ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.185.2018:48
sp. zn. 9 As 185/2018 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Aleše Sabola a JUDr. Tomáše Rychlého ve věci žalobce: Ing. E. P., zastoupen Mgr. et Mgr.
Patrikem Tauerem, advokátem se sídlem v Praze 3, Vinohradská 126, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem v Praze 9, Sokolovská 219, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 4. 2018, č. j. 9 A 180/2015 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobce podal kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
26. 4. 2018, č. j. 9 A 180/2015 - 47, jímž byla zamítnuta jím podaná žaloba proti rozhodnutí
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 22. 6. 2015, č. j. ČTÚ-33 419/2015-603.
Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne
18. 5. 2015, č. j. ČTÚ-10 491/2014-611/II. vyř., ve věci žádosti žalobce o poskytnutí informací
podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném
přístupu k informacím“). Rozhodnutím žalovaného byla podle §2 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím odmítnuta žádost žalobce ze dne 1. 3. 2015 o poskytnutí informací (dále
jen „žádost“), neboť předpokládá vytváření nových informací, které žalovaný nemá objektivně
k dispozici a současně není povinen těmito informacemi disponovat.
[2] Předmětnou žádostí žalobce požadoval poskytnutí informace o výši nákladů České pošty, s. p.
(dále jen „Česká pošta“) bez ziskové přirážky, které byly promítnuty do následujících nákladově orientovaných
cen základních služeb platných jednak ke dni 1. 8. 2013, jednak ke dni 1. 2. 2015, a to tak, jak byly označeny
v ceníku České pošty, tj.:
a) obyčejné psaní do 50 g – standard
b) obyčejné psaní do 50 g – standard – sleva úrovně 1 se Zákaznickou kartou ČP, jednorázové podání 1-9ks
zásilek
c) obyčejné psaní do 50 g – standard – sleva úrovně 2 se Zákaznickou kartou ČP
d) obyčejný balík, obyčejná zásilka do 2 kg
e) doporučené psaní do 50 g – standard
f) doporučené psaní 1-2 kg.
[3] Žalovaný žádost žalobce odmítl rozhodnutím ze dne 18. 5. 2015 s tím, že data
shromažďuje v členění podle kategorií jednotlivých základních poštovních služeb podle
§3 odst. 1 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách (dále jen „zákon o poštovních službách“),
naopak informace v členění, které vychází z obchodních názvů poštovních služeb České pošty
a v rozlišení podle hmotnosti poštovní zásilky nevyžaduje, a nemá je tudíž k dispozici. S odkazem
na §2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 107/2011 - 70, konstatoval, že touto informací ani není
povinen disponovat. Dodal, že zákon nestanoví přesný postup, jakým má docházet k naplnění
povinnosti nákladové orientace cen. Proto má žalovaný značnou volnost v rozhodování, jakou
nákladovou metodu bude pro ověřování plnění této povinnosti využívat a s jakými dodatečnými
parametry bude vybranou metodu aplikovat v praxi (např. zda bude vycházet jen a pouze
z historických a auditovaných výsledků v oddělené evidenci nákladů a výnosů nebo bude
s ohledem na vývojové trendy na poštovním trhu zohledňovat odhady budoucího vývoje,
zda bude vyhodnocovat nákladovou orientaci každé služby individuálně či bude postupovat
ve větší agregaci aj.) a v jakých intervalech bude nákladovou orientaci cen vyhodnocovat
(vyhodnocování s půlročním intervalem nemusí vést ke stejným závěrům, jako při hodnocení
za celý rok). Struktura dat nutných k ověření nákladové orientace cen není přesně daná
a neměnná, ale odvíjí se od praktického přístupu jejího hodnocení. Žalovaný hodnotí nákladovou
orientaci cen za skupiny základních služeb tak, jak jsou dány v §3 odst. 1 zákona o poštovních
službách, resp. v tabulce č. 3, která tvoří část přílohy k vyhlášce č. 465/2012 Sb., o způsobu
vedení oddělené evidence nákladů a výnosů držitele poštovní licence (dále také jako „vyhláška
č. 465/2012 Sb.“). Pro použití tohoto postupu pak není podstatné znát detailní nákladovou
alokaci na jednotlivé ceníkové služby České pošty, ale jen nákladovou kalkulaci za každou
skupinu základních služeb. Povinnost České pošty je splněna tehdy, pokud náklady za každou
skupinu základních služeb pokrývají výnosy za danou skupinu základních služeb. Výše výnosů
tvoří násobek cen konkrétních (ceníkových) služeb a počtu kusů daných služeb. Náklady jsou pak
známy z oddělené evidence nákladů a výnosů. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu
následně potvrdil názor žalovaného, že žalobce požaduje poskytnout informace, kterými žalovaný
nedisponuje, ani není povinen disponovat, a rozklad žalobce s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011 - 67, zamítl.
[4] Městský soud žalobcovu žalobu proti rozhodnutí předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu zamítl. Uvedl předně, že zákonodárce dal výčtem v §3 odst. 1 zákona
o poštovních službách jasně najevo, které služby mají být považovány za základní. Tento výčet
představuje kategorie poštovních služeb, na jejichž dostupnosti, ale i kontinuálním fungování má
zájem přímo stát. Prováděcí právní předpis pak ve svých přílohách vymezil, které konkrétní údaje
je držitel poštovní licence povinen pravidelně žalovanému o základních službách sdělovat
pro účely dohledu. Příslušné tabulky přitom přesně kopírují nastavení základních služeb plynoucí
z §3 zákona o poštovních službách. Žádné z ustanovení zákona o poštovních službách nebo
prováděcích předpisů přitom nestanoví, že by si držitel poštovní licence nemohl vnitřně nastavit
jemnější rozlišení svých služeb. Nestanoví ani to, že v případě, že tak držitel poštovní licence
učiní, bude žalovaný povinen vyžadovat i tyto podrobnější údaje. Pokud si Česká pošta takové
podrobnější rozlišení svých služeb stanovila, je takový postup zcela v souladu s tzv. legální licencí,
tj. s ústavním principem vyjádřeným v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. Žalovaný proto objektivně nedisponuje informacemi v rozlišení, které požadoval
žalobce ve své žádosti; naopak disponuje údaji od České pošty v členění, které upravuje zákon
o poštovních službách ve spojení s vyhláškou č. 465/2012 Sb., z nichž bez poskytnutí dalších
údajů od České pošty požadované informace vygenerovat nelze.
[5] Následně městský soud posuzoval, zda je žalovaný informacemi, jejichž poskytnutí
se žalobce domáhal, povinen disponovat. V tomto směru městský soud odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011 - 67. Konstatoval,
že povinnost požadovat i jiné údaje, než které stanoví zákon o poštovních službách ve spojení
s prováděcími předpisy, žalovanému nevyplývá ze žádných z těchto předpisů, a to proto, že zájem
státu spočívá v zaručení dostupnosti a nákladově orientace ceny základní služby jako takové.
Z tohoto důvodu nelze dle kategorie základních služeb chápat tak, jak je chápe žalobce,
tj. že každá jednotlivá položka ceníku služeb České pošty, která souvisí s některou ze základních
poštovních služeb definovaných v zákoně, musí být cenově nákladově orientovaná. Takový
výklad by vzhledem k rozmanitosti služeb, charakteru míst dodání i podání a k dalším
relevantním faktorům vedl ke kolapsu celostátně zajišťovaných poštovních služeb, neboť si lze
představit, že tato část poskytovaných služeb by za takových okolností byla pro držitele poštovní
licence vysoce ztrátová. Dále dospěl městský soud k závěru, že údaje, které vyžadují výkazy
v podobě příloh (tabulek) k vyhlášce č. 465/2012 Sb., nelze považovat za „zdrojové informace“,
z nichž by byl žalovaný v zásadě mechanickým způsobem schopen požadované informace
sestavit, neboť s podrobnějším než zákonným členěním nepočítají. Naopak, sestavení
požadovaných informací by překročilo rámec takových jednoduchých úkonů, neboť
by vyžadovalo, aby žalovaný zjišťoval i další údaje od České pošty, aniž by mu to zákon
přikazoval. Pro žalovaného je přitom důležité sledovat a případně cenově regulovat dostupnost
jednotlivých skupin základních služeb, a vyvažovat tak případné vychýlení z cenové dostupnosti
v neprospěch zákazníků poštovních služeb. Není však jeho úkolem zasahovat tam, kde se některý
z uživatelů domnívá, že služba by měla být o pár korun dražší nebo levnější, ale pouze
v nepřiměřených případech. Opírá se přitom zejména o spotřebitelské ceny, inflaci
a o průměrnou mzdu ve smyslu §34a zákona o poštovních službách, nikoliv o jednotlivé položky
podrobnějšího ceníku držitele poštovní licence.
[6] Městský soud uzavřel, že žalovaný je povinen kontrolovat nákladovou orientaci cen
a sbírat údaje o základních službách v tom rozlišení, jaké vymezuje zákon o poštovních službách
v §3 odst. 1, a není povinen disponovat údaji v podrobnějším rozlišení dle ceníku České pošty.
Nelze se proto divit, že tyto údaje nemá k dispozici, ani je sám dodatečně nevyžaduje či nevytváří.
Lze naopak předpokládat, že tyto údaje má samotná Česká pošta, aby vůbec byla schopna
analyzovat a zefektivňovat či přizpůsobovat poskytování poštovních služeb dle aktuální situace
na poštovním trhu. V tomto ohledu má žalobce možnost žádat o informace přímo Českou poštu,
která je v daném případě také povinným subjektem.
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost,
jíž se domáhá zrušení napadeného rozsudku pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právních otázek soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a pro vady řízení
spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů a v nerovném přístupu
soudu k účastníkům řízení podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítá, že se městský soud nevypořádal s námitkami
stěžovatele uvedenými v žalobě a v jeho replice na vyjádření žalovaného, své rozhodnutí
tak zatížil vadou nepřezkoumatelnosti. Namísto toho městský soud vzal za svou ničím
nepodloženou a účelově mu žalovaným podsunutou argumentaci. Soud přistoupil k věci
s přesvědčením, že „co tvrdí žalovaný, je pravda, co tvrdí žalobce, je omyl,“, stěžovatel byl tedy
účastníkem řízení pouze formálně. V důsledku toho bylo porušeno právo stěžovatele
na spravedlivý proces. V tomto ohledu stěžovatel připomíná, že není laikem, nýbrž tím,
kdo novodobou koncepci poštovních služeb vymyslel, prosadil a uváděl do života, v roce 1992
až 2005 zastával pozici ředitele odboru poštovních služeb na příslušném rezortním ministerstvu,
v letech 2005 – 2009 pak tutéž pozici i u žalovaného. Tuto skutečnost městskému soudu nesdělil,
neboť předpokládal, že soud bude vycházet z kvality argumentů, nikoliv z toho, kdo argumenty
předkládá. Městský soud tak nebyl nestranný, čímž porušil základní princip soudního řízení.
[9] Jde-li o podstatu věci, stěžovatel namítá, že městský soud zaměnil dva odlišné právní
pojmy, a to pojmy „nákladová orientace cen“ podle §33 odst. 5 zákona o poštovních službách
a „cenová dostupnost“ podle §3 odst. 2 písm. c) zákona o poštovních službách. Městský soud
namísto toho, aby vycházel z dikce §33 odst. 5 zákona o poštovních službách, vyložil pojem
cenové dostupnosti podle §3 odst. 2 písm. c) téhož zákona - stěžovatel však povinnost
žalovaného shromažďovat povinné údaje nedovozuje z jeho povinnosti dohlížet nad cenovou
dostupností, nýbrž z povinného dohledu na nákladovou orientaci cen. K dohledu na cenovou
dostupnost žalovaný skutečně údaje o nákladech, z nichž má vycházet kalkulace cen,
shromažďovat nemusí, shromažďování těchto údajů je však nutné k dohledu nad nákladovou
orientací cen. Městský soud tedy tuto povinnost žalovaného nesprávně posuzoval podle
§34a zákona o poštovních službách, který se týká cenové dostupnosti, pominul však pro věc
zásadní §33 odst. 5 téhož zákona.
[10] Městský soud dále zaměnil pojmy „cena jednotlivé poštovní služby“ a „výnosy za skupinu
poštovních služeb“. Žalovaný neshromažďuje údaje o nákladech na určitou skupinu poštovních
služeb, pro něž platí jednotná cena, nýbrž pouze souhrnné údaje o výnosech za celý kalendářní
rok za všechny skupiny poštovních služeb tvořících kategorie základní služby. Takto zjištěné
výnosy porovnává s úhrnnými náklady na poskytování všech služeb. Stěžovatel takový postup
nazývá „dohledem nad nákladovou orientaci výnosů“, přitom takový postup není v souladu
s §33 odst. 5 zákona o poštovních službách. Zákon o poštovních službách nepřipouští,
aby žalovaný tímto způsobem změkčoval požadavky kladené na Českou poštu. Městský soud
shodně s žalovaným zavádějícím způsobem označují pojem „cena“, jak jej má na mysli
§1 odst. 2 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, (tj. peněžní částka sjednaná mezi poštou
a odesílatelem při uzavírání poštovní smlouvy) jako pouhou „ceníkovou položku“, samotnou cenu,
která má být nákladově orientována, pak označují jako úhrnné výnosy. Výnosy však cenou
nejsou. Nesprávně pak městský soud operuje s pojmem „cena základní služby jako takové“, základní
služba však žádnou cenu nemá, tu mají jen jednotlivé poštovní služby v ní obsažené. K dosažení
nákladové orientace výnosů pak postačí, aby předražené ceny u části poštovních služeb
spadajících do základní služby, byly kompenzovány nepřiměřeně nízkými cenami služeb
jiných, rovněž do základní služby spadajících. Právě nastolení takového stavu zakazuje
§33 odst. 5 zákona o poštovních službách. Česká pošta je tak podle zákona o poštovních
službách povinna zajistit, aby každá z cen platných pro skupiny služeb, které si sama svobodně
zvolí, byla nákladově orientovaná. Nákladově orientované ceny potom zajišťují ekonomickou
rovnováhu České pošty, tedy řeší situaci mezi Českou poštou a odesílatelem způsobem, který
je spravedlivý k oběma stranám. Odesílatel uhradí České poště jí vynaložené náklady (včetně
přiměřeného zisku), na druhé straně má však odesílatel garantováno, že více už platit nebude.
Stěžovatel k tomuto tvrzení předestírá příklad z praxe, který svědčí o selektivním přístupu České
pošty k jednotlivým skupinám odesílatelů, a namítá, že takový stav je rovněž v rozporu
s principem rovnosti vyplývajícím z §33 odst. 4 písm. a) zákona o poštovních službách.
[11] Nesprávný je podle stěžovatele i závěr městského soudu, že Česká pošta je povinna
žalovanému vykonávajícímu dohled nad nákladově orientovanými cenami poskytovat pouze
údaje uvedené ve vyhlášce č. 465/2012 Sb., o způsobu vedení oddělené evidence nákladů
a výnosů držitele poštovní licence. Tato vyhláška však nemá s nákladově orientovanými cenami
nic společného. Povinnost předložit údaje potřebné pro kontrolu dodržování nákladové orientace
cen naopak vyplývá z §32a odst. 1 zákona o poštovních službách. Je tomu tak proto, že tento
dohled je vykonáván ad hoc , především v okamžiku, kdy se Česká pošta rozhodne zvýšit ceny
[takové zvýšení je podle §33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách povinna oznámit
žalovanému], nelze proto tuto povinnost obecně stanovit ve vyhlášce.
[12] Městský soud se rovněž nesprávně vypořádal se závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 11 As 141/2011 - 67. Městský soud se odvolává na to, že žalovaný
nemá „zdrojové informace“, z nichž by bylo možné mechanicky sestavit informace stěžovatelem
požadované, avšak ve skutečnosti žalovaný těmito informacemi po právní stránce disponuje. Jsou
totiž uloženy u České pošty, která je povinna je žalovanému podle §32a odst. 1 zákona
o poštovních službách poskytnout. Nejde tedy o „zdrojové informace“, nýbrž o informace, kterými
lze na základě žádosti směřující k České poště disponovat.
[13] K závěru městského soudu, že stěžovatel může informace vyžádat u České pošty, která
sama je povinným subjektem, stěžovatel namítá, že Česká pošta nemá za daného stavu právní
povinnost informacemi disponovat, neboť ji o ně žalovaný dosud nepožádal. Navíc poskytnutí
informací není v jejím zájmu, usvědčují ji totiž z porušování povinnosti dodržování nákladově
orientovaných cen.
[14] Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout. Ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal
na §33a odst. 1 zákona o poštovních službách, v němž je stanovena povinnost držitele poštovní
licence vést v souladu s prováděcím právním předpisem podle odstavce 2 (téhož §33a zákona
o poštovních službách) oddělenou evidenci nákladů a výnosů spojených s poskytováním
jednotlivých základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatních
služeb tak, aby byly zajištěny podklady pro výpočet čistých nákladů pro jednotlivé základní
služby, pro regulaci cen základních služeb a pro prokázání skutečnosti, že nedochází
ke křížovému financování mezi základními službami, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci,
a ostatními službami. Základní službou uvedenou v licenci pak není například „Obyčejné psaní
do 50 g – standard“, ale „Služba dodání poštovní zásilek do 2 kg“. Je pouze obchodním rozhodnutím
držitele poštovní licence, zda stanoví jednotnou cenu za všechny zásilky do 2 kg nebo zda zvolí
jemnější rozlišení dle hmotnosti. To, že zvolí v souladu se zavedenou praxí poštovních
provozovatelů jemnější hmotnostní nebo rozměrové členění, však nezakládá jeho povinnost vést
evidenci jinak, než mu ukládá zákon o poštovních službách, a předávat účastníkovi údaje
podrobnější, než mu tento zákon a vyhláška č. 465/2012 Sb. ukládá.
[15] Zákon o poštovních službách pak nestanoví přesnou metodu, jakou má k ověřování
plnění povinnosti České pošty, s. p., poskytovat ceny základních služeb za nákladově orientované
ceny dojít, přičemž těchto metod existuje více. Každá z metod má pak jiné nároky na strukturu
a rozsah podkladů, které jsou pro ověření nákladové orientace třeba. Povinnost, aby nákladově
orientovaná cena zahrnovala „vynaložené náklady a přiměřený zisk“, nečiní definici „nákladově
orientovaných cen“ o nic jednoznačnější či přesnější. Stále platí, že metod, jak „vynaložené náklady“
vyčíslit, existuje několik. Alokace „vynaložených nákladů“ totiž může probíhat např. metodou
SAC (tzv. Stand Alone Costs), FAC (Fully Allocated Costs) nebo některou z metod
přírůstkových nákladů (LRIC – Long Run Incremental Costs). Každá z těchto metod zachází
rozdílně s alokací „vynaložených nákladů“ na jednotlivé služby a tedy vyčísluje odlišné „nákladově
orientované ceny“. Údaje, které žalovaný při vyhodnocování nákladově orientovaných cen využívá,
vychází z §33a odst. 1 zákona o poštovních službách, které stanoví povinnost držitele poštovní
licence vést oddělenou evidenci nákladů a výnosů spojených s poskytováním jednotlivých
základních služeb, nikoliv s poskytováním jednotlivých ceníkových položek základních
poštovních služeb. Seznam základních služeb je stanoven v §3 odst. 1 zákona o poštovních
službách. Tyto definice vycházejí ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES,
ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření
vnitřního trhu poštovních služeb Společenství. Proto držitel poštovní licence vede evidenci
tak, jak mu ukládá zákon a prováděcí vyhláška. Žalovaný z těchto údajů následně vychází
při posuzování mj. nákladové orientace cen.
[16] Žalovaný v rámci ověřování nákladové orientace cen nehodnotí nákladovou orientaci
za každou individuální základní službu uvedenou Českou poštou, s. p., ve svém ceníku
(např. za každou hmotnostní kategorii poštovní zásilky či poštovního balíku), ale za skupiny
základních služeb tak, jak jsou uvedeny v ustanovení §3 odst. 1 zákona o poštovních službách,
resp. v tabulce č. 3, která tvoří část přílohy k vyhlášce č. 465/2012 Sb. Pro posouzení nákladové
orientace cen tímto postupem pak není rozhodné znát detailní nákladovou alokaci na jednotlivé
ceníkové služby České pošty, s. p., ale jen nákladovou kalkulaci za každou skupinu základních
služeb (např. za službu dodání poštovních zásilek do 2 kg). Žalovaný pak považuje povinnost
České pošty poskytovat nákladově orientované ceny za splněnou tehdy, pokud výnosy za každou
skupinu základních služeb pokrývají náklady za danou skupinu základních služeb. Výnosy
za každou skupinu základních služeb lze získat jednoduše jako sumu násobků cen konkrétních
(ceníkových) služeb České pošty, s. p. a objemů (počtu ks) daných služeb. Náklady na danou
skupinu služeb jsou známy. Žalovaný k podpoře své argumentace odkázal na stanovisko
generálního advokáta přednesené v řízení o předběžné otázce vedeném u Soudního dvora
EU (dále také jako „Soudní dvůr“) ve věci č. C-256/17 Sand BV proti Autoriert Consument en Markt.
[17] Stěžovatel na vyjádření žalovaného reagoval replikou, v níž poukázal zejména
na to, že směrnice ponechává řešení otázky, zda nákladově orientované mají být všechny ceny
poskytované v rámci základních služeb, na členských státech. Česká republika zakotvila řešení
této otázky v §33 odst. 5 zákona o poštovních službách tak, že nákladově orientované mají být
všechny ceny uplatňované v rámci základních služeb.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou, je včasná a je proti označenému rozsudku
přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
[19] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a neshledal přitom vady, k nimž by musel
podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti.
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí jde tehdy, „[n]ení-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené“, a to zejména tehdy „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). V souzené věci městský soud nepochybně v úvahu vzal
stěžovatelovu argumentaci opírající se o znění §33 odst. 5 zákona o poštovních službách, neboť
v rozsudku poskytl ucelenou argumentaci vztahující se k podstatě sporu, tj. zda je žalovaný
v rámci dohledu nad dodržováním zásady nákladově orientovaných cen poštovních služeb
poskytovaných v rámci základní služby povinen shromažďovat údaje o nákladech na skupiny
poštovních služeb v rozlišení odpovídajícím struktuře služeb, jak jsou nabízeny Českou poštou.
Jakkoliv se městský doslovně nezabýval žalobní argumentací stěžovatele ve veškerých jejích
podrobnostech, lze z celkového vyznění napadeného rozsudku bez pochyb vysledovat, proč
městský soud stěžovatelově argumentaci nepřisvědčil. Ostatně stěžovatel se vůči rozsudku
v kasační stížnosti o 147 bodech vymezuje a s právním názorem městského soudu rozsáhle
polemizuje. Napadený rozsudek tak v zásadní úvaze obstojí a nelze jej mít za nepřezkoumatelný.
Nelze se ztotožnit ani s tvrzením, že se městský soud nevypořádal s tvrzením stěžovatele,
že žalovaný je na výsledku řízení zainteresován, a proto je potřeba k jeho argumentaci přistupovat
s obzvláštní ostražitostí. Městský soud se s touto námitkou vypořádal v bodě 49 odůvodnění
rozsudku.
[22] Jádrem sporu je otázka, zda je žalovaný v rámci dohledu nad dodržováním zásady
nákladově orientovaných cen poštovních služeb poskytovaných v rámci základních služeb
povinen shromažďovat údaje o nákladech na skupiny poštovních služeb spadajících
do základních služeb v jiném rozlišení, než jak jsou tyto skupiny definovány v zákoně
o poštovních službách – v daném případě v rozlišení odpovídajícím struktuře služeb, jak jsou
nabízeny Českou poštou.
[23] Pojem nákladově orientovaná cena patří mezi klíčové pojmy, jejichž pomocí je v rámci
Evropské unie řízena cenotvorba provozovatelů poštovních služeb pověřených poskytováním
všeobecných, resp., v terminologii zákona o poštovních službách, základních služeb. Povinnost
poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny má původ v právní úpravě přijaté
na evropské úrovni. V devadesátých letech minulého století byly zahájeny snahy o sladění
postupného a řízeného otevírání poštovního trhu hospodářské soutěži s trvalou zárukou
poskytování všeobecných služeb. Ve vztahu k poštovním službám byly přijaty celkem
tři směrnice, a to 1) směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. 12. 1997
o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování
kvality služby, 2) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002,
kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření poštovních služeb Společenství
hospodářské soutěži, a 3) směrnice 2008/6/ES. Současný regulační rámec tzv. všeobecných
či univerzálních poštovních služeb je primárně tvořen směrnicí 97/67/ES ve znění směrnic
2002/39/ES a 2008/6/ES (dále také jako „poštovní směrnice“).
[24] Účelem přijetí výše uvedených směrnic bylo všeobecné zajištění přístupu k poštovním
službám určité kvality a za dostupné ceny, a to i ve venkovských a řídce obydlených oblastech,
kde tarify nutně nemusí pokrývat náklady na poskytování služby. Z tohoto důvodu bylo záměrem
vyhradit určité poštovní služby pro poskytovatele všeobecných služeb, který by tak nebyl
vystaven žádné konkurenci v tomto odvětví. Tato opatření byla přijata ve formě směrnice
97/67/ES. V dalším kroku při postupném otevírání vnitrostátních poštovních trhů omezila
směrnice 2002/39/ES ve větším rozsahu služby, které mohou být vyhrazeny poskytovateli
všeobecných služeb, a rovněž výslovně zavedla zákaz křížových dotací z vyhrazené oblasti
do nevyhrazené oblasti. Směrnice 2008/6/ES potom zrušila všechny vyhrazené služby a otevřela
celý poštovní trh (včetně služeb, které spadají do rámce povinnosti poskytovat všeobecné služby)
hospodářské soutěži.
[25] Povinnost poskytovat všeobecné služby, tak jak je v současné době vymezena v poštovní
směrnici, zahrnuje trvalé poskytování poštovní služby za dostupné ceny ve stanovené kvalitě
na celém území členského státu, a to přinejmenším pro poštovní zásilky do 2 kilogramů
a poštovní balíky do 10 kilogramů, jakož i služby týkající se doporučených a cenných zásilek.
Všeobecná poštovní služba dále zahrnuje poskytování styčných a přístupových míst podle potřeb
uživatelů. Poštovní služby, konkrétně výběr a dodání, musí být zaručeny nejméně pět pracovních
dnů v týdnu, s výjimkou mimořádných okolností (viz článek 3 poštovní směrnice).
[26] Podle článku 12 poštovní směrnice „Členské státy přijmou opatření, kterými zajistí, že sazby
pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb budou v souladu s těmito zásadami:
– ceny musí být přijatelné a musí být takové, aby nezávisle na zeměpisné poloze a s ohledem na specifické
vnitrostátní podmínky měli k poskytovaným službám přístup všichni uživatelé. Členské státy mohou ponechat
v platnosti nebo zavést poskytování bezplatné poštovní služby pro potřeby nevidomých a slabozrakých,
– ceny musí vycházet z nákladů a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Je-li to nutné
z důvodů veřejného zájmu, mohou členské státy rozhodnout, že by u služeb s cenou stanovenou za kus a pro jiné
poštovní zásilky měla být uplatňována jednotná sazba na celém jejich území nebo pro přeshraniční poskytování
služby,
– uplatňování jednotných sazeb nevylučuje právo poskytovatele či poskytovatelů všeobecných služeb uzavírat
s uživateli individuální dohody o cenách,
– sazby musí být transparentní a nediskriminační,
– pokud poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují zvláštní sazby, například u služeb pro podniky,
odesílatele hromadných zásilek nebo subjekty sjednocující zásilky pocházející od různých uživatelů, uplatní zásady
transparentnosti a nediskriminace jak u sazeb, tak i u souvisejících podmínek. Tyto sazby se spolu se souvisejícími
podmínkami použijí stejně mezi různými třetími stranami i mezi třetími stranami a poskytovateli všeobecné
poštovní služby poskytujícími rovnocenné služby. Všechny tyto sazby jsou rovněž k dispozici uživatelům, zejména
jednotlivým uživatelům a malým a středním podnikům, posílajícím zásilky za srovnatelných podmínek.“
[27] Otázka výkladu čl. 12 poštovní směrnice byla předmětem řízení o předběžné otázce
vedeného před Soudním dvorem ve věci č. C-256/17 Sand BV proti Autoriert Consument en Markt.
Sám Soudní dvůr výklad tohoto článku ve vztahu k nákladové orientaci cen služeb
poskytovaných v rámci všeobecné služby nepřijal (věc byla vyškrtnuta z rejstříku Soudního
dvora), touto otázkou se však zabýval generální advokát Nils Wahl ve svém stanovisku
v předmětné věci předneseném dne 20. 6. 2018.
[28] Generální advokát mj. odpověděl na otázku, zda článek 12 této směrnice brání křížovým
dotacím mezi různými službami a produkty poskytovanými v rámci povinnosti poskytovat
všeobecné služby, tedy zda ve smyslu uvedeného článku musí být sazby za jednotlivé služby
poskytované v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby přiměřené nákladům.
[29] Generální advokát dovodil, že ze znění a struktury článku 12 je zřejmé, že zásady v něm
uvedené musí být uplatňovány kumulativně. Ve stanovisku uvedl: „[e]xistuje určitý rozpor mezi
zásadou, že ceny musí být nákladově orientované, a zásadou, že musí být dostupné. Jestliže by byl výpočet sazeb
založený výlučně na nákladech, potom v oblastech, kde jsou vysoké náklady, by poštovní služby nebyly považovány
za dostupné. Právě v tomto rébusu spočívá důvod pro zachování povinnosti poskytovat všeobecné služby navzdory
postupné liberalizaci poštovních trhů. Předpokladem povinnosti poskytovat všeobecné služby je, že dotyčné služby
nebo produkty nebudou na celém území členského státu nabízeny za tržních podmínek. Poskytování některých
služeb v rámci všeobecných služeb tedy lze splnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné
obchodní standardy. To je důvod, proč směrnice 97/67 stanoví mechanismy pro financování čistých nákladů
na všeobecné služby, kdy náklady nemohou být pokryty jen prostřednictvím samotných sazeb. Při výpočtu čistých
nákladů na všeobecnou službu se použijí nejenom účetní zásady, ale jsou zohledněny rovněž nehmotné a tržní
výhody. Dále je třeba mít na paměti, že článek 12 zmiňuje zásadu, že ceny musí být nákladově orientované
společně se zásadou, že ceny musí vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Ze slova ”pobídka”
vyplývá, že poskytovatelé všeobecných služeb by neměli dosahovat pouze pokrytí nákladů. Z toho vyplývá,
že zásada nákladové orientace nemůže být vykládána striktně, a navíc nemůže být vyjádřena jen jako pouhý
účetní úkon (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). […] Myšlenka dotací – buď ve formě křížových
dotací mezi různými poštovními službami poskytovanými poskytovatelem všeobecných služeb, nebo formou
kompenzačního mechanismu – je tak inherentní struktuře povinnosti poskytovat všeobecné služby, kterou stanoví
směrnice 97/67. To je potvrzeno také v článku 7 uvedené směrnice, který stanoví různé způsoby financování
poskytování všeobecné služby. Po zrušení vyhrazené oblasti by mohly být pro takové financování přijatelné dokonce
i křížové dotace z jiných odvětví do všeobecného odvětví, pokud nebudou mít nepříznivý vliv na hospodářskou
soutěž. Směrnice 2008/6 dokonce výslovně uvádí, že zisky z činností mimo rozsah všeobecné služby mohou být
použity na financování všeobecných služeb, pokud se tak bude dít v souladu se Smlouvou. Použitím křížových
dotací je všeobecná služba nezávislá na financování z externích zdrojů, což v konečném důsledku zajišťuje
konkurenceschopnost poskytovatele všeobecné služby, ale i dlouhodobou životaschopnost všeobecné služby jako
takové. […] Dokud trvá potřeba existence povinnosti poskytovat všeobecné služby, není možné poskytovat
poštovní služby za ceny, které jsou striktně přiměřené nákladům na každou jednotlivou službu (zvýrazněno
Nejvyšším správním soudem).“
[30] Generální advokát zároveň posuzoval skutkový stav spočívající v tom, že poskytovatel
všeobecné služby nabízí své služby pro komerční uživatele za poměrně nízké ceny, zatímco
jím uplatňované ceny známek v průběhu doby neustále rostou. V tomto ohledu konstatoval
(viz odst. 68 a 87 stanoviska), že podle nového znění směrnice 97/67/ES mají mít poskytovatelé
všeobecných služeb „větší cenovou flexibilitu, v souladu se zásadou nákladové orientace“, a tedy
i prostor k jednání s určitými skupinami zákazníků.
[31] Generální advokát dospěl k závěru, že „článek 12 směrnice 97/67 nelze vykládat v tom smyslu,
že ukládá povinnost poskytovatelům všeobecných služeb, aby každá jednotlivá služba, která je součástí všeobecných
služeb, byla nákladově orientovaná. Členské státy nebo jejich vnitrostátní regulační orgány však mohou takovouto
povinnost poskytovatelům všeobecných služeb uložit.“
[32] Ze shora uvedeného výkladu poštovní směrnice, který je dle názoru Nejvyššího správního
soudu souladný s účelem a cíli, jichž mělo být na evropské úrovni dosaženo, vyplývá, že regulace
trhu s poštovními službami směřuje k tomu, aby byly zajištěny poštovní služby všem uživatelům,
tedy aby fyzické a právnické osoby mohly posílat listovní zásilky a drobné balíky do všech částí
Evropské unie a aby jim takové služby zároveň byly časově, místně i finančně dostupné. Regulace
zároveň směřuje k otevření trhu s poštovními službami tak, aby bylo vytvořeno plně konkurenční
prostředí a redukováno monopolní postavení národních poštovních operátorů v jednotlivých
zemích Evropské unie. Z žádného ustanovení poštovní směrnice (včetně její preambule) neplyne,
že by záměrem sledovaným na evropské úrovni bylo stanovení povinnosti poskytovat každou
jednotlivou službu, která je součástí všeobecných služeb, striktně za nákladově orientovanou
cenu. Zároveň se ze směrnice nepodává, že by regulační orgány měly striktně stanoveno, jakým
způsobem mají sledovat provádění článku 12 směrnice. Naopak v tomto ohledu mají značnou
volnost (srovnej bod 40 odůvodnění směrnice 2008/06/ES).
[33] Poštovní směrnice byla transponována do zákona o poštovních službách. Co do rozsahu
základních služeb převzal zákon o poštovních službách minimální úpravu stanovenou směrnicí,
kterou dále rozšířil. Podle §3 odst. 1 písm. a), b), c) zákona o poštovních službách základní
služby zahrnují mimo jiné
a) službu dodání poštovních zásilek do 2 kg
b) službu dodání poštovních balíků do 10 kg,
c) službu dodání peněžní částky poštovním poukazem.
(2) Podle §3 odst. 2 zákona o poštovních službách musí být základní služby poskytovány
a) trvale na celém území České republiky prostřednictvím sítě provozoven, jejichž minimální počet stanoví
na návrh Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „Úřad“) vláda nařízením; do tohoto počtu se započítávají
i provozovny vedené třetí stranou jménem a na účet držitele poštovní licence,
b) ve stanovené kvalitě, která je v souladu s potřebami veřejnosti,
c) za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob,
d) každý pracovní den a musí umožnit v těchto dnech nejméně jedno poštovní podání a dále alespoň jedno dodání
na adresu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo ve výjimečných případech, zejména je-li místo dodání
nebezpečné nebo neúměrně obtížně dostupné, které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem podle odstavce 3,
jedno dodání do vhodného zařízení nebo dodávací schrány,
e) způsobem, který odpovídá požadavkům úředního doručování písemností podle zvláštního právního předpisu.
Podle odst. 3 tohoto ustanovení prováděcí právní předpis stanoví podrobnou technickou specifikaci
jednotlivých základních služeb včetně rozměrů poštovních balíků a jiných poštovních zásilek a dále stanoví
podle odstavce 2 způsob poskytování a zajišťování základních služeb tak, aby byl realizován v kvalitě,
jež je ve veřejném zájmu nezbytná. Základní kvalitativní požadavky zabezpečí zejména rychlost, spolehlivost
a pravidelnost základních služeb, dostatečnou hustotu obslužných míst zajišťujících poštovní podání, jakož
i nezbytnou úroveň informovanosti uživatelů o způsobu zajištění základních služeb.
[34] Podle §33 odst. 5 zákona o poštovních službách má držitel poštovní licence povinnost poskytovat
základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny s výjimkou podle
odstavce 6, §3 odst. 1 písm. f) a §34a. Nákladově orientovanou cenou se rozumí cena, která zahrnuje efektivně
a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk a která se stanovuje tak, aby zajistila návratnost investic
v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.
[35] Podle konstantní judikatury Soudního dvora jsou všechny orgány členských států, včetně
soudů, povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto právo v souladu se zněním
a účelem směrnice či jiného právního předpisu Evropské unie, k jejichž implementaci slouží
(srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, věc 14/84, Sabine von Colson a Elisabeth
Kamann, nebo ze dne 13. 11. 1990, věc C-106/89, Marleasing SA proti La Comercial Internacional
de Alimentacion SA). Obdobně dospěl Ústavní soud k závěru, že povinností soudní moci
je interpretovat a aplikovat vnitrostátní právo eurokonformním způsobem, tedy při více
výkladových variantách volit tu, jež bude v souladu s právem Evropské unie (viz např. nález
Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13).
[36] S ohledem na fakt, že zákon o poštovních službách pojem „nákladově orientovaná cena“
definuje pouze obecně, přičemž zároveň blíže neurčuje, jak má být povinnost poskytovat služby
za nákladově orientované ceny plněna, vycházel Nejvyšší správní soud ze znění směrnice,
a to i ve světle výše uvedených závěrů přijatých generálním advokátem; rovněž zohlednil,
že samotná úprava rozsahu základních služeb provedená v zákoně o poštovních službách
odpovídá znění směrnice.
[37] Z výše uvedené evropské právní úpravy vyplývá, že povinnost poskytovatele základních
služeb dodržovat nákladovou orientaci cen spočívá zásadně v dodržování racionální vazby ceny
poštovní služby a nákladů na její poskytnutí. Vazba ceny a nákladů pak je podmíněna především
situací na trhu poštovních služeb a výší čistých (výnosy nepokrytých) nákladů na poskytování
základních služeb. Povinnost poskytování základních služeb uložená držiteli poštovní licence
vychází, obecně řečeno, z předpokladu, že plnění této povinnosti nelze zajistit tržními
mechanismy. Držitel poštovní licence je totiž zatížen řadou povinností neslučitelných
s ekonomicky efektivním poskytováním poštovních služeb, nelze tedy očekávat, že ceny
příslušných poštovních služeb budou odpovídat všem vynaložený nákladům. Držitel poštovní
licence jako subjekt pohybující se v konkurenčním prostředí musí logicky ceny stanovit
způsobem směřujícím k co nejlepšímu hospodářskému výsledku, tedy tak, aby byly náklady
základní služby pokryty v maximální možné míře. Ceny jsou proto stanovovány způsobem, který
musí zohledňovat poptávku po poštovních službách, přitom jejich stanovení je výsledkem
komplexního vyhodnocení reálné situace na trhu v určitém časovém úseku. Nejedná a nemůže
se proto jednat o jednu konkrétní cenu každé poskytnuté služby, která by mohla být objektivně
jako nákladově orientovaná určena. Pro účely posouzení dodržení povinnosti nákladově
orientované ceny jsou relevantní účelně vynaložené náklady směřující k tomu, aby poskytované
základní služby v rozsahu uvedeném v licenci byly efektivní a současně neobsahovaly zjevně
nadbytečné výdaje držitele poštovní licence.
[38] Obecně stanovenou povinnost držitele poštovní licence v §33 odst. 5 zákona
o poštovních službách tedy nelze vykládat rigidně tak, že cena každé poskytované služby
má zahrnovat veškeré efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk. Je totiž zároveň
nutné respektovat, že držitel poštovní licence musí obstát i v konkurenci na trhu s poštovními
službami. Pokud by takto vypočítaná nákladově orientovaná cena základních služeb
poskytovaných držitelem poštovní licence nebyla konkurenceschopná vůči cenám služeb
poskytovaných jinými poskytovateli poštovních služeb, kteří povinnostmi vyplývajícími
z poskytování základních služeb zatíženi nejsou, hrozí nebezpečí vytlačení držitele poštovní
licence z finančně atraktivních oblastí trhu. S tím je spojen pokles příjmů a v důsledku nutné
zvyšování cen služeb poskytovaných v rámci základních služeb (a tedy další ztrátu
konkurenceschopnosti).
[39] Na základě výše uvedené právní úpravy se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje
s názorem stěžovatele, že každá z cen platných pro skupiny služeb poskytovaných držitelem
poštovní licence v rámci základních služeb musí být nákladově orientovaná.
[40] Výše uvedeným principům, od nichž se odvíjí stanovená povinnost poskytovat základní
služby za nákladově orientované ceny, odpovídá i rozsah a způsob dohledové činnosti
žalovaného. Poštovní licence udělená poskytovateli základních služeb, České poště, obsahuje
základní služby ve formě odpovídající znění směrnice a §3 odst. 1 zákona o poštovních službách
(tj. službu dodání poštovních zásilek do 2 kg, službu dodání poštovních balíků do 10 kg, službu
dodání peněžní částky poštovním poukazem atd.). Slovy zákona, právě takto v licenci definované
skupiny základních služeb mají být podle textu zákona poskytovány za nákladově orientované
ceny (k tomu však viz zároveň výše popsanou problematiku stanovování nákladově
orientovaných cen). Logicky se pak také k takto rozlišeným základním službám vztahuje
dohledová činnost žalovaného, resp. informační povinnost České pošty. Tomu odpovídá i znění
vyhlášky č. 465/2012 Sb., o způsobu vedení oddělené evidence nákladů a výnosů držitele
poštovní licence. Podle §1 odst. 1 věta první a druhá uvedené vyhlášky držitel poštovní licence člení
náklady a výnosy podle účelu, na který byly vynaloženy nebo se kterým souvisí. Toto členění je alespoň
tak podrobné, aby každá základní služba obsažená v jeho poštovní licenci byla sledována odděleně.
V §2 odst. 1 citované vyhlášky je pak stanoven minimální standard evidence. Podle tohoto
ustanovení držitel poštovní licence vede oddělenou evidenci nákladů a výnosů takovým způsobem, aby bylo možné
zřetelně rozlišovat náklady a výnosy na jednotlivé základní služby obsažené v jeho poštovní licenci a na ostatní
poštovní služby. V tomto směru se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s obdobným závěrem
městského soudu uvedeným v jeho rozsudku. Podrobněji rozlišené služby v rámci jednotlivých
skupin základních služeb, jak jsou nabízeny Českou poštou, pak nejsou z pohledu zákona
nezbytnou relevantní veličinou, která by měla být samostatně (odděleně od skupin základních
služeb, jak jsou definovány zákonem) držitelem poštovní licence vykazována. Nutně se proto
neupíná k takto podrobněji rozlišeným službám ani dohled žalovaného nad dodržováním
nákladově orientovaných cen.
[41] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že se lze se v této souvislosti ztotožnit
se stěžovatelovou námitkou, že městský soud použil nepřípadně termín „cena základní služby jako
takové“, ovšem nejde o zásadní nedostatek, který by činil závěry městského soudu nelogickými.
Pojednání městského soudu o nezbytnosti zachování dostupnosti poštovních služeb pak bylo
uvedeno v kontextu úvah soudu o podstatě základních služeb. Jakkoliv i zde lze dát za pravdu
stěžovateli, že dohled žalovaného nad nákladovou orientací cen základních služeb není dohledem
nad jejich cenovou dostupností a že úvahy městského soudu tyto pojmy jednoznačně nerozlišují,
zásadní závěr městského soudu o tom, jakými informacemi je žalovaný povinen disponovat,
v kontextu celého odůvodnění rozsudku obstojí.
[42] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s názorem stěžovatele, že dohledová
činnost žalovaného vycházející z porovnávání nákladů a výnosů základní služby je v rozporu
s §33 odst. 5 zákona o poštovních službách. Toto ustanovení upravuje obecnou povinnost
držitele poštovní licence poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci,
za nákladově orientované ceny. Jak je uvedeno výše, stěžovatel z tohoto ustanovení mylně
dovozuje, že každá z cen platných pro skupiny služeb poskytovaných držitelem poštovní licence
v rámci základních služeb musí být nákladově orientovaná. Na základě tohoto názoru stěžovatel
ovšem - rovněž mylně - dovozuje, že dohledová činnost žalovaného nad dodržováním povinnosti
poskytování základních služeb nákladově orientovaných cen má vycházet z posouzení
jednotlivých uplatněných cen. Jak je uvedeno výše, otázka, zda je určitá cena nákladově
orientovaná, je věcí komplexního posouzení důvodů, které držitele poštovní licence vedly
ke stanovení konkrétních cen. Pro účely posouzení dodržení povinnosti nákladově orientované
ceny jsou rozhodující efektivně a účelně vynaložené náklady směřující k tomu, aby poskytování
základních služeb v rozsahu uvedeném v licenci bylo efektivní a současně základní služby
nezahrnovaly neoprávněné výdaje držitele poštovní licence. Ze skutkových okolností věci
se nepodává, že by dohled žalovaného takové parametry nesplňoval. Zároveň je nutné poukázat
na výše citovaná ustanovení vyhlášky č. 465/2012 Sb., v nichž je obecně stanoven skutkový
rámec dohledu žalovaného nad plněním povinností držitele poštovní licence jako poskytovatele
základních služeb.
[43] Nejvyšší správní soud se proto neztotožňuje ani s názorem stěžovatele na účel vyhlášky
č. 465/2012 Sb., pokud uvádí, že tato vyhláška nemá s nákladovou orientací cen nic společného.
Držitel poštovní licence je podle §33a odst. 1 zákona o poštovních službách povinen vést
v souladu s prováděcím právním předpisem podle odstavce 2 tohoto ustanovení oddělenou
evidenci nákladů a výnosů spojených s poskytováním jednotlivých základních služeb, které jsou
obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatních služeb tak, aby byly zajištěny podklady pro výpočet
čistých nákladů pro jednotlivé základní služby, pro regulaci cen základních služeb a pro prokázání
skutečnosti, že nedochází ke křížovému financování mezi základními službami, které jsou
obsaženy v jeho poštovní licenci, a ostatními službami. Tímto předpisem je vyhláška č. 465/2012 Sb. K oddělené evidenci je potřeba vztáhnout bod 41 odůvodnění směrnice 2008/6/ES, v němž
je k vedení odděleného účetnictví uvedeno: „Vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu,
a aby se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž, je vhodné nadále
požadovat, aby členské státy zachovaly povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní
účetnictví, s výhradou nezbytných úprav. Na základě této povinnosti by národní regulační orgány, orgány
pro hospodářskou soutěž a Komise měly získat informace nezbytné k přijetí rozhodnutí týkajících se všeobecných
služeb a ke sledování spravedlivých tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže.
Spolupráce národních regulačních orgánů při dalším určování kritérií a pokynů v této oblasti by měla přispět
k harmonizovanému uplatňování těchto pravidel.
Oddělené vedení účtů a jejich transparentnost by měly poskytnout členským státům a jejich národním regulačním
orgánům dostatečně podrobné informace o účetnictví: - pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými
službami,
- jež budou sloužit jako podklad při určování, zda jsou povinnosti všeobecných služeb spojeny se vznikem
čistých nákladů a zda pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou finanční zátěž,
- pro zajištění toho, aby sazby používané pro všeobecné služby byly v souladu se zásadami tvorby sazeb
stanovenými v této směrnici (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem),
- pro zajištění souladu se zásadami konečných poplatků stanovenými v této směrnici a pro účely sledování
tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže. Je zřejmé, že zákon v souladu
se směrnicí považuje oddělenou evidenci za základní podklad pro ověření nákladů vynaložených
držitelem poštovní licence v souvislosti s poskytováním základních služeb. Nejvyšší správní soud
tedy neshledává důvodným obecné tvrzení stěžovatele, že shora uvedená vyhláška a postupy
v ní upravené nejsou relevantní pro dohled žalovaného nad plněním povinnosti nákladové
orientace cen.
[44] K tvrzení stěžovatele, že držitel poštovní licence uplatňuje nerovný přístup k jednotlivým
skupinám zákazníků (v daném případě k běžným odesílatelům oproti uživatelům výplatních
strojů), Nejvyšší správní soud uvádí, že zákaz neodůvodněného zvýhodňování nebo
znevýhodňování zájemců o základní služby zakotvený v §33 odst. 4 písm. a) zákona
o poštovních službách (vycházející z čl. 5 odst. 1 směrnice) neznamená, že by držitel poštovní
licence k zájemcům o základní služby nemohl přistupovat rozdílně. Podle tohoto ustanovení
je držitel poštovní licence povinen zajistit, aby nedocházelo k neodůvodněnému zvýhodňování
nebo znevýhodňování zájemců o základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci.
Ze znění čl. 5 odst. 1 směrnice (povinnost držitele poštovní licence nabízet stejné služby
uživatelům za srovnatelných podmínek, a zajistit dostupnost služeb bez diskriminace v jakékoli
podobě, zvláště bez diskriminace na základě politických, náboženských nebo ideologických
důvodů), je zřejmé, že je zapovězena diskriminace vycházející z charakteristiky zájemců
jako takových. Je-li však takový přístup odůvodněn provozními důvody, tj. konkrétní výhoda
není navázána přímo na určitou cílovou skupinu odesílatelů, nýbrž např. na určitý způsob podání,
dodání, platby za poštovní služby apod. (jak je tomu ve stěžovatelem namítnutém příkladu),
o diskriminaci se nejedná.
[45] Podle §2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se povinnost poskytovat
informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.
[46] Jak konstatoval městský soud, v řízení není sporu o tom, že žalovaný požadovanými
informacemi fakticky nedisponuje. Na základě výše uvedených závěrů se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje i s názorem městského soudu, že žalovaný takovými informacemi disponovat povinen
není. Přiléhavý je i závěr městského soudu, že informace, které má žalovaný od České pošty,
nejsou „zdrojovými informacemi“, z nichž by bylo možné v zásadě mechanickým způsobem
informace požadované stěžovatelem sestavit. Nejvyšší správní soud zde pro stručnost odkazuje
na odůvodnění rozsudku městského soudu (body 44 až 48 odůvodnění). Stěžovatel se mýlí,
pokud povinnost žalovaného informacemi disponovat bez dalšího odvozuje z obecné dohledové
pravomoci žalovaného podle §37 odst. 1 zákona o poštovních službách, respektive
z §32a odst. 1 tohoto zákona, podle kterého je provozovatel povinen na písemnou žádost poskytovat
Úřadu ve stanovené lhůtě, formě a rozsahu úplné a pravdivé informace, včetně finančních informací, a údaje
a podklady, které jsou nezbytné k plnění činností, k nimž má podle tohoto zákona Úřad působnost. Součástí
žádosti Úřadu je odůvodnění včetně uvedení účelu, pro který Úřad informace, údaje a podklady vyžaduje. Úřad
vyžaduje informace, údaje a podklady od provozovatelů rovněž na žádost Evropské komise. Úřad nevyžaduje více
informací, než je přiměřené účelu, pro který jsou získávány.). Jak je uvedeno výše, podrobněji rozlišené
služby v rámci jednotlivých skupin základních služeb v ceníku České pošty nejsou z pohledu
zákona veličinou, která by měla samostatně (odděleně od komplexu poskytovaných základních
služeb) vykazovat dodržování nákladově orientovaných cen, a neupíná se k nim proto jako
k samostatné kategorii ani dohled žalovaného nad dodržováním nákladově orientovaných cen.
Tedy, obecně vzato, k okruhu těchto okolností nebude žalovaný vydávat rozhodnutí,
jímž by o poskytnutí informací žádal, a na základě takového postupu informacemi disponoval.
[47] Otázka zvýšení cen pak souvisí s posuzováním cenové dostupnosti základní služby,
nikoliv primárně s dodržováním nákladově orientovaných cen. Oznámení zvýšení cen
žalovanému podle §33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách (Držitel poštovní licence je
povinen písemně Úřadu oznámit zvýšení cen základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci.) není
zdrojem informací o nákladech základních služeb, jak je požadoval stěžovatel v žádosti
o poskytnutí informace.
[48] Zamítl-li tedy předseda Rady rozklad stěžovatele, jedná se o rozhodnutí se zákonem
souladné. Žalovaný informacemi nedisponoval, nebyl jimi povinen disponovat, nemohl
je ani sestavit z informací, které má k dispozici. Žádost o poskytnutí informací byla odmítnuta
v souladu se zákonem, neboť žalovaný by za daných okolností musel vytvořit informaci novou.
Na takovou informaci se však informační povinnost podle zákona o svobodném přístupu
k informacím nevztahuje.
[49] Nelze dát stěžovateli za pravdu ani v namítaném nerovném přístupu městského soudu
k účastníkům řízení. Fakt, že se městský soud ztotožnil s právním názorem žalovaného,
neznamená, že by jej v řízení zvýhodňoval. Profesní zkušenosti stěžovatele nejsou skutečností,
na kterou by při právních úvahách soudu měl být brán zřetel; Nejvyšší správní soud profesní
zkušenosti stěžovatele nijak nezpochybňuje, pro posouzení zákonnosti rozhodnutí městského
soudu však samy o sobě relevantní nejsou.
[50] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
kasační stížnost zamítl.
[51] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s., podle kterého účastník, který měl ve věci úspěch, má právo
na náhradu nákladů řízení před soudem. Ve věci byl úspěšný žalovaný, nad rámec jeho úřední
činnosti mu však žádné náklady řízení nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu