ECLI:CZ:NSS:2019:7.AZS.488.2018:53
sp. zn. 7 Azs 488/2018 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: J. N. S., adresa
pro doručování: Organizace pro pomoc uprchlíkům, Kovářská 4, Praha 9, zastoupen
JUDr. Marošem Matiaškem, LL.M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018,
č. j. 14 A 156/2018 - 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018, č. j. 14 A 156/2018 - 39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odměna ustanoveného advokáta JUDr. Maroše Matiaška, LL.M., se u r č u j e
částkou 6 800 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce podal dne 22. 2. 2018 u žalovaného žádost o určení statusu podle Úmluvy
o právním postavení osob bez státní příslušnosti vyhlášené pod č. 108/2004 Sb.m.s. (dále též
„Úmluva“), a to dle §8 odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o azylu“). Současně požádal o vydání průkazu žadatele dle §57 zákona
o azylu. Žalovaný na tuto žádost nereagoval, dne 19. 4. 2018 proto žalobce podal žádost
o opatření proti nečinnosti ve věci vydání průkazu žadatele, ani na tuto žádost žalovaný
nereagoval.
II.
[2] Žalobce podal k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného, který měl spočívat v nevydání průkazu žadatele o mezinárodní ochranu v rozporu
s projevením úmyslu žádat o určení statusu osoby bez státní příslušnosti. Městský soud shora
označeným rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci nebylo možno průkaz žadatele
podle §57 zákona o azylu vydat, neboť se nenachází v postavení žadatele o mezinárodní
ochranu. Připustil, že důvodová zpráva k ustanovení §8 odst. 1 písm. d) zákona o azylu hovoří
o možnosti použití mechanismů řízení ve věci mezinárodní ochrany při vyřizování žádostí podle
Úmluvy. Mechanismus řízení dle městského soudu nelze ztotožňovat s právem žalobce, aby byl
vybaven průkazem žadatele o mezinárodní ochranu a s povinností žalovaného takový průkaz
žalobci vydat. Městský soud zdůraznil, že průkaz žadatele o mezinárodní ochranu s sebou
pro jeho nositele přináší nejen možnost prokázání totožnosti, ale dosvědčuje i postavení žadatele
o mezinárodní ochranu, kterému přísluší další práva z tohoto postavení plynoucí. Městský soud
připustil neúplnost vnitrostátní právní úpravy, kdy žádný právní předpis nestanoví, zda a jakým
potvrzením lze vybavit žadatele o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti. Dle názoru
soudu však tento nedostatek nelze z výše uvedených důvodů překlenout tím, že v takové situaci
je správní orgán povinen vydat průkaz podle §57 zákona o azylu, to je průkaz žadatele
o mezinárodní ochranu.
III.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost. Podle stěžovatele nevydáním průkazu žadatele o přiznání postavení osoby bez státní
příslušnosti došlo ze strany žalovaného k nezákonnému zásahu do jeho práv. Povinnost vydat
takový průkaz stěžovatel dovodil na základě analogické aplikace §57 zákona o azylu. Doplnil,
že má právo na pomoc ze strany správních orgánů garantované čl. 25 Úmluvy s tím, že Úmluva
ukládá státu povinnost identifikovat osoby bez státní příslušnosti s cílem zajistit jim nezbytnou
ochranu. Osoby žádající o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti jsou považovány
za osoby legálně pobývající na území státu, kde žádost podaly. Namítl, že právní úprava daného
řízení je minimalistická, v důsledku čehož je celé řízení netransparentní a svévolné. Z důvodové
zprávy plyne, že žadatelé o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti mají v zásadě stejná
oprávnění i postavení jako žadatelé o přiznání mezinárodní ochrany. Vydání průkazu žadatele je
dle stěžovatele „mechanismem řízení ve věci mezinárodní ochrany“. Poukázal
i na závěry rozsudku městského soudu č. j. 10 A 155/2017 - 40, který analogicky dovodil
povinnost žalovaného vydat rozhodnutí o žádosti ve lhůtě podle §27 zákona o azylu,
resp. povinnost žalovaného vydat předmětný průkaz žadatele o přiznání postavení osoby bez
státní příslušnosti. Postup podle §57 zákona o azylu je jediný možný. Žalobce odmítl možnost,
že by měl žalovaný postupovat podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky. Argumentaci městského soudu o účelovosti stěžovatelovy žádosti o přiznání statusu
osoby bez státní příslušnosti označil stěžovatel za irelevantní, neboť o této žádosti v době
rozhodování soudu nebylo rozhodnuto. Nevydáním průkazu dochází k pokračujícímu zásahu
do práv stěžovatele na rodinný a soukromý život a k diskriminaci a znemožňuje stěžovateli užívat
práva podle Úmluvy. V této souvislosti poukázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská
práva (ESLP). Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost nepovažuje
za důvodnou. Odmítl závěry obsažené v rozsudku městského soudu ze dne 29. 11. 2017,
č. j. 10 A 155/2017 - 40, neboť jej nepovažuje za projev ustálené judikatury. Odmítl zároveň
možnost aplikace §57 zákona o azylu na stěžovatelův případ. Upozornil, že ČR učinila výhradu
k čl. 27 a 28 Úmluvy. Podle žalovaného je proto vydání průkazu totožnosti či cestovního dokladu
vázáné na udělení trvalého pobytu na území ČR v souladu s mezinárodními i vnitrostátními
předpisy. Připomněl, že Úmluva ani zákon o azylu neupravují vydávání jakéhokoliv průkazu
pro žadatele o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti. Žalovaný rovněž upozornil na to,
že závěr, zda je žadatel osobou bez státní příslušnosti, lze učinit až v rámci příslušného řízení.
Dodal, že stěžovatel svým přístupem pozbyl veškeré doklady, cestovním dokladem nedisponuje
již od roku 2004, o legalizaci zdejšího pobytu usiluje opakovaně žádostmi o mezinárodní ochranu
a i v poslední z nich vystupuje jako státní občan Angoly. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Podstatou sporu v nyní posuzované věci je otázka, zda byl žalovaný povinen v řízení
o určení statusu osoby bez státní příslušnosti stěžovateli vydat identifikační průkaz potvrzující,
že je žadatelem v uvedeném řízení.
[7] Nejvyšší správní soud se totožnou právní otázkou již zabýval. Rozsudkem ze dne
12. 3. 2019, č. j. 4 Azs 365/2018 - 74, zrušil rozsudek městského soudu ze dne 26. 9. 2018,
č. j. 9 A 56/2018 - 42, ve kterém městský soud, stejně jako v nyní projednávané věci, vyloučil
vydání průkazu žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti.
[8] Nejvyšší správní soud neshledal důvod předložit věc rozšířenému senátu zdejšího soudu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77,
č. 1792/2009 Sb. NSS) a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 4 Azs 365/2018 přebírá i pro nyní posuzovanou věc.
[9] Podle §8 písm. d) zákona o azylu, Ministerstvo vnitra rozhoduje o žádostech podaných
podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti.
[10] Toto ustanovení zakládá pravomoc žalovaného rozhodovat o žádostech podaných podle
Úmluvy, což ž alovaný ostatně nijak nerozporuje. Spornou otázku představuje, jaký procesní
postup a právní předpis měl při posuzování žádosti žalovaný zvolit, resp. zda bylo na místě
aplikovat zákon o azylu jako takový, zejména pak §57, který předpokládá vydání průkazu
potvrzující vedení řízení o udělení mezinárodní ochrany.
[11] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že žalovaný měl v řízení o přiznání
statusu osoby bez státní příslušnosti postupovat podle zákona o azylu a analogicky ve smyslu jeho
§57 vydat stěžovateli průkaz žadatele. Bylo by značně nelogické, aby zákonodárce v zákoně
o azylu na jednu stranu zmocnil žalovaného k projednávání určitého druhu žádostí a na druhou
stranu tím měl v úmyslu zcela vyloučit možnost žalovaného při posuzování takovéto žádosti
využít procesní postupy podle zákona o azylu. Ostatně sám zákonodárce v důvodové zprávě
k zákonu č. 314/2015 Sb., který zakotvil §8 písm. d) zákona o azylu, upozornil na skutečnost,
že pro žádosti o určení statusu osoby bez státní příslušnosti není vhodné z důvodu jejich malého
množství vytvářet speciální řízení, a že se proto pro rozhodování o takovýchto žádostech „použije
mechanismů řízení ve věci mezinárodní ochrany.“ V takovém případě proto bylo namístě, aby žalovaný
postupoval analogicky podle §57 zákona o azylu a stěžovateli průkaz žadatele o přiznání statusu
osoby bez státní příslušnosti vydal. Lze přitom upozornit, že nastíněnou argumentaci podporuje
i Příručka UNHCR k ochraně osob bez státní příslušnosti, podle které jsou práva podle Úmluvy
o právním postavení osob bez státní příslušnosti formulována téměř totožně s Úmluvou
o právním postavení uprchlíků, a proto se doporučuje, aby se jednotlivcům, kteří čekají na určení
statusu osoby bez státní příslušnosti, dostalo stejných standardů zacházení jako žadatelům o azyl.
Podle Nejvyššího správního soudu nebylo namístě, aby žalovaný zcela odlišil žádost stěžovatele
od žadatelů o mezinárodní ochranu, a nevyužil tudíž postupy upravené zákonem o azylu.
Nejvyšší správní soud v dané souvislosti souhlasí se stěžovatelem, že by bylo nespravedlivé,
aby si žalovaný mohl vybrat pro aplikaci pouze ta ustanovení zákona o azylu, která mu vyhovují,
tedy využít pravomoci k posouzení žádosti a příslušné řízení provést, ale zároveň nepřihlížet
k pravidlům stanoveným zákonem o azylu, jinými slovy volit si procesní i hmotněprávní pravidla
ad hoc a tím pádem netransparentně (k uvedeným závěrům viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2019, č. j. 4 Azs 365/2018 - 74).
[12] Nejvyšší správní soud v dané souvislosti poukazuje i na čl. 25 Úmluvy, který žadatelům
o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti zakotvuje právo na pomoc ze strany správních
orgánů. Navzdory tomu, že Úmluva výslovně nezakotvuje povinnost smluvního státu vydat
průkaz žadatele v řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti, lze nepochybně
dovozovat povinnost státu identifikovat žadatele takovým způsobem, aby jim mohla být zajištěna
nezbytná ochrana podle Úmluvy. Lze přisvědčit stěžovateli, že bez dokladu totožnosti
není schopen prokázat svou identitu, nemůže tudíž komunikovat se státními orgány a velmi
obtížně může získat např. zdravotní pojištění či bydlení. Za situace, kdy Nejvyšší správní soud
dovodil, že v případě žádostí o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti je namístě
postupovat podle zákona o azylu, lze konstatovat, že se na stěžovatele vztahují přiměřeně i další
ustanovení zákona o azylu. Proto po dobu vedení řízení stěžovatel na území České
republiky pobýval oprávněně, a to na základě §3d odst. 1 zákona o azylu. V takové situaci
je podle Nejvyššího správního soudu i v zájmu žalovaného řádně identifikovat osoby, které
jsou účastníky daného řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2019,
č. j. 4 Azs 365/2018 - 74).
[13] Jak přitom rovněž uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 3. 2019,
č. j. 4 Azs 365/2018 - 74, „nebyla na místě ani úvaha o nemožnosti vydat příslušný průkaz z toho důvodu,
že Česká republika učinila výhradu k čl. 27 a 28 Úmluvy. Tato ustanovení se týkají již věcného posuzování
žádosti samé, a nelze tudíž dovozovat, že by učinění výhrady k těmto ustanovením bránilo žalovanému vydat
požadovaný průkaz. Vydání průkazu žadatele nebránila ani skutečnost, že cílem celého řízení bylo vydání
průkazu potvrzujícího, že je stěžovatel osobou bez státní příslušnosti. Podle Nejvyššího správního soudu je zřejmé,
že se jedná o dva zcela rozdílné průkazy, kdy jejich řádní držitelé mají odlišné postavení a v důsledku tohoto
i různá práva i povinnosti.“
[14] Lze souhlasit s tím, že nevydání průkazu může stěžovateli způsobovat komplikace
v každodenním životě; bez průkazu osvědčujícího jeho totožnost stěžovatel může jen velmi
obtížně získat bydlení, popř. bezproblémově komunikovat s jinými správními orgány. Navzdory
tomuto závěru se však Nejvyšší správní soud neztotožnil s názorem stěžovatele, že by mu
nevydání průkazu bránilo vykonávat práva ve smyslu Úmluvy. Zde Nejvyšší správní soud uvádí,
že Úmluva garantuje primárně práva těm osobám, u nichž je zjištěno, že se jedná o osobu
bez státní příslušnosti. Jinými slovy, tato práva je na místě garantovat až v tom okamžiku, kdy je
žalovaným skutečně potvrzeno, že je žadatel osobou bez státní příslušnosti. Nelze tedy
dovozovat, že by Úmluva stěžovateli již v průběhu řízení garantovala bez dalšího právo
na samostatnou výdělečnou činnost, popř. na svobodu pohybu. V tomto ohledu tedy Nejvyšší
správní soud neshledal zásah žalovaného do práv stěžovatele garantovaných
Úmluvou (podrobněji viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2019,
č. j. 4 Azs 365/2018 - 74).
[15] Zdejší soud závěrem dává stěžovateli za pravdu, že poukazy městského soudu stran
účelovosti stěžovatelovy žádosti o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti byly v dané
situaci nepřípadné, neboť o této žádosti v době rozhodování městského soudu nebylo
rozhodnuto.
VI.
[16] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele je důvodná, a proto rozsudek městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 věta
prvá před středníkem s. ř. s. zrušil, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí ve věci soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.). O náhradě nákladů ve vztahu k ustanovenému zástupci
stěžovatele v řízení o kasační stížnosti již rozhodl Nejvyšší správní soud.
[17] Nejvyšší správní soud přiznal ustanovenému zástupci stěžovatele odměnu za zastupování
a náhradu hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti, která se skládá z částky 6 200 Kč za dva
úkony právní služby spočívající v převzetí zastoupení a v sepsání kasační stížnosti podle §7 bodu
5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů, a z částky 600 Kč za s tím související dva režijní
paušály (§13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu), celkem tedy 6 800 Kč. Ustanovenému zástupci
žalobce tedy náleží odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v celkové výši 6 800 Kč,
která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu v obvyklé lhůtě. Zástupce
stěžovatele (a to ani na výzvu soudu ze dne 21. 11. 2018) nedoložil, že je plátcem DPH, přičemž
není povinností soudu toto zjišťovat z úřední povinnosti. Obdobně soud postupoval i ve věci
sp. zn. 4 Azs 365/2018. Náklady právního zastoupení žalobce nese stát, jak vyplývá z ustanovení
§35 odst. 9 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu