoznačně definován, tudíž zásahem
správního orgánu může být velké množství různých forem činnosti či dokonce nečinnosti
(viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98) správního
orgánu. To, že krajský soud předmětnou žalobu ze dne 19. 7. 2018 podřadil pod rozsah institutu
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, ačkoli v předmětném petitu nebylo stěžovatelem
výslovně uvedeno, že brojí proti zásahu žalovaného, když pouze uvedl, že se domáhá
„upuštění od nezákonného jednání“, nedošlo podle Nejvyššího správního soudu k tomu,
že by krajský soud „přeformuloval“ žalobu, resp. její petit, tj. že by rozhodoval o něčem jiném,
než vůči čemuž se stěžovatel bránil, neboť soud pouze podřadil stěžovatelem uvedený petit
pod rozsah jednotlivých žalobních typů předvídaných soudním řádem správním.
[12] Žaloba směřovala k „upuštění od nezákonného jednání“, což potom vedlo k podřazení
žaloby pod příslušný typ soudního řízení uvedený v soudním řádu správním. V projednávané věci
bylo tímto typem soudního řízení, které přicházelo s ohledem na petit žaloby v úvahu,
právě řízení o žalobě na ochraně před nezákonným zásahem. V takovém případě pak soud musel
zkoumat naplnění příslušných podmínek podle ustanovení §82 s. ř. s., což se v projednávané věci
zjevně stalo.
[13] Pokud se týče posouzení toho, zda zařazování či nezařazování určitého bodu na program
schůze zastupitelstva jako bodu samostatného, zde konkrétně projednání zápisů kontrolního
výboru a finančního výboru, může představovat nezákonný zásah ve smyslu ustanovení §82
odst. 1 s. ř. s., Nejvyšší správní soud obecně odkazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne
18. 9. 2018, č. j. 6 As 48/2018 – 35. V tomto rozsudku byla posuzována situace, kdy předsedající
při zasedání zastupitelstva obce nevyzval přítomnou veřejnost k vyjádření k programu,
přičemž soud uzavřel, že taková skutečnost není sama o sobě nezákonným zásahem ve smyslu
§82 a násl. s. ř. s., neboť nepředstavuje přímý a závazný zásah do práv jednotlivce. Tím spíše
potom nemůže být zásahem do práv stěžovatele (v pozici občana obce na veřejném zasedání
zastupitelstva), když zastupitelstvo nepostupovalo (resp. jeho předsedající) plně v souladu
s návrhem předsedy kontrolního výboru na zařazení bodu jednání do svého programu
jako samostatného bodu, ač to tak původně schválilo. Tento bod programu byl původně schválen
se zařazením jako bod č. 4, avšak předseda kontrolního výboru se v průběhu jednání
se svou zprávou přihlásil ještě v rámci bodu 3 programu a zprávu přednesl.
[14] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se poskytnutí ochrany
před nezákonným zásahem vyplývá, že ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněny
tyto podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím
(4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), srov. např. rozsudky ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65,
ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 Aps 11/2012 – 32, nebo ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 – 48.
[15] Jestliže obecní zřízení žalovanému neukládá jakoukoli povinnost, která by zakládala přímé
oprávnění stěžovatele (zde na zařazení do programu a projednání příslušné zprávy), není možné
dovodit, že by zde existoval zásah, který by vedl k přímému zkrácení práv stěžovatele. Zkrácení
práv stěžovatele může být pouze nepřímé, jak ostatně sám stěžovatel v průběhu řízení fakticky
uvádí, když hovoří o tom, že v důsledku řádného neprojednání příslušné zprávy na zastupitelstvu
obce nemohou občané (včetně stěžovatele) takovou zprávu alespoň zprostředkovaně
přes příslušné zápisy dohledat a provést řádnou kontrolu. Argumentace stěžovatele tak evidentně
popisuje to, že v projednávané věci může být jeho právní sféra řádným projednáváním
či neprojednáváním zpráv kontrolního a finančního výboru zasažena pouze zprostředkovaně,
a to prostřednictvím dodržování schváleného programu jednání zastupitelstva stran samostatnosti
jeho bodů a jejich pořadí. Je tudíž zjevné, že v projednávané věci zjevně nejsou splněny
podmínky zásahu dle ustanovení §82 odst. 1 s. ř. s. spočívající v tom, že na základě žalovaného
zásahu musí být žalobce zkrácen na svých právech, přičemž zásah musí být zaměřený přímo
proti němu nebo v jeho důsledku mělo být proti němu přímo zasaženo.
[16] Odepření přístupu stěžovatele k soudu v dané věci podle Nejvyššího správního soudu
nepředstavuje bez dalšího porušení jeho ústavních práv, neboť Nejvyšší správní soud má za to,
že jeho práva jsou dostatečně chráněna již samotným obecním zřízením a tam uvedenými
postupy, případně se stěžovatel může příslušných informací dožadovat na základě zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, včetně
následného přístupu ke správním soudům. To, že tyto cesty jsou pro stěžovatele patrně obtížnější
a zdlouhavější, však neodůvodňuje to, aby správní soudy odhlédly od procesních podmínek
obsažených v soudním řádu správním stran přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem, a dovodily přípustnost této žaloby tam, kde zjevně nedošlo k jakémukoli přímému
zasažení právní sféry stěžovatele. V opačném případě by Nejvyšší správní soud nejenže
vystupoval mimo svou pravomoc, ale fakticky by rovněž poskytl nástroj umožňující podávání
„zásahové žaloby“ vůči jakémukoli postupu územně samosprávného celku se všemi negativními
důsledky z toho plynoucími, včetně zahlcení soudní soustavy správních soudů a možného
paralyzování činnosti takového územně samosprávného celku.
[17] Pro úplnost, ve vztahu k výtkám žalovaného, že není v dané věci pasivně legitimovaný,
Nejvyšší správní soud ve stručnosti odkazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne 18. 9. 2018,
č. j. 6 As 48/2018 – 35, který tuto otázku již řešil v tom smyslu, že „Zastupitelstvo je jedním z orgánů
obce (srov. hlavu IV zákona o obcích) a zásadně rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce.
Zastupitelstvo může v jednotlivých případech naplnit definici správního orgánu dle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a být tak pasivně legitimovaným v řízení o správní žalobě.“
[18] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu