ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.246.2019:34
sp. zn. 2 As 246/2019 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: M. L., zast. JUDr. Petrem
Navrátilem, advokátem, se sídlem Joštova 138/4, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, za účasti osob zúčastněných
na řízení: 1) JUDr. K. T. Š., 2) A. Š., ad 1), 2) zast. JUDr. Janou Sedláčkovou, advokátkou
se sídlem Palackého 33, Brno, 3) Ing O. P., , Kuřim, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 22. 11. 2016, č. j. JMK 174103/2016, sp. zn. S-JMK 134978/2015 ODOS, o kasační
stížnosti osob zúčastněných na řízení 1) a 2) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
26. 7. 2019, č. j. 29 A 22/2017 – 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení 3) n e má právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Žalobci a žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včasnou kasační stížností osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) jako stěžovatelky (dále
jen „stěžovatelky“) napadají shora označený rozsudek Krajského soudu v Brně, jímž bylo zrušeno
rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2016, č. j. JMK 174103/2016, sp. zn. S-JMK 134978/2015
ODOS, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl odvolání
žalobce M. L. proti rozhodnutí Městského úřadu Kuřim, odboru dopravy, silničního správního
úřadu (dále též „silniční správní úřad prvního stupně“) ze dne 4. 5. 2016, č. j. MK/7640/16/OD,
a toto rozhodnutí, jímž bylo určeno, že na pozemcích p.č. X, p. č. X a p. č. X v k.ú. X (dále též
„předmětné pozemky“) není veřejně přístupná účelová komunikace, potvrdil.
[2] V dané věci ze spisů plyne, že řízení bylo nejprve vedeno u Obecního úřadu
Rozdrojovice, u něhož podal žalobce dne 13. 3. 2012 návrh na vydání rozhodnutí o určení,
že na pozemcích p. č. X, p. č. X a p. č. X, vše v k. ú. X, je veřejně přístupná účelová komunikace.
Uvedl, že je vlastníkem pozemku č. X a rodinného domu č. p. X v X, které jsou od nepaměti
přístupné po předmětné cestě, stejně tak jako další nemovitosti v okolí. Návrh podali ještě Ing.
O. a K. P., P. K. a M. J. (okruh účastníků řízení v jeho průběhu doznal změn). Obecní úřad
Rozdrojovice zahájil řízení a dne 6. 12. 2012 provedl místní šetření a následně se k otázce
existence cesty písemně vyjádřili i další občané obce. Obecní úřad Rozdrojovice rozhodnutím
ze dne 26. 7. 2012 určil, se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová
komunikace. Toto rozhodnutí bylo v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne
23. 5. 2013 a věc byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí Obecnímu úřadu Rozdrojovice.
V důsledku následně vznesené námitky podjatosti tohoto úřadu pověřil žalovaný dne 4. 12. 2013
dalším řízením Městský úřad Kuřim. Tento úřad provedl místní šetření, umožnil účastníkům
řízení seznámení s podklady a dne 29. 7. 2014 rozhodl, že se jedná o veřejně přístupnou
komunikaci; toto rozhodnutí ovšem bylo v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutím žalovaného
ze dne 20. 10. 2014 pro nedostatečně zjištěný stav věci. Silniční správní úřad prvního stupně
svolal další místní šetření, s výsledky seznámil účastníky řízení a dne 29. 7. 2014 vydal rozhodnutí
o tom, že na předmětných pozemcích není veřejně přístupná účelová komunikace;
toto rozhodnutí bylo v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2015
pro nedostatek zjištění rozhodných skutečností a neúplnost odůvodnění rozhodnutí. Čtvrté
rozhodnutí o návrhu vydal silniční správní úřad prvního stupně dne 4. 5. 2016 a to,
že na předmětných pozemcích není veřejně přístupná účelová komunikace. Vycházel z doložení
účelu komunikace, její existence, stálosti a patrnosti v terénu, ovšem shledal, že nebyl dán souhlas
vlastníků k užívání či omezení užívání jejich pozemků k danému účelu a že nebyla ani prokázána
nezbytná komunikační potřeba. Žalovaný odvolání podané M. L. rozhodnutím
ze dne 22. 11. 2016 zamítl a rozhodnutí silničního správního úřadu prvního stupně potvrdil.
Ztotožnil se s ním v závěru o existenci komunikace a její patrnosti a stálosti v terénu.
Za prokázaný rovněž považoval nesouhlas vlastníků dotčených pozemků vyjádřený jimi písemně
už v roce 2011, s tím, že předchozí užívání bylo umožněno na základě individuálního souhlasu
předchozích vlastníků s průjezdem jednomu ze sousedů. M. L. komunikaci začal užívat při
výstavbě svého rodinného domku v r. 2002, přestože měl jiný přístup. Stejně tak i ostatní
účastníci řízení mají zajištěn jiný přístup k pozemkům, což žalovaný ve svém rozhodnutí
podrobně popsal.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Krajský soud vytýčil zákonné předpoklady pro uznání komunikace jako účelové pozemní
komunikace ve smyslu §2 odst. 1 a §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích v rozhodném znění (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Za podstatnou
otázku označil, zda je třeba v řízení o určení komunikace účelovou pozemní komunikací nutno
zkoumat tzv. komunikační potřebu, když zákon o pozemních komunikacích s tímto pojmovým
znakem výslovně nepočítá. Uvedl, že tento termín byl znám již v prvorepublikové judikatuře
(Boh. A 10017/32) a objevuje se i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky
ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64, ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, ze dne
12. 9. 2018, č. j. 4 As 146/2018 – 47) a slouží k posouzení proporcionality omezení vlastnického
práva a veřejného zájmu. Obecné užívání komunikace lze podřadit pod režim obecného užívání
ve smyslu §19 zákona o pozemních komunikacích, a tedy v právní teorii ve významu
veřejného užívání. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011,
č. j. 2 As 44/2011 – 99, považující za podstatné, zda komunikace byla zřízena vlastníkem
pozemku nebo s prokazatelným souhlasem vlastníka pozemku s jejím zřízením, nebo zda vznikla
a existuje bez takového souhlasu. Pokud by se jednalo o souhlas předchozího vlastníka, pak je
podle nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, třeba důkladně zkoumat
všechny významné okolnosti poskytnutí souhlasu a přechodu na nového vlastníka pozemku
(tj. jeho vědomosti o poskytnutí takového souhlasu). Pokud by souhlas nebyl dán, pak je třeba
vážit dopady omezení vlastníka a musí být řádně zjištěna existence veřejného zájmu na obecném
užívání komunikace. Tento veřejný zájem pak podle zmíněných rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu může spočívat i v nezbytné komunikační potřebě při neexistenci komunikačních alternativ,
přičemž se může jednat i o alternativy kvalitativně horší. Na základě těchto předpokladů
pak krajský soud hodnotil rozhodnutí žalovaného. Vytkl mu, že není zřejmé, na základě čeho
dospěl k závěru, že předmětná komunikace neplní komunikační účel. Samotná skutečnost,
že pozemky účastníků řízení jsou napojeny na jiné pozemní komunikace, je hodnocením naplnění
znaku nezbytné komunikační potřeby, nikoliv znaku plnění účelu komunikace. Zákonným
znakem plnění účelu komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je její
způsobilost k tomuto účelu. V řízení přitom nebylo zpochybněno, že předmětná komunikace je
přinejmenším žalobcem užívána ke spojení jeho nemovitostí s ostatními komunikacemi.
Již z toho je zřejmé, že komunikace plní účel stanovený v §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích.
[4] Krajský soud se neztotožnil ani se závěrem, že nebyl prokázán souhlas vlastníků
pozemků. První zmínka o nesouhlasu je datována v roce 2011, tedy krátce před podáním
určovacího návrhu. Správní orgány také vůbec nepřihlédly k důkazům, z nichž plynulo,
že předmětná komunikace byla užívána širokou veřejností dávno před vyjádřením tohoto
nesouhlasu stávajícími vlastnicemi pozemků. K tomu krajský soud citoval z vyjádření Mgr. F.,
ředitele základní školy, o užívání cesty žáky školy a I. Z. o užívání žáky škol i chataři. Spis rovněž
obsahuje výzvu občanů z roku 2011 k legalizaci cesty, k níž je připojena obdobná žádost občanů
z roku 1999 včetně snímku katastrální mapy obsahující vyznačení komunikace. Krajský soud
upozornil na nutnost zkoumání souhlasu v historickém kontextu, nikoliv jen pohledem
stávajících vlastníků, jejichž nesouhlas je zpravidla také důvodem sporu. Zde poukázal na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, podle něhož
souhlas nemusí být vysloven kvalifikovaně, ale postačí strpění užívání komunikace; naopak
nesouhlas musí spočívat v aktivním jednání vlastníka pozemku. Takový nesouhlas předchozích
vlastníků z ničeho neplyne.
[5] Krajský soud nepřisvědčil žalovanému ani v otázce neprokázání komunikační potřeby.
Zjištění této nezbytnosti je úkolem rozhodujícího správního orgánu a negativní závěr nelze stavět
jen na tom, že nebyl navržen žádný důkaz k jejímu prokázání. Nepostačí pouhé konstatování
možnosti jiného přístupu v protokole o místním šetření, pokud tato skutečnost z ničeho ve spise
neplyne. Přitom pořízená fotodokumentace se týká přístupu k nemovitostem pouze některých
z dotčených účastníků (což krajský soud v rozsudku podrobně popisuje). Zjištění skutkového
stavu proto krajský soud označil za nedostatečné.
[6] Za nerozhodnou označil krajský soud argumentaci, že školní děti komunikaci používají
jako „cestu z pohodlí“. To totiž vylučuje jen nezbytnou komunikační potřebu; na druhé straně
i takové užívání nasvědčuje konkludentnímu souhlasu s obecným užíváním. Pokud jde
o nezbytnou komunikační potřebu, postačí, je-li splněna pouze u jednoho z účastníků, jímž je
zřejmě žalobce. Za nerozhodný krajský soud označil následně vyvolaný občanskoprávní spor
o zřízení věcného břemene.
III. Kasační stížnost a vyjádření ke kasační stížnosti
-kasační stížnost
[7] Stěžovatelky v kasační stížnosti namítají nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
pro jinou vadu řízení, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a dále
nesprávné posouzení právní otázky v předchozím řízení. Vadu řízení spatřují v tom, že jim soud
svým postupem upřel právo na veřejné projednání v jejich přítomnosti a tím jim zabránil vyjádřit
se k provedeným důkazům. Tím porušil čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a §77
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelky akceptují,
že podle 76 s. ř. s. není třeba nařídit jednání, ale tento postup je vyhrazen jen pro ty nejzávažnější
vady správního řízení a rozhodnutí. Krajský soud provedl vlastní dokazování a z něho dovodil
odlišné závěry. Stěžovatelky jsou názoru, že jim i jako osobám zúčastněným na řízení přísluší
právo vyjádřit se k provedeným důkazům, protože jinak by neměly žádnou procesní možnost
bránit se proti soudem nesprávně zjištěnému stavu věci. Odlišné závěry soudu znamenají
porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení, neboť nesprávná zjištění soudu nemohou být
předmětem přezkumu odvolacího orgánu. Navíc krajský soud důkazy nesprávně hodnotil,
neboť nebral v úvahu všechny důkazy v jejich souhrnu. Přitom nová zjištění krajského soudu
jsou v extrémním nesouladu se skutečným stavem věci. Správní orgány řádně při místních
šetřeních zjistily komunikační potřebu, která je zřejmá i z katastrálních map a aktuálních výpisů
z katastru nemovitostí. Všichni, a to včetně žalobce, mají přístup ke svým nemovitostem z místní
komunikace na p. č. X v k. ú. X, a žalobce má mimo to zřízeno i věcné břemeno přístupu přes
pozemky p. č. X, X, X a X tamtéž. Pokud soud konstatoval, že nedostatek nezbytné komunikační
potřeby není ve spise doložen, pominul, že místní šetření mezi důkazy patří. Krajský soud
nesprávně vycházel z vyjádření I. Z., která se zjevně vyjadřovala k době, kdy své nemovitosti
koupila, tj. k roku 1988. Od roku 1993 však již neexistuje stodola, kterou uvedla jako překážku
jiného komunikačního spojení. Stěžovatelky také poukazují na skutečnost, že soud přikládal
význam vyjádření paní Z., která na výsledku řízení měla zájem plynoucí jednak z toho, že je
matkou žalobce, jednak z toho, že pozemky, na nichž je zřízeno věcné břemeno, patří žalobcově
sestře. Stejně nesprávně soud vyhodnotil komunikační potřebu k nemovitostem pana J. (nyní C.).
Stěžovatelky poukazují na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, podle něhož není
rozhodná vhodnost či pohodlnost alternativního řešení. Žalobci pak byla ve stavebním řízení
konstatována přístupnost přes pozemky p.č. X a X, což v tamním řízení dokládal zřízením
věcného břemene. Vyžadoval-li krajský soud zkoumání historických souvislostí možného
souhlasu, není jasné, proč nevzal v úvahu vyjádření pana L., kronikáře obce X, který uvedl, že
cesta vedoucí původně po pozemku stěžovatelek byla kolem roku 1960 zrušena a nahrazena
cestou Za humny. Z toho plyne, že veřejně přístupná účelová komunikace končí před jejich
pozemky.
[8] Stěžovatelky dále považují za nesprávné posouzení zákonného znaku plnění účelu
komunikace. Znakem komunikace není pouhá způsobilost pozemku k nějakému užívání,
nýbrž to, že je takové užívání určitým způsobem hospodářsky odůvodněno. Jinak by každý
pozemek mohl být spojnicí nějaké nemovitosti s nějakou komunikací a prakticky nahodile by
se stal komunikací jakýkoliv pozemek užívaný např. k procházkám. Ze všech těchto důvodů
stěžovatelky navrhují zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu
k dalšímu řízení.
-vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[9] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s důvody kasační stížnosti.
Silniční správní úřady rozhodovaly v řízení podle §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“) o existenci veřejně přístupné účelové komunikace. K tomu zkoumaly naplnění
čtyř podstatných znaků: 1) plnění účelu komunikace, 2) stálost a patrnost v terénu, 3) souhlas
vlastníka s obecným užíváním, 4) nutnou komunikační potřebu. Názor krajského soudu, že nikdy
nebylo zpochybňováno užívání předmětné komunikace přinejmenším žalobcem ke spojení
jeho nemovitostí s dalšími komunikacemi, nemá pro znak naplnění účelu komunikace žádný
význam, protože tuto cestu užívá přes nesouhlas vlastníka pozemku a v rozporu s tím, jak byl
jeho přístup řešen v rámci stavebního řízení v roce 2002. Tvrdí-li soud nejasnost závěru
správních orgánů k naplnění znaku účelu komunikace, zcela pomíjí znění posledního odstavce na
straně 2 napadeného rozhodnutí žalovaného a odstavce navazujícího. Tam je uvedeno,
že komunikace neslouží k obhospodařování zemědělských ani lesních pozemků, včetně důvodů,
z nichž žalovaný tento závěr dovodil. Žalovaný nevylučuje, že o jeho závěrech by bylo možno
polemizovat, nelze však uzavřít, že není jasné, jak ke svému závěru došel.
[10] Žalovaný je rovněž názoru, že existenci souhlasu vlastníka s obecným užíváním
komunikace posuzoval v historických souvislostech. Neshody mezi vlastníky a uživateli obec
řešila od roku 1999, přičemž souhlas byl doložen pouze ke konkrétnímu průjezdu traktorem.
Ve chvíli, kdy žalobce začal komunikaci užívat pro jízdu autem a parkování svých vozidel,
vyslovili vlastníci svůj nesouhlas písemně. Na tom nemůže nic změnit ani tvrzení ředitele základní
školy, že komunikaci užívaly školní děti; toto tvrzení zůstalo důkazně nepodloženo a kromě toho
není nutnou komunikační potřebou, pokud si děti krátí cestu do školy. Žalovaný poukazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 55/2011 – 147, podle něhož „v případě
pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka“.
[11] Pokud jde o naplnění znaku nezbytné komunikační potřeby, je třeba vzít v úvahu,
zda komunikace je nezbytnou spojnicí a přístupem vlastníků k jejich nemovitostem,
nebo zda se jedná o cestu z pohodlí. Krajský soud konstatoval z protokolu z místního šetření
ze dne 6. 6. 2012, že vlastníci nemovitostí přilehlých ke komunikaci mají jiný přístup ke svým
nemovitostem, ale tvrdí, že pro takový závěr nejsou ve spise podklady. Žalovaný ve svém
rozhodnutí na s. 5 i ve svém vyjádření k žalobě podrobně popsal, jak jsou napojeny
na komunikace nemovitosti pana T. a pana K., a také poukázal na výpis z katastru nemovitostí; to
považuje za významnější důkazy než vyjádření paní Z. Žalovaný vycházel z uvedených podkladů
a také z protokolů z místních šetření ze dne 6. 6. 2012 a 14. 4. 2015 a z katastru nemovitostí.
K tomu žalovaný poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/2006,
vyžadující existenci nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, která je nezbytná pro
úvahu o proporcionalitě zásahu do vlastnických práv. Existuje-li jiná možnost přístupu
k nemovitosti, je požadovaný přístup soukromým zájmem řešitelným soukromoprávními
instituty.
[12] Žalovaný se rovněž ohrazuje proti tvrzení soudu, že je na správních orgánech
šetřit a případně vyvrátit nezbytnost komunikační potřeby. Není jasné, z čeho tak usuzuje
a o jaký právní předpis se opírá. Ve sporném řízení podle §141 správního řádu se neuplatní
ustanovení jeho §3, neboť správní orgán zde vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy.
Krajský soud však toto výslovně popřel a dále uvedl, že by účastník těžko prokazoval neexistenci
jiné komunikační alternativy.
[13] Nakonec žalovaný poukazuje na skutečnost rozsahu odvolacího přezkumu (§89 odst. 2
správního řádu). V daném případě bylo odvolání obsahově velmi obecné, a i tak se s ním
žalovaný dostatečně vypořádal. Zdůrazňuje rovněž, že ač byl krajský soud názoru, že zjištění
skutkového stavu bylo nedostatečné, překvapivě neuložil doplnit dokazování ke konkrétnímu
znaku. Naopak důkazy provedené ve správním řízení ignoroval a sám prováděl a hodnotil
důkazy, které nebyly podkladem rozhodnutí žalovaného. Tyto důkazy pak hodnotil jednotlivě
a bez ohledu na důkazy provedené ve správním řízení. Pokud by žalovaný v dalším řízení
vycházel z důkazů provedených soudem bez procesní možnosti stěžovatelek se proti nim bránit,
vyšel by rovněž z nesprávně zjištěného skutkového stavu.Žalovaný také krajskému soudu vytýká,
že neuložil provedení žádného konkrétního důkazu, který byl opomenut. Provedl-li krajský soud
důkaz listinnými důkazy bez nařízení jednání, jedná se o vadu, jež mohla mít vliv na zákonnost
jeho rozhodnutí. Ke svému vyjádření žalovaný připojil část katastrální mapy s vyznačením sporné
komunikace.
[14] Z těchto důvodů žalovaný navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského soudu
a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
[15] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení 3) nevyužili možnosti podat vyjádření ke kasační
stížnosti.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
IV.1. Podmínky projednání kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobami k tomu oprávněnými, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelky jsou zastoupeny
advokátkou. Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
[17] Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále
jen „s. ř. s.“). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
IV.2. Posouzení důvodnosti kasačních námitek
[18] Stěžovatelky předně uplatňují kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
jehož naplnění spatřují zejména v tom, že krajský soud nenařídil ve věci jednání,
přičemž prováděl vlastní dokazování a stěžovatelkám tak zabránil se k novým důkazům vyjádřit
a tím je omezil na jejich procesních právech. Tento kasační důvod je třeba vážit přednostně,
neboť jen přezkoumatelné rozhodnutí vzešlé z postupu prostého závažných vad může být
podkladem pro posouzení dalších kasačních námitek. Přitom tento kasační důvod musí kasační
soud vážit i nad rámec kasačních důvodů (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[19] Podle §34 odst. 3 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo předkládat písemná vyjádření,
nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo.
Stěžovatelky, které měly v řízení před krajským soudem postavení osob zúčastněných na řízení,
byly mj. o tomto právu vyrozuměny.
[20] Krajský soud rozhodoval bez jednání podle §51 odst. 1 s. ř. s., což výslovně uvedl
v odst. 7 napadeného rozsudku. Podle tohoto ustanovení (s)oud může rozhodnout o věci samé
bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy,
nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci;
o tom musí být ve výzvě poučen. Výzva byla zaslána účastníkům řízení, kteří se k ní nevyjádřili; platí
tedy, že účastníky řízení byl dán souhlas k rozhodnutí soudu bez jednání. Není proto podstatné,
zda byly naplněny podmínky §76 s. ř. s. pro rozhodování bez jednání, což zpochybňují
stěžovatelky, a to přesto, že i na toto ustanovení krajský soud v závěru poukázal. Je-li možné
bez jednání rozhodovat za podmínek plynoucích z §51 i §76 s. ř. s., postačí naplnění podmínek
jen jednoho z těchto ustanovení. V daném případě to je splnění podmínek §51 s. ř. s. a další není
třeba zkoumat. Je třeba vycházet z toho, že soudní proces je ovládán procesními stranami,
a byť osoby zúčastněné na řízení mají rovněž určitá procesní práva, vedení sporu, včetně otázky
nařízení jednání, v jejich dispozici není. Jen v rozsahu práv osob zúčastněných na řízení
pak také může dojít k porušení práv plynoucích z čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Osobám zúčastněným na řízení, pokud chtějí ovlivnit rozhodnutí soudu svým vyjádřením,
nezbývá než tak učinit neprodleně s vyjádřením o své účasti, nebo sledovat průběh sporu tak,
aby se do něho mohly aktivně zapojit.
[21] Stěžovatelky ovšem poukazují na skutečnost, že krajský soud dokazoval mimo jednání.
Pokud by tak učinil, nepochybně by tím zkrátil na právech jak účastníky řízení, tak i zúčastněné
osoby. Podle §77 odst. 1 s. ř. s. soud provádí dokazování při jednání, přičemž podle odst. 2
téhož ustanovení může zopakovat již provedené důkazy nebo je doplnit. Ze spisu krajského
soudu není zřejmé, že by soud prováděl jakékoliv dokazování, neopatřil si k důkazu žádnou
listinu, která by nebyla obsahem správního spisu. Pokud jde o správní spis, z jeho obsahu krajský
soud při rozhodnutí vždy vychází, aniž by tento spis jako celek měl povahu důkazu, který je třeba
v řízení provádět. Jinak by bylo vyloučeno jakékoliv rozhodování bez jednání. Podstatné proto je,
zda důkazy, o které krajský soud opřel své rozhodnutí, jsou obsahem správního spisu.
Z rozsudku je zřejmé, že důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného bylo zejména neprokázání
souhlasu vlastníků s užíváním komunikace a neprokázání neexistence nezbytné komunikační
potřeby. K prvému důvodu krajský soud vycházel ze skutečnosti, že nesouhlas stěžovatelek
s užívání komunikace veřejností je výrazem aktuálního nesouhlasu písemně podchyceného
v roce 2011, tedy v době vzniku sporu. Existenci cesty označil za nespornou, což je podloženo
jak mapami, tak i fotodokumentací a místními šetřeními, a nepovažoval za důležité rozorání
či jiné narušení komunikace zjištěné při dvou posledních místních šetřeních. Za doklad
o užívání cesty v minulosti označil vyjádření ředitele ZŠ X ze dne 8. 4. 2014 a písemné požadavky
občanů k legalizaci této komunikace v roce 1999 a v roce 2011. Podkladem pro tento závěr soudu
jsou tedy listiny založené ve spise. Odlišný názor, který zaujal krajský soud, tak nemůže porušovat
zásadu dvojinstančnosti správního řízení, kterou namítají stěžovatelky Navíc, pokud by soud
skutečně a v souladu se zákonem (tedy při jednání) prováděl dokazování, pak je k odlišným
závěrům dovozeným ze svého dokazování, za současného vypořádání důkazů plynoucích ze
správního řízení, oprávněn. Ke druhé otázce, jíž je neprokázání nezbytné komunikační potřeby,
krajský soud vyslovil, že konstatovaný jiný přístup k ostatním nemovitostem není ze spisu zřejmý.
V tom mu lze přisvědčit, neboť na mapových a fotografických podkladech není vyznačen a
v protokolech z místních šetření není dostatečně určitě popsán. Pokud jde o závěr o komunikační
potřebě žalobce, je tomu tak stejně. Nejvyšší správní soud v této chvíli nehodnotí správnost
závěrů, které z těchto podkladů krajský soud vyslovil, pouze konstatuje, že pro ně krajský soud
měl ve spise podklady. Pokud tedy stěžovatelky namítají, že krajský soud v řízení prováděl nové
důkazy mimo jednání, nelze jim přisvědčit.
[22] Stěžovatelky dále namítají, že krajský soud důkazy nesprávně hodnotil ve smyslu §77
odst. 2 s. ř. s., podle něhož měl hodnotit provedené důkazy jednotlivě i v jejich souhrnu
a to společně s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem. Pokud krajský soud
neprováděl vlastní nové důkazy ani důkazy provedené ve správním řízení nedoplňoval, nemohl
toto ustanovení porušit.
[23] Námitky stěžovatelek však lze pojmout tak, že krajskému soudu vytýkají,
jakým způsobem hodnotil důkazy provedené ve správním řízení, a způsob jejich hodnocení
správním orgánem. Konkrétně tvrdí, že soud nevzal v úvahu další důkazy ze správního řízení
nasvědčující opačným závěrům, přičemž důsledkem takového postupu je nesprávné právní
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[24] Hodnocení důkazů či jiných podkladů rozhodnutí jak správním orgánem (§50 odst. 4
správního řádu), tak i soudem (§132 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s) je právem toho kterého orgánu
a je vázáno podobnými pravidly hodnocení ve vzájemných souvislostech s logickým důkazně
podloženým vyústěním. Zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem pro nesprávné hodnocení
důkazů je proto vázáno na porušení pravidel hodnocení důkazů, které se mohlo projevit
v zákonnosti rozhodnutí. Je ovšem třeba zdůraznit, že krajský soud v daném případě shledal
hodnocení žalovaného nesprávným zejména proto, že podle jeho názoru důkazy pro učiněné
závěry chyběly či nebyly brány v úvahu důkazy nasvědčující opačnému závěru. Je proto třeba
se zabývat průběhem správního řízení a důkazy, na nichž stojí rozhodnutí žalovaného.
[25] Jednalo se o řízení podle §142 správního řádu o určení právního vztahu. Žalobce a další
účastníci řízení navrhovali, aby správní orgán určil, že na pozemcích p. č. X, p. č. X a p. č. X
v k. ú. X je veřejně přístupná účelová komunikace. Pozemní komunikace jsou vymezeny v §2
zákona o pozemních komunikacích a podle §7 odst. 1 téhož zákona je účelovou komunikací
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a
lesních pozemků. Namítají-li tedy stěžovatelky neexistenci hospodářského účelu komunikace ve
vztahu k žalobci, nelze jim přisvědčit, neboť se jedná pouze o jeden z více možných účelů, jimiž
lze nezbytnost užívání komunikace zdůvodnit.
[26] Pro dokazování v daném řízení tak platí §141 odst. 4 (§142 odst. 3) správního řádu,
tedy správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud tyto důkazy
nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Za situace,
kdy účastníci správního řízení tvořili dva názorově protichůdné tábory, je o to důležitější získání
objektivního pohledu přesahujícího účastnické návrhy a tvrzení. Krajskému soudu proto
lze přisvědčit ve výtce směřující proti úplnosti skutkových zjištění. Silniční správní orgán prvního
stupně provedl několik místních šetření, jimiž zjistil stav na místě a opatřil vyjádření jak účastníků
řízení tak i vyjádření několika osob, jež účastníky řízení nebyly. Problém rozhodnutí silničního
správního úřadu prvního stupně i žalovaného ovšem je, že nehodnotila veškeré podklady,
ale opřela se pouze o ty, které nasvědčovaly jimi přijatému závěru, a to aniž tento výběr
zdůvodnila. Ve svém rozhodnutí vycházely zmíněné orgány z toho, že nebyl dán souhlas
vlastníky pozemků s veřejným užíváním komunikace a že nebyla prokázána komunikační potřeba.
V odvolání podaném žalobcem bylo tvrzeno, že souhlas byl dán konkludentně a že je dána
a zdokumentována nezbytná komunikační potřeba žalobce. Odvolání proto nelze vytýkat
neurčitost, kterou tvrdí žalovaný ve svém vyjádření. K tomuto odvolání se vyjádřily stěžovatelky
tak, že žalobce má přístup prostřednictvím věcného břemene přes jiné pozemky; to ostatně
tvrdily už v průběhu předchozího řízení. Žalovaný popsal skutková zjištění a tvrzení a uzavřel,
že nebyl prokázán souhlas vlastníků s veřejným užíváním komunikace, a ve vztahu k nezbytné
komunikační potřebě poukázal na zjištění z místních šetření a konkrétně ve vztahu k žalobci
poukázal na věcné břemeno, které mu zajišťuje přístup přes pozemky p. č. X a p. č. X
ve vlastnictví M. L. Žalobce pak proti tomuto závěru namítal pouze to, že pro žalovaného byl
podstatný závěr posledního místního šetření, přestože při předchozích šetřeních nezbytnost užití
této komunikace zjištěna byla.
[27] Žalovaný i krajský soud shodně při posouzení věci vycházeli ze zákonných i judikaturních
požadavků, které je třeba posoudit, má-li být určeno, zda komunikace má či nemá charakter
veřejně přístupné účelové komunikace, což krajský soud doplnil i četnou přiléhavou judikaturou
správních soudů. Zjednodušeně řečeno jedná se o tato hlediska: 1) plnění účelu komunikace,
2) stálost a patrnost v terénu, 3) souhlas vlastníka s obecným užíváním, 4) nutná komunikační
potřeba. Mezi nimi je nesporným pouze naplnění znaku ad 2), tedy, že předmětná komunikace
v místě existuje a byla a je patrná v terénu. Pokud jde o znak plnění účelu komunikace, je třeba
přisvědčit krajskému soudu, že žalovaný při naplnění tohoto znaku na s. 2 dole svého rozhodnutí
argumentoval tím, že nespojuje nemovitosti pro účely dopravní komunikace ani pro jiné účely,
a že tedy k hodnocení tohoto znaku vycházel ze skutečností rozhodných pro naplnění znaku
nezbytné komunikační potřeby. Vzhledem k tomu, že komunikace existuje a je využívána
(bez ohledu na to, zda oprávněně) nejeví se závěr žalovaného o nedostatku plnění účelu
komunikace podložený a dostatečný. Ze zprávy orgánu územního plánování Městského úřadu
Kuřim z roku 2014 navíc plyne, že dopravní infrastruktura patří mezi možné využití daného
území. Pokud stěžovatelky zdůrazňují vyjádření kronikáře obce Rozdrojovice, je třeba
podotknout, že jeho názor o zrušení cesty v šedesátých letech je problematický právě v porovnání
s mapovými podklady a fotodokumentací; zejména však toto vyjádření nebylo v řízení vůbec
hodnoceno.
[28] Pokud jde o souhlas vlastníků s obecným užíváním, vzal žalovaný za jednoznačné, že dán
nebyl. Krajský soud tomuto závěru vytkl, že vycházel pouze z aktuální vůle vlastníků pozemků
a nepřihlížel k širšímu historickému kontextu a k možnému konkludentnímu souhlasu,
spočívajícím ve strpění veřejného užívání komunikace, které vyplynulo z vyjádření opatřených
v průběhu řízení. Výslovně krajský soud upozornil, že užívání komunikace tzv. z pohodlí
sice neprokazuje nezbytnou komunikační potřebu, ale může být právě hlediskem rozhodným
při zkoumání konkludentního souhlasu s veřejným užíváním komunikace. Tento názor byl
vyjádřen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 22,
z něhož krajský soud citoval. Krajský soud tedy vytýká žalovanému jednostrannost posouzení
bez vypořádání skutečností, z nichž by mohl vyplynout jiný závěr. Krajský soud netvrdí
jednoznačně, že zde tento souhlas byl dán, pouze vytýká žalovanému neúplnost hodnocení všech
skutkových okolností.
[29] Pokud jde o nezbytnou komunikační potřebu, krajský soud podrobil kritice konstatování
žalovaného o alternativním přístupu všech dotčených účastníků řízení užívajících předmětnou
komunikaci. Lze mu přisvědčit v tom, že tento závěr není dostatečně podložený. Stěžovatelky
namítají, že stav byl zjištěn při místním šetření (ohledáním), které je v řízení důkazem.
Tato šetření však byla provedena celkem čtyři (vždy před vydáním každého prvostupňového
rozhodnutí) a jejich výstupy nejsou shodné. Ostatně žaloba stála právě na tom, že mezi
jednotlivými zjištěními stavu na místě jsou podstatné rozdíly. Stejně tak v průběhu řízení byla
opatřena různá vyjádření. Lze jistě souhlasit, že tato vyjádření mohou být ovlivněna osobními
zájmy na výsledku; právě proto je třeba je konfrontovat s objektivními zjištěními a výsledek
této konfrontace pojmout do důvodů rozhodnutí. Ve spise je založena fotodokumentace, letecké
snímky, snímky katastrální mapy – to vše pořízené v různých obdobích. Ne vždy jsou však
dostatečným podkladem, neboť zahrnují různé části dané oblasti. Ve vztahu k žalobci je
konstatován přístup k jiné komunikaci prostřednictvím věcného břemene přes pozemky
ve vlastnictví jeho sestry. Vyjádření paní Z. ovšem nastoluje otázku překážky v tomto přístupu a
je tvrzen značný výškový rozdíl mezi pozemky, přes které by měl vést alternativní přístup.
Stěžovatelky existenci překážky přístupu naopak popírají. Pokud jde o výškový rozdíl, je nezbytné
posoudit, zda by tato skutečnost znamenala pouze to, že se jedná o přístup méně pohodlný ve
smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, či naopak zda by tento přístup činil natolik
obtížným, že by jej nebylo možno považovat za alternativu. Ze spisu nelze zjistit reálný stav a
žalovaný se těmito rozpory nezabýval. Stěžovatelky pak také poukazují na jiný přístup, který
žalobce uvedl ve stavebním řízení; není zřejmé, zda to je právě přístup přes pozemky ve
vlastnictví jeho sestry, či přístup jiný, neboť doklad o tom (nejspíše žádost o stavební povolení)
ve spise není.
[30] Krajský soud ve svém rozhodnutí neprovedl komplexní vyhodnocení podmínek
pro uznání komunikace za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Nelze mu tedy vytýkat,
že nevzal v úvahu další důkazy opatřené ve správním řízení. Krajský soud pouze vyzdvihl
podklady, které jsou obsahem správního spisu a nebyly oporou pro rozhodnutí žalovaného,
aniž by je žalovaný zařadil do hodnocení důkazů s uvedením, proč jim nepřisvědčil. Krajský soud
proto důvodně uzavřel, že hodnocení skutkového stavu žalovaným bylo natolik nedostatečné,
že je nelze akceptovat. Zde lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 11. 2009, čj. 5 As 29/2009 - 48, podle něhož „(z)ásada volného hodnocení důkazů neznamená,
že by bylo rozhodujícímu orgánu dáno na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli a o které
opře skutkové závěry a které opomene“.
[31] Pokud žalovaný tvrdí, že krajský soud neuvedl, jaké důkazy mají být v dalším řízení
provedeny, je třeba vycházet ze skutečnosti, že to není žalovaný, kdo podal kasační stížnost
a jehož kasační námitky by měly být v kasačním řízení posouzeny. Nejvyšší správní soud proto
jen poukazuje na znění §78 odst. 5 s. ř. s., podle něhož krajský soud při zrušení správního
rozhodnutí zavazuje správní orgán v dalším řízení právním názorem. Právní názor je v rozsudku
krajského soudu vyjádřen a lze jej shrnout do závěru, že žalovaný opomněl ve svém hodnocení
řadu podkladů, které by mohly nasvědčovat jinému závěru, a že závěr žalovaného není dostatečně
podložen. Bude na žalovaném, aby vzal v úvahu veškerá zjištění, případně je sám doplnil tam,
kde jsou nejednoznačná. V dalším rozhodnutí pak musí zejména provést řádné vyhodnocení
všech podkladů a důkazů, tedy co ze kterého plyne a zejména proč některé z nich považuje
za pravdivé a jiné nikoliv, tak, aby závěr byl podloženým a logickým vyústěním. Nejvyšší správní
soud na tomto místě pouze podotýká, že nepřehlédl, že se krajský soud vyjadřoval ve vztahu
i k ostatním účastníkům řízení (navrhovatelům), nejen k žalobci, ač byl v řízení vázán jeho
žalobními důvody. Vzhledem k tomu, že při naplnění některých znaků účelové komunikace jsou
jejich zájmy provázány a že další rozhodnutí může být napadeno žalobou jiného z nich,
tento postup akceptoval.
[32] Nejvyšší správní soud tedy neshledal naplnění kasačního důvodu podle §103 odst. 1
písm. a) ani písm. d) s. ř. s.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
[33] Z důvodů výše uvedených dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
[34] Stěžovatelky nebyly v tomto kasačním řízení úspěšné, proto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
nemají právo na náhradu nákladů řízení. Osobě zúčastněné na řízení 3) soud neuložil žádnou
povinnost spojenou s náklady (odst. 5 téhož ustanovení), proto rovněž nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci nevznikly žádné náklady spojené s tímto kasačním řízením, žalovanému
pak nevznikly náklady spojené s tímto kasačním řízením, které by přesahovaly jeho úřední
činnost; proto jim náhrada nákladů řízení nebyla přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu