ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.169.2019:38
sp. zn. 10 As 169/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele: Č. O., zastoupeného
Mgr. Radanou Bužkovou, advokátkou se sídlem Údolní 406/48, Brno, proti odpůrci: město
Velké Bílovice, se sídlem nám. Osvoboditelů 570, Velké Bílovice, zastoupenému Mgr. Bc.
Peterem Mrázikem, advokátem se sídlem Pražákova 1008/69, Brno, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy – územního plánu města Velké Bílovice vydaného usnesením č. 5/12/ZM/2016
ze dne 4. 10. 2016, a to v části týkající se zařazení pozemku parc. č. X v k. ú. V. B. do plochy
veřejných prostranství, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 28. 3. 2019, čj. 63 A 14/2018-63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Navrhovatel je p o v in e n zaplatit odpůrci náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku do rukou jeho zástupce Mgr. Bc. Petera
Mrázika, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V územním plánu města Velké Bílovice vydaném dne 4. 10. 2016 byl pozemek parcelního
čísla X zařazen do plochy PV (plochy veřejného prostranství). Navrhovatel nabyl pozemek od
České republiky na základě kupní smlouvy téměř o rok později (s účinky ke dni 27. 9. 2017;
smlouva byla uzavřena 10. 7. 2017), zaplatil za něj 100 000 Kč. Domníval se, že jde o stavební
parcelu vhodnou pro výstavbu bytového domu, ale následně zjistil, že podle nového územního
plánu již na pozemku nelze postavit ani bytový, ani rodinný dům. Domáhal se proto u krajského
soudu zrušení územního plánu v části, která jeho pozemek zařadila mezi plochy veřejných
prostranství.
[2] Krajský soud návrh zamítl. Územní plán byl podle něj pořízen v souladu se zákonem.
Plocha Z22 (na níž leží navrhovatelův pozemek) byla již v návrhu z května 2013 charakterizována
jako veřejné prostranství pro obsluhu rozvojové lokality (obsluhou bylo míněno pěší propojení).
Kupní smlouva ani vystupování Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových při nabízení
a prodeji pozemku nejsou předmětem soudního přezkumu v této věci. Stejně tak se soud nemůže
zabývat otázkami, které souvisejí se stavebním řízením a s novostavbou na sousedním pozemku.
II. Kasační řízení
[3] Navrhovatel (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Krajský
soud se podle něj nezabýval všemi návrhovými body, jeho argumenty nejsou založeny
na spolehlivě zjištěném stavu věci a nejsou správné. Bod 35 rozsudku reaguje na něco,
co stěžovatel nenamítal (procesní aspekty pořizování územního plánu). Bod 36 je velmi obecný,
až nepřezkoumatelný. V bodě 37 krajský soud zdůraznil, že stěžovatelův pozemek (na němž nelze
vybudovat pozemní komunikaci o minimální šířce 8 m) má sloužit pouze k pěšímu propojení
rozvojové lokality z ulice Záhumní; nevyjádřil se však k tomu, že podle Koncepce veřejných prostranství
(str. 56 odůvodnění územního plánu) jsou plochy veřejných prostranství, které jsou navrženy
pro obsluhu rozvojových ploch, vymezeny v šíři minimálně 8 m. Stejně tak krajský soud
neobjasnil, proč považuje zvolené řešení za logické, vhodné a přiměřené. U takto zásadní změny
je však nutné podrobné vysvětlení, v čem je spatřován veřejný zájem a jaké jsou konkrétní
důvody k tomu, aby vlastník pozemku byl zbaven možnosti výstavby na pozemku dosud
stavebním. Krajský soud nijak nereagoval ani na námitku, podle níž cílem funkční změny
stěžovatelova pozemku nebylo vytvořit podmínky pro veřejně prospěšnou stavbu, ale zabránit
stěžovateli ve výstavbě: takové řešení by mohlo být zjevně hmotněprávně nepřiměřené.
[4] Stěžovatel se nedomáhal, jak mu to krajský soud podsouvá, přezkumu otázek týkajících
se stavebního řízení a novostavby na sousedním pozemku. Postrádal však v (novém) územním
plánu vysvětlení k tomu, že stavební úřad zde povolil stavbu, která byla v rozporu s tehdy
platným územním plánem. Krajský soud se nezabýval ani tím, že odpůrce zahrnul pozemek
pod novostavbou do funkční plochy, ve které lze opět umístit stavbu bytového domu maximálně
o dvou nadzemních podlažích a podkroví, jako by snad využitelnost této plochy nebyla omezena
žádným územním rozhodnutím; přitom vydané územní rozhodnutí je pro územní plán závazným
podkladem. Odpůrce se sice o vydaném územním rozhodnutí a stavebním povolení pro stavbu
na sousedním pozemku nezmiňuje, ale přijatým řešením fakticky vytváří podmínky
pro to, aby bytový dům, ač povolený v rozporu se zákonem, mohl vzniknout.
[5] Odpůrce ve svém vyjádření zdůraznil, že stěžovateli je nutno přičíst i pasivitu
jeho právního předchůdce během projednávání územního plánu. Nelze ani tvrdit, že stěžovatel
byl „zbaven“ možnosti výstavby bytového domu, neboť v době přijetí územní plánu žádnou
takovou možnost neměl. Krajský soud tak přezkoumal stěžovatelovy námitky nad rámec toho,
co od něj judikatura požaduje. Kasační námitky jsou jinak podle odpůrce formální
až formalistické.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] NSS považuje rozsudek krajského soudu za dostatečně zdůvodněný i věcně správný.
Podstatná argumentace rozsudku se nachází v bodech 32–39; není tedy příliš dlouhá,
ale jde o přiměřenou reakci na ty žalobní námitky, které stěžovatel uplatnil.
[8] Žaloba totiž sice (1) tvrdí, že stěžovatelův pozemek měl zůstat zastavitelnou plochou,
ale připisuje pochybení ani ne tak pořizovateli územního plánu (tím zde byl Městský úřad
Břeclav) či městu Velké Bílovice jako jeho objednateli, ale spíše stavebnímu úřadu a především
Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, který se stěžovatelem jednal o koupi
pozemku. Stěžovatel si je vědom toho, že mohl své současné situaci předejít: sám uvádí,
že až po koupi pozemku „zjistil, že nebyl dostatečně opatrný“, neboť si předem neověřil, že výstavba
bytového domu na tomto pozemku už není možná. Pokud by „věděl, k jakému účelu lze pozemek
použít, zcela jistě by jej nekupoval“. Vytýká však Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových,
že jej pravdivě neinformoval o aktuálním určení pozemku (i když současně připouští,
že si to měl sám ověřit). Současně se domnívá, že odpůrce měl již dříve ve veřejném zájmu
požádat Českou republiku o bezúplatný převod pozemku nebo se měl sám zúčastnit výběrového
řízení na prodej pozemku (z nějž nakonec vítězně vzešel stěžovatel) a pokusit se pozemek
zakoupit. Odpůrce podle něj pochybil tím, že nevyužil již dříve možnosti využít sporný pozemek
jako veřejné prostranství, čímž by se vyhnul nutnosti platit náhradu za změnu v území podle
§102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
[9] V další části žaloby (2) vznáší stěžovatel své výhrady proti bytovému domu,
který byl povolen na hranici sousedního pozemku a jehož konkrétní stavební řešení (s bočním
přesahem střechy a s okny a větracími otvory v boční stěně) do budoucna znemožňuje zástavbu
proluky na stěžovatelově pozemku bytovým domem. Podle stěžovatele neměly stavební úřad
ani Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových takový stav tolerovat.
[10] Stěžovatel v žalobě konečně (3) tvrdí, že zařazení jeho budoucího pozemku do ploch
veřejných prostranství je nepřiměřené, neodůvodněné a není ve veřejném zájmu, protože
dopravní obslužnost rozvojové lokality lze zajistit i díky už existující obslužné pozemní
komunikaci. Krom toho šířka jeho pozemku se pohybuje od 5,5 do 7 metrů, což nesplňuje
požadavek územního plánu na minimální šíři 8 metrů, a už vůbec ne požadavky na pozemek
pro pozemní komunikaci (12 m, nebo 10,5 m pro jednosměrku).
[11] Krajský soud si byl vědom toho, že ani stěžovatel, ani původní vlastník pozemku
nevznesli při projednávání územního plánu žádné námitky či připomínky k zařazení pozemku
parcelního čísla X mezi plochy veřejných prostranství. Zabýval se však uplatněnými žalobními
body v souladu s usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č.
2215/2011 Sb. NSS. Z tohoto usnesení především plyne, že soud nemůže odmítnout projednat
žalobu jen proto, že žalobce zůstal při projednávání územního plánu pasivní; i taková žaloba tedy
bude přípustná. Jiná věc je ale míra podrobnosti, v jaké bude soud jednotlivá tvrzení zkoumat, a
s tím související pravděpodobnost procesního úspěchu.
[12] Rozšířený senát ve svém usnesení zopakoval jednotlivé okruhy, jimiž se soud
při přezkumu opatření obecné povahy zabývá (tzv. algoritmus přezkumu, srov. rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS):
1) pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy,
2) otázka, zda správní orgán nepřekročil při vydávání opatření obecné povahy meze
své působnosti,
3) otázka, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem,
4) obsah opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem,
5) obsah opatření obecné povahy z hlediska přiměřenosti.
Stěžovatelovy námitky spadají výlučně pod body 4 a 5, a právě ve vztahu k námitkám tohoto typu
zdůraznil rozšířený senát, že řízení před soudem „není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití
území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány“ (bod [26] usnesení).
I pasivnímu účastníku se tak dostane věcného projednání žaloby, ale správní soud bude vždy
zvažovat, nakolik může přezkoumávat konkrétní určení pozemku stanovené územním plánem.
[13] Krajský soud správně uvedl, že při projednávání územního plánu nezazněly žádné
argumenty proti zařazení stěžovatelova pozemku do ploch veřejných prostranství, a naopak
pro jeho ponechání v zastavitelných plochách. Proto nebylo namístě, aby krajský soud jako první
hodnotil, zda je tento krok přiměřený. Takovou úvahu by krajský soud měl provést jen tehdy,
jestliže taková věcná výhrada byla vznesena už při přípravě územního plánu, pořizovatel
územního plánu se s ní vypořádal v odůvodnění územního plánu a odpůrce by jeho vysvětlení
neuspokojilo. I v takovém případě ale platí, že žádný vlastník v území řešeném územním plánem
nemá subjektivní právo na stanovení právě takového konkrétního využití svého pozemku,
které by plně vyhovovalo jeho soukromoprávním zájmům (srov. rozsudky NSS
ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51; ze dne 18. 11. 2010, čj. 7 Ao 5/2010-68;
či ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011-17).
[14] Nynější věc je právně jednoznačná a skutkové okolnosti jen dokreslují nevyhnutelný
výsledek soudního řízení. Stěžovatel koupil za cenu 100 000 Kč sporný pozemek už jako veřejné
prostranství (jde o pozemek o celkové ploše 231 m
2
, který má podle informací samotného
stěžovatele ve svém nejširším místě 7 m); nyní tvrdí, že kvůli územnímu plánu přišel o možnost
postavit zde bytový dům, a požaduje, aby důvody změny funkčního určení pozemku
byly v územním plánu podrobně vysvětleny. Takový požadavek ale není – kvůli absolutní pasivitě
(předchozího) vlastníka při projednávání územního plánu – opodstatněný (stěžovateli lze přičítat
i pasivitu jeho právního předchůdce, viz rozsudek NSS ze dne 6. 11. 2014, čj. 7 As 186/2014-49).
Jak je zřejmé už ze stěžovatelových náznaků v žalobě, nejde tu ani tak o zásah do veřejných
subjektivních práv jako o špatnou investici a odpovědna je za ni především stěžovatelova vlastní
nedostatečná obezřetnost.
[15] Věc nelze srovnávat s případem řešeným v rozsudku ze dne 25. 6. 2014,
čj. 8 Aos 4/2013-50. Zde se vlastník jednak již při projednávání územního plánu bránil
proti změně funkčního určení sice jiných svých pozemků, ale v téže lokalitě (dříve zastavitelných
v komerční ploše, nyní zařazených do krajinné zeleně), a poukazoval přitom na své stavební
záměry; jednak se územní plán nijak nevypořádal s dříve vydaným územním rozhodnutím,
které v dané ploše umisťovalo bytový dům a další související objekty. NSS zde však rovněž
podotkl, že „pokud vlastník zůstane při procesu přijímání územního plánu nečinný a neuplatní námitky,
nemůže pořizovateli územního plánu následně před soudem úspěšně vytýkat, že změna funkčního využití
jeho pozemku není detailně odůvodněna a že neobsahuje odpověď na výtky, které vlastník uplatní ve fázi soudního
přezkumu“ (bod 22).
[16] Stěžovatelův odkaz na §102 stavebního zákona pokládá NSS za nevhodný.
Toto ustanovení upravuje mj. náhradu náležející vlastníku pozemku, jemuž vznikla prokazatelná
majetková újma tím, že nový územní plán zrušil určení pozemku k zastavění. Na projednávanou
situaci ale toto ustanovení nijak dopadat nemůže, protože stěžovatel koupil pozemek
již jako veřejné prostranství.
[17] Bod 35 rozsudku krajského soudu není nijak závadný. Jde o jakousi obecnou pasáž,
která hodnotí pořizování územního plánu města Velké Bílovice po procesní stránce.
Pasáž by tu nutně být nemusela, ale jen proto není nezákonná. Je tu ostatně i konkrétní údaj
týkající se přímo stěžovatele: krajský soud zde upozornil na to, že plocha Z22
byla charakterizována jako veřejné prostranství již v návrhu z května 2013.
[18] Bod 36 rozsudku krajského soudu je obecný – což mu stěžovatel vytýká – jen v té míře,
v jaké byla obecná i stěžovatelova žalobní námitka v části týkající se porušení
§18 a §19 stavebního zákona (kapitola III bod 3 žaloby). Na zbylou část této pasáže žaloby,
v níž se hovoří o zásahu do stěžovatelova vlastnického práva ve větší než v nezbytně nutné míře
a o náznacích libovůle pořizovatele územního plánu, pak dopadá výše popsané omezení
přezkumné pravomoci soudu, který je jako první konfrontován s námitkami nepřiměřenosti
podle bodu 5 algoritmu.
[19] Rovněž bod 37 rozsudku krajského soudu je podle NSS dostatečný. Ačkoli obecně počítá
odůvodnění územního plánu (na str. 56) s tím, že plochy veřejných prostranství, navržené pro obsluhu
rozvojových ploch, jsou vymezeny v šíři min. 8 m, která umožňuje řešení průchodu místních obslužných
komunikací, technické infrastruktury, ploch pro pohyb pěších a zeleně, podle str. 28 textové části územního
plánu, bodu D 4, je plocha Z22 určena pro obsluhu rozvojové lokality smíšené obytné a pěší propojení.
Není přitom sporu o to, že stěžovatelův pozemek, který je prolukou mezi dvěma bytovými domy,
umožňuje pěším projít na severovýchodní okraj města (do rozvojové plochy).
Nevadí ani, jak na to stěžovatel poukazuje, že přístup do této rozvojové plochy je možný
i odjinud: je na úvaze obce, jak konkrétně a z kolika směrů zajistí obslužnost rozvojové lokality
(srov. rozsudek NSS ze dne 14. 5. 2018, čj. 8 As 256/2017-38).
[20] Stěžovatel sice tvrdí, že se u krajského soudu nedomáhal přezkumu stavebního řízení
na sousedním pozemku, ale i podle NSS jeho žaloba mířila v jedné své části právě proti tomu.
Současně NSS souhlasí s tím, že není úkolem ani krajského soudu, ani jeho vlastním,
aby se zabývali zákonností rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení vztahujícího
se k sousednímu pozemku. Nelze jistě – jak si to asi stěžovatel původně přál – zastavět proluku,
pokud má jeden ze sousedních domů v boční stěně okna a větrací otvory. To, že existence
a konkrétní vzhled této sousední stavby ovlivnila funkční určení stěžovatelova pozemku
v územním plánu, je však jen stěžovatelova spekulace, kterou se soud nemůže nijak zabývat.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Jelikož stěžovatelovy námitky nebyly důvodné, NSS zamítl kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s.
[22] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto je povinen nahradit úspěšnému odpůrci náklady
zastoupení.
[23] Ve správním soudnictví obvykle není přiznávána náhrada nákladů řízení za právní
zastoupení „profesionálním“ správním orgánům, o nichž se předpokládá, že budou způsobilé
hájit svá rozhodnutí či své postupy před soudem samy. Výjimku z tohoto pravidla ale tvoří právě
část agendy přezkoumávání opatření obecné povahy, v níž na straně odpůrce často stojí
malé obce, které nemají potřebný odborný aparát (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29). Odpůrce je titulárně
městem (o 3 900 obyvatelích) a má i svůj stavební úřad. Z veřejně dostupných webových stránek
je však patrné, že ani na jeho stavebním úřadu nepracují právníci; nelze proto rozumně očekávat,
že by odpůrce sám bez pomoci právníka kvalifikovaně argumentoval před soudem v odborných
otázkách, k nimž patří otázky územního plánování. Náklady odpůrce na právní zastoupení
tak byly účelně vynaloženy a při procesním úspěchu náleží odpůrci jejich náhrada.
[24] Náklady jsou zde tvořeny částkou výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. vyjádření
ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a paušální
náhradou hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem
tedy 3 400 Kč. Tuto částku je třeba zvýšit o DPH ve výši 21 %, jejímž je odpůrcův advokát
plátcem; dohromady to činí 4 114 Kč.
[25] NSS nepřehlédl, že krajský soud naopak odpůrci nepřiznal náklady zastoupení
a zdůvodnil to právě tím, že odpůrce má k dispozici „dostatečně personálně vybavený“ městský úřad.
Postoj krajského soudu nelze považovat za chybný, neboť kritéria pro hrazení nákladů
žalovanému, která vymezil rozšířený senát, jsou velmi obecná a poskytují rozhodujícímu soudu
velkou míru uvážení v konkrétních případech. NSS má za to, že správnější je náhradu nákladů
v této věci přiznat; v jeho úvaze však hrálo roli i to, že nyní se rozhoduje o kasační stížnosti,
tj. už ve druhém stupni soudního řízení. V tomto řízení se předpokládá, že strany se nebudou
tolik přít o otázky skutkové, ale budou klást důraz na ryze právní argumentaci, která by měla
být pokud možno ještě „kvalifikovanější“ než v řízení o žalobě. Tím spíš je tak namístě,
aby malé město, navíc bez vlastních právníků na stavebním úřadě, využilo v řízení o kasační
stížnosti služeb advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu