ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.104.2020:43
sp. zn. 1 As 104/2020 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Contur media s. r. o., sídlem
Ovocný trh 572/11, Praha, zastoupen Mgr. Viktorem Hunalem, advokátem se sídlem
Sokolovská 47/73, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem
tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2020, č. j.
30 A 92/2019 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři z n áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou u krajského soudu domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, který spatřoval ve vydání výzvy ze dne 11. 2. 2019, č. j. KUZL 24337/2019, sp. zn.
KUSP 24337/2019 DOP/MK. Tou žalovaný vyzval žalobce jako vlastníka reklamního zařízení
umístěného a provozovaného v silničním ochranném pásmu silnice č. I/49 (staničení 2,230 km)
na pozemku č. 2078/42 v k. ú. Malenovice u Zlína bez povolení silničního správního úřadu
k neprodlenému odstranění tohoto reklamního zařízení. Žalobce argumentoval tím, že žalovaný,
jako silniční správní úřad, nebyl oprávněn tuto výzvu dle §31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, vydat, neboť reklamní zařízení není umístěno v souvisle zastavěném
území obce.
[2] Krajský soud nepovažoval žalobu za důvodnou, a proto ji v záhlaví označeným
rozsudkem zamítl. Uvedl, že z dokumentace obsažené ve správním spisu je zřejmé,
že se posuzované reklamní zařízení nachází v ochranném pásmu silnice I/49 [vzdálenost
reklamního zařízení od osy silnice je podstatně menší než 50 m – viz §30 odst. 2 písm. b) zákona
o pozemních komunikacích]. Pokud tedy chtěl žalobce reklamní zařízení nadále provozovat, měl
požádat silniční správní úřad (žalovaného) o vydání povolení k provozování reklamního zařízení
v silničním ochranném písmu ve smyslu §31 zákona o pozemních komunikacích. Zjištěný
skutkový stav existující v okamžiku vydání výzvy žalobce nijak konkrétně nevyvrátil, vyjma
vyjádření žalovaného ze dne 6. 2. 2008, v němž žalovaný výslovně potvrdil, že reklamní zařízení
je umístěno v souvisle zastavěném území obce, a tudíž mu nepřísluší toto reklamní zařízení
povolovat. Uvedené vyjádření však podle soudu nebylo pro posouzení věci rozhodné,
neboť jej žalovaný vydal před účinností zákona č. 152/2011 Sb., kterým bylo nově vymezeno
souvisle zastavěné území obce pro účely určení silničního ochranného pásma podle zákona
o pozemních komunikacích. Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce týkající se žalobcovy
dobré víry, a to s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j.
6 As 311/2016 – 84, a ze dne 29. 3. 2019, č. j. 5 As 214/2018 – 48.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatel v řízení před krajským soudem poukazoval na to, že výzva k odstranění
reklamního zařízení byla v rozporu se stanoviskem žalovaného ze dne 6. 2. 2008, č. j.
KUZL3902/2008. Podle něho se reklamní zařízení nachází v zastavěném území obce, nikoliv
v ochranném pásmu dle §30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a proto žalovanému
nepřísluší vydat povolení ke zřízení a provozování reklamního zařízení; k vydání tohoto povolení
je kompetentní příslušný stavební úřad. Tuto námitku krajský soud nevypořádal, pouze ji přešel
s odkazem na zákon č. 152/2011 Sb., kterým došlo k novelizaci zákona o pozemních
komunikacích, a to mj. stran zpřesnění definice „souvisle zastavěného území“ obsažené v §30
tohoto zákona. Uvedená novelizace však nezpůsobila takovou změnu, která by měla vliv
na právní posouzení stěžovatelova reklamního zařízení v území. Krajský soud pominul,
že od umístění reklamního zařízení se poměry v území nijak nezměnily. Již v roce 2008
bylo v dotčeném území jednak postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým bylo
přiděleno popisné nebo evidenční číslo a které byly evidovány v katastru nemovitostí
[viz podmínka dle §30 odst. 3 písm. a) zákona o pozemních komunikacích], a jednak odstupy
mezi posuzovanými budovami (existujícími již v roce 2008) zůstaly stejné [viz podmínka dle §30
odst. 3 písm. b) tohoto zákona]. Pokud tedy v současnosti žalovaný, jako silniční správní úřad,
v rozporu se svým dřívějším vyjádřením tvrdí, že se reklamní zařízení nachází v ochranném
pásmu silnice I. třídy (což nesprávně potvrdil též krajský soud), nutně to znamená nezákonnost
jeho původního stanoviska z roku 2008. Žalovaný ani krajský soud však nezákonnost tohoto
původního stanoviska nijak nedeklarovali (stanovisko ani nebylo zrušeno), a proto musí
být i nadále považováno za platné. Na výzvu žalovaného k odstranění reklamního zařízení
je tak nutno pohlížet jako na nicotnou.
[5] Dále stěžovatel připomněl vyjádření žalovaného ze dne 16. 5. 2019, v němž potvrdil,
že reklamní zařízení bylo v době jeho zřízení umístěno v souladu s právními předpisy, změnou
právní úpravy (novelizací provedenou zákonem č. 152/2011 Sb.), tj. změnou vymezení silničního
ochranného pásma, se však změnily i podmínky umísťování reklamních zařízení. Vzhledem
k tomu, že se konkrétní posuzované podmínky u reklamního zařízení stěžovatele prokazatelně
nijak fakticky ani právně nezměnily, je nutno z uvedeného vyjádření žalovaného dovodit,
že by zde ani nyní neměl být důvod pro odlišné posouzení reklamního zařízení než v roce 2008.
Žalovaný tedy postupoval v přímém rozporu se svým původním stanoviskem, a porušuje
tak zásadu stanovenou v §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
[6] Rovněž je nutno vzít v potaz dobrou víru stěžovatele, který po celou dobu umístění
reklamního zařízení (právě mj. i v souladu se stanoviskem žalovaného z r. 2008 a na jeho základě)
měl za to, že je umístěno v souladu se zákonem, neboť se nachází v souvisle zastavěném území.
Výzva žalovaného k odstranění reklamního zařízení byla proto pro stěžovatele přinejmenším
překvapivá. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 311/2016-84, na nějž krajský soud
odkazoval, stěžovatel vykládá opačným způsobem. Je přesvědčen, že zde popsané podmínky
pro ochranu dobré víry byly (za předpokladu, že by Nejvyšší správní soud měl dospět k závěru
o zákonnosti napadeného rozsudku) naplněny. Stěžovatel totiž obdržel „příslušné povolení
správního orgánu“, potažmo stanovisko žalovaného o tom, že se jeho reklamní zařízení
nachází mimo ochranné pásmo silnice v souvisle zastavěném území. Na toto stanovisko
by přitom muselo být nahlíženo jako na stanovisko, jež se následně ukázalo jako nezákonné
(byť takový závěr nebyl explicitně vyjádřen), a navíc zde i nadále existuje platné povolení
a souhlas s užíváním Reklamního zařízení ze strany Magistrátu města Zlína, stavebního úřadu
ze dne 3. 12. 2008, vydané na časově neomezenou dobu. Postup žalovaného svědčí
o jeho libovůli, a dostává se tak za meze stanovené čl. 2 odst. 2 Listiny. Stran ochrany nabytých
práv v dobré víře stěžovatel odkázal na judikaturu Ústavního soudu (např. nález ze dne
9. 10. 2013, sp. zn. IV • ÚS 150/01, či ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02).
[7] Pochybení krajského soudu dále stěžovatel spatřuje v tom, že s největší pravděpodobností
nevyrozuměl o probíhajícím řízení osobu zúčastněnou na řízení, kterou je zjevně vlastník
pozemku, na němž je reklamní řízení umístěno, tj. společnost Centro Zlín, a.s. Opomenutí této
osoby přitom představuje takovou vadu řízení, pro niž je nutno napadený rozsudek zrušit.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření zdůraznil, že má za jednoznačně prokázané, že posuzované
reklamní zařízení se nachází v silničním ochranném pásmu. Stěžovatel toto reklamní zařízení
provozoval bez povolení příslušného silničního správního úřadu, a proto bylo povinností
žalovaného jej dle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích vyzvat k jeho odstranění.
Žalovaný považuje rozsudek za dostatečně přesvědčivý a řádně odůvodněný, a proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 zákona č. 105/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“);
neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V nyní posuzované věci je předmětem sporu otázka, zda výzva žalovaného k odstranění
reklamních zařízení stěžovatele provozovaných bez příslušného povolení silničního správního
úřadu (dle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích) představuje nezákonný zásah. Je tedy
třeba posoudit, zda stěžovatel k provozování reklamního zařízení umístěného na pozemku
č. 2078/42 v k. ú. Malenovice u Zlína toto povolení dle zákona o pozemních komunikacích
skutečně potřeboval. Pro rozhodnutí věci je pak stěžejní otázka, jestli se posuzované reklamní
zařízení nachází v silničním ochranném pásmu ve smyslu §30 odst. 2 písm. b) zákona
o pozemních komunikacích, jak se domnívá žalovaný, nebo jestli je umístěno v souvisle
zastavěném území (§30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích), jak argumentuje stěžovatel.
[12] Podle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích zřízení a provozování reklamního
zařízení v silničním ochranném pásmu podléhá povolení silničního správního úřadu.
[13] Podle §31 odst. 9 tohoto zákona je silniční správní úřad je povinen „do 7 dnů ode dne,
kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného […] bez povolení vydaného příslušným
silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník
reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy
příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní-li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních
dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto
zařízení. Odstranění reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost,
zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.“
[14] Podle §30 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích se silničním ochranným
pásmem rozumí prostor ohraničený svislými plochami vedenými do výšky 50 m a ve vzdálenosti
50 m od osy vozovky nebo přilehlého jízdního pásu silnice I. třídy nebo místní komunikace
I. třídy.
[15] Podle §30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích souvisle zastavěným územím obce
se pro účely určení silničního ochranného pásma podle tohoto zákona rozumí území, které
splňuje tyto podmínky:
„a) na území je postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým bylo přiděleno popisné
nebo evidenční číslo a které jsou evidovány v katastru nemovitostí,
b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém obvodu o 5 m, nebude
spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých budov (u oblouků se použijí
tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy budov, spolu se stranami upravených půdorysů budov, tvoří
území.
Ochranné pásmo může být zřízeno s ohledem na stanovené podmínky pouze po jedné straně dálnice,
silnice nebo místní komunikace I. a II. třídy.“
[16] Nejprve soud uvádí, že z podkladů založených ve správním spisu jednoznačně vyplývá,
že posuzované reklamní zařízení je umístěno ve vzdálenosti do 50 m od osy vozovky silnice
I. třídy č. I/49. Zároveň bylo prokázáno, že toto místo nesplňuje podmínky souvisle zastavěného
území obce, což je patrné již ze skutečnosti, že vzdálenost reklamního zařízení od sousední
budovy představuje 14 m. Ze zákona přitom vyplývá, že toto souvisle zastavěné území je tvořeno
(ohraničeno) spojnicemi mezi zvětšenými půdorysy budov po celém obvodu o 5 metrů.
Pokud se tedy reklamní zařízení nachází až ve vzdálenosti 14 m od sousední budovy,
resp. nejbližší budovy nacházející se na okraji zastavěného území, je zřejmé, že již nemůže spadat
do případného „souvisle zastavěného území“. Proti těmto skutkovým závěrům stěžovatel
nic nenamítal, a nijak tak nezpochybnil závěr žalovaného a krajského soudu, že dle současných
poměrů v území a dle účinné právní úpravy se reklamní zařízení nachází v silničním ochranném
pásmu.
[17] Skutečnost, že je posuzované reklamní zařízení umístěno v souvisle zastavěném území,
stěžovatel dovozuje pouze z vyjádření ze dne 6. 2. 2008, v němž žalovaný společnosti Contur
agency s.r.o. k její žádosti sdělil: „V uvedeném úseku došlo výstavbou dalších obchodních center, přístupových
komunikací, parkoviště a dalších staveb občanské vybavenosti k vytvoření souvisle zastavěného území obce a tudíž
zániku ochranného pásma ve smyslu ustanovení §30 odst. 3 zák. č. 13/1997 Sb. Proto ODSH KÚZK
nepřísluší povolení tohoto reklamního zařízení, k povolení zařízení je kompetentní příslušný stavební úřad.“
[18] Krajský soud považoval uvedené vyjádření žalovaného za bezvýznamné z důvodu,
že bylo vydáno ještě před účinností zákona č. 152/2011 Sb., kterým byl nově vymezen pojem
„souvisle zastavěné území“ pro účely určení silničního ochranného pásma. Zákon o pozemních
komunikacích před uvedenou novelou vymezoval souvisle zastavěné území
takto:„a) na území
je postaveno pět a více staveb , b) mezi jednotlivými stavbami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém
obvodu o 5 m, nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých staveb
(u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy staveb, spolu se stranami upravených půdorysů
staveb, tvoří území.“ V novelizované znění zákona se podmínky do určité míry „zpřísnily“ v tom,
že je vyžadováno, aby bylo na území postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým
bylo přiděleno popisné nebo evidenční číslo a které jsou evidovány v katastru
nemovitostí“ [§30 odst. 3 písm. a) zákona o pozemních komunikacích v současném znění].
[19] Nejvyšší správní soud nemá k dispozici podklady týkající se stavu území,
v němž se reklamní zařízení nachází, ke dni vydání odkazovaného vyjádření žalovaného z roku
2008, a nemůže proto posoudit, zda žalovaný v tomto vyjádření tehdy správně kvalifikoval území
jako souvisle zastavěné území dle tehdy účinného zákona. Takové dokazování ostatně nebylo
prováděno ani v řízení před krajským soudem, neboť tato skutečnost je pro posouzení věci
nerozhodná. Stanovisko žalovaného ze dne 6. 2. 2008 není úkonem, jenž by vyvolával jakékoli
právní následky, a které by bylo případně nutno pro jeho nesprávnost zrušit, či jeho nezákonnost
deklarovat, jak se domnívá stěžovatel. Nemá tak ani smysl nyní zkoumat, zda toto vyjádření bylo
před novelizací zákona o pozemních komunikacích správné. Jak uvedl krajský soud,
pro posouzení otázky, zda reklamní zařízení stěžovatele vyžaduje povolení silničního správního
úřadu, je rozhodný aktuální právní a skutkový stav. Stěžovatel přitom nijak nezpochybnil závěr
žalovaného a krajského soudu, že území, v němž se reklamní zařízení nachází, v současné době
nesplňuje podmínky „souvisle zastavěného území“ dle nyní účinné právní úpravy.
[20] Krajský soud tak správně uzavřel, že vyjádření žalovaného ze dne 6. 2. 2008 není
pro posouzení věci, a to mimo jiné též s ohledem na změnu právní úpravy, relevantní.
[21] Nejvyšší správní soud se s krajským soudem ztotožňuje rovněž v tom, že uvedené
vyjádření nemohlo založit dobrou víru stěžovatele, kterou by byl správní orgán povinen
ctít a chránit. Stěžovatel nesprávně vykládá rozsudek č. j. 6 As 311/2016-84, resp. krajským
soudem odkazovaný rozsudek č. j. 5 As 214/2018 - 48, podle nichž by dobrá víra, případně
legitimní očekávání, jimž by měla být poskytnuta náležitá ochrana, mohla být založena pouze
tam, kde by žalobce obdržel příslušné povolení správního orgánu, které by se následně ukázalo
jako nezákonné, případně by se v důsledku změny zákona bez odpovídajících přechodných
ustanovení stalo nedostatečným. Stěžovateli přitom nelze přisvědčit, že by obdržel „příslušné
povolení správního orgánu“, neboť za takové povolení nelze považovat toliko neformální
stanovisko (odpověď na žádost), dle něhož se reklamní zařízení v té době nenacházelo
v silničním ochranném pásmu. A to navíc, pokud bylo toto vyjádření učiněno před novelizací
právní úpravy, která nikoliv nevýznamně změnila podmínky pro kvalifikaci území jako souvisle
zastavěného území. Stěžovatel tedy potřebné povolení (minimálně po novelizaci zákona
o pozemních komunikacích provedené zákonem č. 152/2011 Sb.) neměl, a proto u něj dobrá
víra, že potřebným povolením vyžadovaným zákonem disponuje, nemohla být založena.
[22] Pokud stěžovatel poukazuje na existenci platného (časově neomezeného) povolení
reklamního zařízení ze strany stavebního úřadu, je třeba uvést, že skutečnost, že reklamní
zařízení byla zřízena na základě povolení stavebního úřadu, není pro posouzení existence
povolení dle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nikterak právně relevantní. V této
otázce krajský soud správně odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které zřízení
reklamního zařízení na základě souhlasu stavebního úřadu nebrání vydání výzvy k odstranění
reklamního zařízení dle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích (viz rozsudek NSS
ze dne 8. 3. 2019, č. j. 4 As 356/2018 - 35, viz rovněž §31 odst. 9 zákona o pozemních
komunikacích).
[23] Pokud tedy žalovaný zjistil, že stěžovatel v současnosti provozuje reklamní zařízení
bez potřebného povolení dle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, zcela v souladu
se zákonem ho vyzval k odstranění tohoto zařízení (§31 odst. 9 zákona o pozemních
komunikacích). Jak správně uvedl krajský soud, ani případná dobrá víra stěžovatele ve správnost
vyjádření žalovaného z roku 2008 nemůže nahradit potřebné povolení silničního správního úřadu
k provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Tento postup nelze považovat
za libovůli žalovaného ani za nezákonný zásah.
[24] Krajský soud nepochybil ani v tom, že by opomenul možnou osobu zúčastněnou
na řízení – vlastníka pozemku, na kterém se nachází posuzované reklamní zařízení. Nejvyšší
správní soud ze spisu krajského soudu ověřil, že vlastník tohoto pozemku – společnost Centro
Zlín, a.s. – obdržel dne 25. 6. 2019 (viz doručenka založená ve spisu) od krajského soudu výzvu
ke sdělení, zda bude ve věci uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (č. l. 26 spisu krajského
soudu). Zároveň soud tuto osobu poučil, že pokud tak neučiní ve lhůtě jednoho měsíce ode dne
doručení výzvy, nemůže se později práv osoby zúčastněné na řízení domáhat. Ze soudního spisu
je dále patrné, že společnost Centro Zlín, a.s. na tuto výzvu nijak nereagovala. Krajský soud
tedy postupoval zcela v souladu §34 odst. 2 s. ř. s., a nelze mu proto v tomto ohledu
nic vytknout.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů
řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu