ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.400.2018:105
sp. zn. 7 As 400/2018 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Egeria, z. s., se sídlem
Obchodní 1324, Otrokovice, zastoupen JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou
se sídlem Štěpánská 640/45, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Město Fryšták,
se sídlem nám. Míru 43, Fryšták, II) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem
Cejl 866/50a, Brno, III) Statutární město Zlín, se sídlem náměstí Míru 12, Zlín, IV) Spolek
pro ekologii Kostelec, se sídlem Přehradní 346, Zlín, V) Životní prostředí, z. s., se sídlem
Zálešná II 3251, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 8. 8. 2018, č. j. 31 A 269/2017 - 142,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 20. 10. 2016, č. j. KUZL 37298/2016, Krajský úřad Zlínského kraje,
odbor životního prostředí a zemědělství (dále též „správní orgán I. stupně“) povolil k žádosti
Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále též „žadatel“) výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů
živočichů dle §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o ochraně přírody a krajiny“) pro realizaci stavby „D49, stavba 4902.1
Fryšták - Lípa, 1. etapa“. Výjimky se týkají zákazů škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje
11 druhů zvláště chráněných živočichů a 5 zvláště chráněných druhů živočichů, kteří jsou
předmětem ochrany podle práva Evropských společenství, přičemž výjimky byly vázány
na splnění 17 podmínek.
[2] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podaly osoby zúčastněné na řízení II), IV), V)
a žalobce odvolání, která žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 6. 2017, č. j. 4287/ENV/17,
139/570/17, zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně (dále též
„krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Ve vztahu k žalobním námitkám
týkajícím se nedostatečnosti vymezení záměru se krajský soud nejprve vyjádřil k povaze řízení
o výjimce dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zdůraznil, že v něm žadatel ani správní
orgán nejsou povinni stanovit podmínky pro umístění stavby či její konkrétní řešení. Rozhodnutí
o výjimce pouze stanoví obecné podmínky, za kterých se umožňuje zasáhnout do přirozeného
vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, přičemž konkrétní řešení stavby musí tyto podmínky
splňovat. Teprve územní řízení je procesem, kde se posuzuje, zda lze takto navrženou stavbu
umístit do daného území. O konkrétním způsobu provedení stavby se pak jedná až ve stavebním
řízení. K jednotlivým námitkám ve věci vymezení záměru soud konstatoval, že v dané věci byla
výjimka stanovena prostorově dostatečně určitě. Přitom odkázal na Aktualizaci biologického
hodnocení, jejíž součástí jsou i mapové zákresy ploch trvalého a dočasného záboru pozemků
v trase stavby a oblastí výskytu dotčených živočichů v území. Dále uvedl, že koncept
dokumentace pro vydání územního rozhodnutí nepředstavoval podklad rozhodnutí o výjimkách,
ale podklad pro vypracování Aktualizací biologického hodnocení, a proto nemusí být součástí
spisu. Dle krajského soudu nenáleží do řízení o výjimce ani podrobnější vymezení úložišť,
stavenišť a stavebních objektů. Jedná se o otázku spadající do řízení týkajících se samotné
realizace stavby, respektive jejího umístění. K předmětné věci nelze vztahovat ani stanovisko
Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 8. 2008, jehož se žalobce dovolával, neboť nebylo
podkladem rozhodnutí o výjimce, ale týkalo se návrhu Zásad územního rozvoje Zlínského kraje.
Nadto má ze stanoviska vyplývat povinnost provést biologický výzkum před realizací záměru.
Rozhodnutím o výjimce se však realizace záměru nepovoluje. Ani vybudování tůně pro transfer
obojživelníků není otázkou řízení o výjimce. Soulad návrhu řešení tůně s podmínkami rozhodnutí
o výjimkách bude posuzován v územním řízení, bude-li nutné podat žádost o vydání územního
rozhodnutí či územního souhlasu. Je na stavebníkovi, aby tůň o stanovených parametrech
vybudoval. Žalobce nadto neuvedl konkrétní tvrzení a ani neoznačil žádné důkazy, ze kterých by
vyplývalo, že pozemek č. 828/1 je pro vybudování tůně nevhodný. Přestože žadatel požadoval
vydání výjimky pro výstavbu i provoz záměru, správní orgán I. stupně rozhodl pouze o výjimkách ve
vztahu k realizaci záměru a nebral v potaz provoz dálnice. Toto pochybení však nezakládá
nezákonnost jeho rozhodnutí. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku o tom,
že podmínka č. 13 rozhodnutí (realizace přeložky Fryštáckého potoka) je pro nejasnost použitých
pojmů nekonkrétní a tedy nesplnitelná. Z hlediska současné fáze přípravy předmětné stavby jsou
použité pojmy dostatečně určité a podmínka je vymahatelná. Bude rovněž precizována v dalších
řetězících se řízeních, kde může žalobce brojit proti jejímu případnému nesplnění. Navíc bude
ochrana živočichů při realizaci stavby zabezpečena ekodozorem stavby.
III.
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
[5] Důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu spatřuje v nevypořádání námitky
uvedené v bodě 2.4 žaloby a námitky, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro absenci
zdůvodnění, proč správní orgán I. stupně o části žádosti žadatele nerozhodl. Dále stěžovatel
polemizuje se závěry krajského soudu, že mapové podklady založené ve správním spise v měřítku
1:20000, jsou pro řízení o výjimce zcela dostačující a že výjimky byly stanoveny prostorově
dostatečně určitě. V této souvislosti namítá, že ve správním spise není založen koncept
dokumentace pro vydání územního rozhodnutí, přestože žalovaný o něj opřel své rozhodnutí.
Dále v něm chybí umístění, zobrazení a popis některých stavebních objektů, u nichž je velmi
pravděpodobné, že budou škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje předmětných živočichů
a jejich biotopů. Správní orgán si měl rovněž opatřit dokumentaci k územnímu řízení. Krajský
soud pak nesprávně odkazoval na mapový zákres ploch trvalého a dočasného záboru pozemků v trase
stavby, přestože součástí správního spisu je pouze celková situace záměru. V předmětné věci mělo být
dále provedeno biologické hodnocení, neboť podmínka č. 9 stanoviska Ministerstva životního
prostředí k návrhu Zásad územního rozvoje Zlínského kraje ze dne 21. 8. 2008 vyžaduje jeho
provedení před realizací záměru. Nelze souhlasit s tím, že plnění podmínek stanoviska lze
posuzovat jen v územním řízení. Výjimka má být vydávána před územním rozhodnutím,
uplatnění biologického hodnocení až v územním řízení proto pozbývá smyslu. Stěžovatel již
ve správním řízení namítal, že předpokladem splnění povinnosti vybudovat tůň pro transfer
obojživelníků je upřesnění její polohy. Žalovaný však neověřil, zda lze tůň požadovaných
parametrů v dané lokalitě vůbec vybudovat. Nelze souhlasit se závěrem krajského soudu,
že soulad provedení tůně s podmínkami rozhodnutí o výjimkách bude ověřován v územním
řízení. S ohledem na stanovenou velikost a hloubku totiž tůň územnímu řízení podléhat nebude.
Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že stavebník získal výjimky pouze na činnosti související
s výstavbou záměru; správní orgány se nezabývaly otázkou samotného provozu záměru,
který bude mít vliv na život zvláště chráněných druhů. Není pak úkolem stěžovatele,
aby se účastnil územního řízení a tento deficit namítal. Při umísťování stavby nadto nemusí být
zkoumána otázka jejího budoucího provozu a pozdější povolování výjimky k provozu stavby
by se mohlo stát pouhou formalitou. Sám krajský soud uvedl, že dálnici není možné bez výjimky
k provozu provozovat. Nelze souhlasit ani s názorem krajského soudu, že podmínka č. 13
v rozhodnutí o výjimkách je konkrétní, dostatečná a vynutitelná. Není z ní totiž seznatelné,
jak konkrétně má být koryto Fryštáckého potoka podle této podmínky upraveno (délka úpravy,
tvar koryta, profil, opevnění). Stavebník si může přeložku navrhnout dle svých potřeb bez ohledu
na ochranu předmětných živočichů. Tento nedostatek nemůže odstranit ekodozor stavby.
[6] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
i rozhodnutí žalovaného zrušil.
IV.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[8] Osoba zúčastněná na řízení IV) se ke kasační stížnosti vyjádřila v podání ze dne
20. 12. 2018. Zdůraznila, že krajský soud v rozsudku nevyhodnotil všechna rizika, která
pro významné biotopy v nivách Lukovského a Fryštáckého potoka vznikají z hlediska výstavby,
odvozu a uskladnění zeminy, narušení vodního režimu, migračních tras a neuvedení biotopů
do původního stavu po dokončení stavby. Krajský soud se nezabýval jejím vyjádřením k absenci
biologického hodnocení, přestože potvrzovalo a osvědčovalo závažné skutečnosti z žalobních
bodů. Dále vyjadřuje obavy ze zasažení lokalit mimo stavební území v důsledku nevyznačení
hranic území dotčeného výjimkou. Za nedořešenou považuje výstavbu tůně, která bude potřebná
již během přípravných prací. Nejsou rovněž stanovena žádná opatření pro provoz, přestože
komunikace budou vedeny přímo přes biotopy ve vodních tocích, respektive v jejich blízkosti.
Má za to, že by měl být proveden nový biologický průzkum a zpracováno kvalitní biologické
hodnocení a na jeho základě vydána nová výjimka.
[9] Osoby zúčastněné na řízení I), II), III) a V) se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
VI.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Jelikož stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo předčasné,
aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[13] Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj
být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb.NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Těmto požadavkům napadený rozsudek dostál. Z rozsudku je
patrné, z jakého skutkového stavu krajský soud vycházel, jak zohlednil podstatné skutkové
okolnosti a jak na skutkový stav aplikoval rozhodnou právní úpravu. Ostatně sám stěžovatel
s argumentací krajského soudu zcela konkrétně polemizuje a vyvrací jeho závěry. Nejde tedy
o situaci, kdy by nebylo z rozsudku seznatelné, jakými úvahami se krajský soud řídil.
[14] Naplnění kasačního důvodu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. stěžovatel konkrétně
dovozuje z toho, že se krajský soud nijak nevyslovil k jeho žalobní námitce uvedené pod bodem
2.4 žaloby. V té stěžovatel namítal, že jím označená pasáž rozhodnutí žalovaného je nepodložená,
obecná a nepřezkoumatelná, jelikož není zřejmé, k jakým druhům živočichů se žalovaný vyjadřuje
a o co tyto své závěry opírá. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se k uvedené
žalobní námitce vyjádřil v bodě 92 rozsudku. Vysvětlil, že se jednalo o uvozovací argumentaci
v rozhodnutí žalovaného, v níž žalovaný v obecné rovině shrnoval důvody, pro které byly
výjimky na předmětný záměr uděleny. S ohledem na obsah žalobní námitky považuje Nejvyšší
správní soud toto vypořádání za dostatečné. Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřuje stěžovatel
dále v tom, že se krajský soud nezabýval žalobní námitkou uvedenou v bodě 12 žaloby. V té
žalovanému vytýkal, že v rozhodnutí neuvedl důvody, proč správní orgán I. stupně nerozhodl
o žádosti žadatele v plném rozsahu. Ani tato námitka není důvodná, neboť krajský soud
se předmětnou žalobní argumentací zabýval v bodech 141 až 145 rozsudku, kde srozumitelně
uvedl, že se správní orgány dopustily pochybení, které však nemělo za následek nezákonnost
jejich rozhodnutí. Nesouhlas stěžovatele s tímto odůvodněním přitom nemůže představovat
důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 8 As 11/2010 - 163 atd.).
[15] Nejvyšší správní soud dodává, že ačkoliv si jistě lze představit ještě podrobnější vypořádání
uplatněných námitek, nezpůsobuje způsob zvolený krajským soudem nutnost zrušení jeho
rozsudku. Postup krajského soudu odpovídá konstantní judikatuře, podle níž není povinností
správního soudu reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit;
úkolem soudu je uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy
Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04, I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05, IV. ÚS 787/06,
III. ÚS 989/08, III. ÚS 961/09, IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009 vydaném
pod sp. zn. III. ÚS 989/08 Ústavní soud uvedl, že: „Není porušením práva na spravedlivý proces,
jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek,
pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[16] K dalším námitkám stěžovatele Nejvyšší správní soud souhrnně poznamenává, že právně
i skutkově obdobnou věc téhož stěžovatele projednával v řízení sp. zn. 6 As 299/2018, v němž se
zabýval rozhodnutím žalovaného ve věci povolení výjimek ze zákazu škodlivě zasahovat
do přirozeného vývoje u 17 druhů zvláště chráněných živočichů stavbou rychlostní silnice D49.
Jednalo se toliko o jiný úsek předmětné komunikace. Přestože v nyní posuzované věci není okruh
námitek stěžovatele zcela totožný, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na nosné
závěry v uvedené věci (viz rozsudek ze dne 27. 3. 2019, č. j. 6 As 299/2018 - 69), a t o zejména
ve vztahu k povaze rozhodnutí o povolení výjimky. Dle citovaného rozsudku se jedná
o „samostatné správní rozhodnutí o žádosti adresáta, které má samostatný předmět řízení. Tímto rozhodnutím
se závazně určuje, zda konkrétní záměr, který hodlá žadatel učinit, je nebo není možno z hlediska zvýšené
ochrany přírody na daném území připustit. Ve stavu k tomuto předmětu řízení jde o rozhodnutí konečné, avšak
k vlastní realizaci záměru je třeba dalších rozhodnutí. Jde o příklad typického řetězení jinak samostatných
správních rozhodnutí, kdy zamyšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech. Toto
rozhodnutí (v kladném případě), samostatně stanoví podmínky, které je povinen žadatel respektovat,
a to nezávisle na podmínkách vymezených v dalších souběžně vydaných či navazujících rozhodnutích.“ Dále
Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „řízení o povolení výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného
vývoje zvláště chráněných živočichů nepředstavuje ,všezastřešující řízení‘, nýbrž je pouze jedním z řízení, které musí
stavebník úspěšně realizovat, aby mohl realizovat jím vytčený záměr, zde stavbu rychlostní silnice D49. Každé
z těchto řízení má svůj samostatný předmět.“ Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod
se od citovaných závěrů jakkoliv odchýlit, nahlížel touto optikou rovněž na námitky,
které stěžovatel uplatnil v nyní posuzované věci.
[17] Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatel řadu námitek uplatnil v obecné rovině.
K takto koncipovaným námitkám se však mohl Nejvyšší správní soud vyjádřit rovněž pouze
obecně. Podle konstantní judikatury je totiž kasační bod způsobilý projednání v té míře
obecnosti, ve které byl formulován. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční.
Nejvyšší správní soud je tedy, vyjma případů taxativně uvedených, uplatněnými důvody kasační
stížnosti vázán. Proto obsah a kvalita kasační stížnosti v podstatě předurčují obsah a kvalitu
rozhodnutí soudu. Je-li tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah
přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn
domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím
sporu, ale přebíral by roli advokáta. K tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne
27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne
17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[18] Nejvyšší správní soud důkladně posoudil uplatněné námitky a shledal, že žádná z nich není
způsobilá vyvolat kasaci rozsudku krajského soudu, resp. předcházejících správních rozhodnutí.
Správní orgány a krajský soud postupovaly v souladu s právní úpravou, přičemž se nedopustily
ani žádných vad, pro které by bylo nutno jejich rozhodnutí zrušit.
[19] Nejvyšší správní soud předně souhlasí s krajským soudem v tom, že ve správním spisu
založené mapové podklady v měřítku 1:20000 byly pro posouzení předmětné žádosti o výjimkách
dostačující a že výjimky byly stanoveny prostorově dostatečně určitě. Byť krajský soud označil
příslušné mapové podklady nepřesně, toto jeho pochybení nemá vliv na zákonnost napadeného
rozsudku, neboť je zcela zřejmé, o jaké podklady se jednalo.
[20] Nejvyšší správní soud považuje za důležité to, že správní orgány měly dostatečné podklady
týkající se umístění předpokládaného záměru, konkrétních poměrů v území, aktuálního stavu
přírody v dané lokalitě, výskytu (byť i jen předpokládanému) zvláště chráněných druhů živočichů
a jejich potřeb, a že tedy mohly posoudit, jakým způsobem plánovaná stavební činnost negativně
zasáhne do jejich prostředí. Ostatně, je-li výjimka povolena před vydáním územního rozhodnutí,
je běžné, že žadatel (stavebník) často ještě nebude disponovat podrobnou projektovou
dokumentací. Nutno dodat, že výjimky mohou být povoleny i přes absenci projektové
dokumentace (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 299/2018 - 69).
[21] Dle Nejvyššího správního soudu nelze trvat na tom, aby rozhodnutí o povolení výjimky
vymezovalo územní rozsah dotčeného území stejně podrobně jako rozhodnutí o umístění stavby.
Prostorové omezení výjimky je třeba dovodit z kontextu celého rozhodnutí o jejím povolení.
V posuzované věci povolil správní orgán I. stupně výjimky pro realizaci konkrétního stavebního
záměru (stavby D49, úseku 4902.1, Fryšták - Lípa) s tím, že v podmínce č. 17 výslovně vymezil,
že výjimky se týkají záměru tak, jak je specifikován v žádosti žadatele (jejíž součástí jsou přílohy
č. 1 - 6). Rozsah území dotčeného výjimkami je tedy přirozeně determinován polohovým
určením tohoto stavebního záměru. Již ze samotného smyslu a účelu zákona o ochraně přírody a
krajiny přitom vyplývá, že výjimka může být uplatněna pouze v rozsahu nezbytném pro vlastní
realizaci dané stavby. I přes povolení výjimky zasahovat do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů je totiž třeba trvat na tom, aby žadatel prováděl povolovanou činnost co
možná nejšetrněji, bral ohled na tyto živočichy vyskytující se v blízkosti záměru, dbal jejich
ochrany a snažil se případné negativní dopady své činnosti na ně eliminovat či alespoň
minimalizovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2011,
č. j. 1 As 41/2011 - 120). Prostorové omezení ostatně výslovně zakotvuje rovněž samotné
rozhodnutí o výjimkách, v němž správní orgán I. stupně pod podmínkou č. 12 uložil žadateli
„v rámci vlastní výstavby minimalizovat zásahy do okolních ploch, a to především v části vedení komunikace
v kontaktu s Fryštáckým potokem a vodní nádrží Fryšták“. Činnost žadatele při realizaci záměru tedy
nemůže dle povolených výjimek negativně zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných
živočichů v území, které s tímto záměrem (tak, jak byl předložen správnímu orgánu I. stupně)
bezprostředně nesouvisí. Samotné umístění stavby bude nadto dále konkretizováno
v navazujících řízeních (územním a stavebním).
[22] Stejně jako ve věci sp. zn. 6 As 299/2018 má Nejvyšší správní soud za to, že nebylo
na místě, aby správní orgány v předmětném řízení blíže zkoumaly dokumentaci k územnímu
řízení či vymezení úložišť, stavenišť a stavebních objektů. Dokumentace k územnímu řízení bude
podrobně zkoumána v územním řízení. Povolení konkrétních stavebních objektů je pak věcí
stavebního řízení. Nelze rovněž odhlédnout od toho, že námitky stěžovatele vůči postupu
správního orgánu I. stupně byly velmi obecné. Pouze obecně poukazoval na to, že správní orgán
I. stupně měl zkoumat rovněž vliv stavebních objektů, které stěžovatel vyjmenoval v bodě 2
odvolání, aniž by však blíže specifikoval, jaké další konkrétní podmínky měl správní orgán
I. stupně ve vztahu k posuzovanému záměru uložit a neučinil tak. Podmínky, které správní orgán
I. stupně pro výkon povolované činnosti stanovil, se přitom týkají celého záměru žadatele, nikoliv
pouze objektů výslovně uvedených v odůvodnění jeho rozhodnutí.
[23] Lze rovněž souhlasit se závěrem krajského soudu, že koncept dokumentace pro vydání
územního rozhodnutí nebyl podkladem pro vydání rozhodnutí o výjimkách. Žalovaný uvedený
dokument zmínil při vypořádání námitky, že z podkladů spisu nejsou zřejmé parametry umístění
a popis stavebních objektů a hranice stavbou dotčeného území. Ze závěru, k němuž při jejím
vypořádání dospěl, je však zjevné, že se konceptem, z nějž by eventuálně bylo možné přesné
vymezení dotčeného území dovodit, nijak nezabýval a nečerpal z něj údaje pro své rozhodnutí.
Tuto námitku totiž žalovaný vypořádal konstatováním, že „z hlediska rozhodování o povolení výjimky
není zapotřebí umístění a popis stavebních objektů a stejně jako hranice dotčeného území. Dotčené území stavbou
bude vymezeno územním rozhodnutím.“
[24] K námitce stěžovatele stran chybějícího biologického hodnocení, které vyplývá z podmínky
č. 9 stanoviska Ministerstva životního prostředí k návrhu Zásad územního rozvoje Zlínského
kraje ze dne 21. 8. 2008, se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku č. j. 6 As 299/2018 - 69.
Zdůraznil, že předmětem soudního přezkumu je povolení výjimek ze zákazu škodlivě zasahovat
do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů stavbou. Tedy nikoliv konečné
rozhodnutí, na jehož základě by bylo možné bez dalšího realizovat předmětný záměr. Stěžovatel
se nyní domáhá posouzení něčeho, co lze řešit až před vydáním územního rozhodnutí o umístění
stavby. Tyto podmínky tedy není nezbytné zohlednit v řízení o povolení výjimky ze zákazu
škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje u 16 druhů zvláště chráněných živočichů stavbou.
V obecné rovině lze zmínit i to, že součástí žádosti o povolení výjimek byla příloha obsahující
výsledky přírodovědného průzkumu z roku 2015, který byl zaměřen na ověření stavu biotopů
zjištěného pěti různými botanickými či zoologickými průzkumy provedenými v letech 2007
až 2012 (označená jako Aktualizace biologického hodnocení).
[25] Důvodná není ani námitka stěžovatele zpochybňující umístění tůně pro transfer živočichů
(obojživelníků). Ze spisu vyplývá, že vybudování tohoto náhradního biotopu k záchranným
přenosům živočichů na pozemku p. č. 828/1 navrhoval žadatel, který k návrhu přiložil i souhlas
s jeho zbudováním udělený příslušným správcem povodí (Povodí Moravy, s. p.). V průběhu
správního řízení pak žadatel k námitkám stěžovatele podrobně vysvětlil, proč byl pro umístění
tůně zvolen předmětný pozemek a z jakých důvodů je vybudování tůně na něm reálné. Správní
orgán I. stupně tento návrh akceptoval a zakomponoval jej do rozhodnutí o výjimkách jako
podmínku č. 3. Předložená žádost, sdělení Povodí Moravy, s. p. ani rozhodnutí správních orgánů
přitom neposkytují oporu pro stěžovatelem vyjádřenou obavu, že tůň o stanovených parametrech
nebude možné v nivě Lukovského potoka vybudovat. Naopak jsou v nich blíže rozvedeny
důvody, proč je umístění tůně v daném místě vhodné a reálné. Ostatně, sám stěžovatel v průběhu
správního i soudního řízení neuvedl, na základě čeho usuzuje, že by na předpokládaném
pozemku nebylo k dispozici místo pro vybudování tůně a postup správních orgánů napadá toliko
v obecné rovině (nezjištění všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu,
nepřihlédnutí ke skutečnostem vyšlým najevo). Jak již bylo uvedeno výše, není úkolem
Nejvyššího správního soudu konkrétní důvody za stěžovatele domýšlet.
[26] Na zákonnost předmětného rozhodnutí o výjimkách pak nemohlo mít vliv ani to,
že správní orgán I. stupně neuvedl, že se výjimky vztahují i na provoz záměru. Předmětem
nynějšího soudního přezkumu je rozhodnutí, jímž byly povoleny výjimky pro „realizaci stavby
D49, stavba 4902.1 Fryšták - Lípa, 1. etapa“. Krajskému soudu tedy příslušelo hodnotit
zákonnost tohoto rozhodnutí. Tomuto požadavku krajský soud dostál. Nelze přitom odhlédnout
od toho, že v posuzované věci zatím bylo vydáno pouze rozhodnutí o povolení výjimek;
v takovém případě je však zřejmé, že pro samotnou realizaci záměru (stavba rychlostní silnice),
bude muset stavebník získat i územní rozhodnutí a stavební povolení, přičemž tato musí plně
respektovat rozsah udělených výjimek. Je rizikem žadatele, pokud se dostane do situace,
že nebude disponovat výjimkou v potřebném rozsahu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud
v rozsudku č. j. 6 As 299/2018 - 69: „Pokud se tedy v budoucnosti ukáže (…), že v důsledku činnosti
stavebníka, resp. v důsledku provozu předmětné rychlostní silnice, dochází k negativním zásahům do přirozeného
vývoje zvláště chráněných živočichů (např. nadměrným solením komunikace, jak dovozuje stěžovatel), bude toto
nutné řešit bez ohledu na vydání předmětné výjimky; v opačném případě bude hrozit naplnění skutkové podstaty
přestupku podle zákona o ochraně přírody.“ Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná,
že dle judikatury je více než případné zajistit si povolení výjimky zásahu do ochrany přírody
a krajiny způsobeného provozem určitého záměru již ve fázi schvalování tohoto záměru, byť
zákon o ochraně přírody a krajiny nijak nevylučuje možnost vést řízení o výjimce až následně
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 - 154, nebo
ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016 - 46). Jak uvedl Nejvyšší správní soud např. v posledně
označeném rozsudku: „Na stavební záměr je nanejvýš vhodné nahlížet jako na funkční celek již od počátku
procesu plánování jeho realizace. Je proto nevhodné a zejména nelogické rozdělovat posuzování dopadů zamýšlené
stavby zvlášť pro případ její výstavby a následného provozu, a to zejména v případech, kdy by bez uvedení
do provozu takovéto stavební dílo zcela postrádalo smysl. O fungování a provozu stavby, zejména o tom, jaké
negativní dopady pravděpodobně bude mít na zájmy a hodnoty chráněné právem, je tedy třeba uvážit již
v územním řízení (popř. stavebním řízení), v němž se o záměru jedná a v němž je tento záměr prvotně
posuzován.“ V nyní vedeném řízení nelze předjímat, zda budou výjimky ve stávajícím rozsahu
pokrývat rovněž činnosti související s umístěním stavby, její kolaudací a jejím provozováním
a v tomto ohledu je třeba korigovat dílčí vyjádření krajského soudu ve vztahu k hrozbě
nemožnosti budoucí kolaudace záměru. Příslušné hodnocení musí provést dotčené správní
orgány v navazujících řízeních.
[27] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku obsaženou v doplnění č. 2 kasační
stížnosti, v níž stěžovatel správním orgánům vytýká nekonkrétnost a nepřezkoumatelnost
podmínky č. 13. Znění uvedené podmínky je následující: „Koryto překládaného úseku Fryštáckého
potoka bude realizováno v co nejpřirozenější podobě, s členitým dnem i břehy, meandry a s co nejmenším podílem
zpevnění (v případě nezbytnosti zpevňování využít pouze přírodě blízké materiály).“ Z judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá, že míra konkretizace podmínek v rozhodnutí o výjimce závisí
do značné míry na aktuální fázi řízení, v níž je výjimka vydávána (srov. rozsudek ze dne
22. 6. 2016, č. j. 3 As 212/2015 - 80). Čím pokročilejší fáze výstavby, tím přesněji je třeba
podmínky v rozhodnutí o výjimce formulovat. V posuzované věci bylo rozhodnutí o výjimkách
vydáno ještě před územním a stavebním řízením. V této fázi řízení přitom nemusí být zcela jasné,
jak velký rozsah úprav vodního toku bude (z hlediska vlastního provedení stavby) nezbytný. Tím
méně by mohl správní orgán I. stupně v dané fázi řízení přesně určit přesnou délku úprav
vodního toku, tvar koryta, rozsah jeho zpevnění apod. Skutečnost, že parametry koryta vymezil
převážně právně neurčitými pojmy, pak nečiní jeho rozhodnutí nevymahatelným. Na jednu stranu
tímto sice ponechal určitý prostor pro další upřesnění konkrétní podoby úpravy koryta vodního
toku, avšak současně stanovil jasný rámec, z něhož bude následně vycházet stavební úřad
při ukládání konkrétnějších podmínek pro ochranu životního prostředí v navazujícím územním
a stavebním řízení. Podmínku č. 13 rozhodnutí o výjimkách tedy považuje Nejvyšší správní soud
za dostatečně konkrétní s ohledem na fázi celého řízení, v níž byla vydána.
[28] Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutích správních orgánů a krajského soudu ani
žádnou jinou nezákonnost (či vadu), pro kterou by bylo třeba přistoupit ke zrušení jejich
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se s nosnými důvody správních rozhodnutí i rozsudku
krajského soudu ztotožnil, v důsledku čehož nemohl shledat případnou ani polemiku stěžovatele
s jejich argumentací. V podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na žalobou napadené
rozhodnutí žalovaného a následný rozsudek krajského soudu, které mají oporu v právní úpravě
a judikatuře Nejvyššího správního soudu (zejména viz rozsudek č. j. 6 As 299/2018 - 69). Zdejší
soud neshledal důvod se od tam uvedených závěrů odchýlit a jako takové je v zájmu zachování
jednotnosti judikatury (§12 s. ř. s.) přebírá i pro nyní projednávanou věc.
[29] Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
[30] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1, 5 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu spisu mu v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nevznikly. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; protože Nejvyšší správní
soud osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost neuložil, nemají právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu