ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.362.2018:42
sp. zn. 2 As 362/2018 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců: a) J. T. a b) J. M., oba
zastoupeni JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2,
proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) M. H. a II) P. H., oba zastoupeni JUDr. Martinem Doubravou,
Ph.D., advokátem se sídlem U první baterie 643/1, Praha 6, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 16. 2. 2015, č. j. MHMP 219657/2015, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 15. 4. 2015,
č. j. MHMP 633214/2015, o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 22. 10. 2018, č. j. 5 A 56/2015 – 74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobci ani osoby zúčastněné na řízení ne m a jí právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci a osoby zúčastněné na řízení jsou sousedé. Osobám zúčastněným na řízení
stavební úřad povolil na jejich pozemku u rodinného domu umístit garáž ve vzdálenosti 1,5 m
od hranice pozemku ve vlastnictví žalobců, s čímž žalobci nesouhlasí. Řadu výhrad uplatnili
již v odvolacím řízení před žalovaným a jejich žalobu proti druhostupňovému rozhodnutí zamítl
i Městský soud v Praze.
[2] Protože s jeho rozsudkem označeným v záhlaví (dále „městský soud“ a „napadený
rozsudek“) nesouhlasí, podal žalobce a) (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů, které
podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“). Namítl tedy nesprávné právní posouzení, vady správního řízení a existenci jiné
vady řízení před soudem.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[3] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[4] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[5] Stěžovatel brojil nejprve proti závěru městského soudu, že na území hlavního města
Prahy se neuplatní pravidla stanovená vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích
na využívání území (dále jen „vyhláška 501/2006 Sb.“), která mimo jiné stanoví pro předmětnou
garáž minimální odstupovou vzdálenost 2 metry od hranice pozemku stěžovatele (§25 odst. 5).
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku
a doplnil další odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu potvrzující správnost názoru,
že správní orgány důvodně vycházely z vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných
technických požadavcích na výstavbu v hl. m. Praze (dále jen „vyhláška OTPP“), neboť vyhláška
501/2006 Sb. se neužije; osoby zúčastněné na řízení se vyjádřily shodně.
[7] Městský soud v napadeném rozsudku vyslovil, že v posuzované věci správní orgány
správně aplikovaly vyhlášku OTPP, neboť zákonné zmocnění umožňovalo hlavnímu městu
přijmout pro své území vlastní právní úpravu, a tím vyloučit úpravu obecnou. Vyhláška OTPP
byla vydána na základě §143 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon); nyní je zmocnění uvedeno v §194 písm. e) aktuálně účinného stavebního
zákona – zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, (dále jen „stavební
zákon“). Tento závěr byl vysloven již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2015,
č. j. 4 As 111/2015 - 67, a později znovu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 12. 2017, č. j. 8 As 69/2017 - 62, který městský soud správně citoval. Vzhledem k tomu,
že není důvod se od prejudikatury odchýlit, lze znovu odkázat na důvody tam podrobně vyložené
a uzavřít, že tato kasační námitka není důvodná.
[8] Druhou kasační námitkou stěžovatel brojil proti tomu, že se žalovaný dostatečně
nevypořádal s jeho odvolací námitkou, že navrhovaná stavba garáže svou hmotou vytváří
nepřirozený zásah do zahrad v zástavbě rodinných vil při ulici Na Pískách i Nad Šárkou
vybudovaných ve 30. letech minulého století a v jejich okolí, a to jak architektonickým
ztvárněním, tak i nepřirozeným umístěním na pozemku. Nárůst zastavěné plochy pozemku
výrazně převyšuje doplňkové stavby v okolních zahradách. Nesouhlasí s poukazem soudu na to,
že postačí, že žalovaný odkázal na prvostupňové rozhodnutí, které se námitkami stěžovatele
zabývalo dostatečně.
[9] Městský soud přitakal žalobcům v tom, že ze stavebního zákona a vyhlášky OTPP
je zřejmé, že stavba musí respektovat architektonické a urbanistické hodnoty lokality a citoval
relevantní čl. 4 odst. 1, čl. 8 odst. 1, čl. 13 odst. 1 a čl. 22 odst. 1. S odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu konstatoval, že se správní orgány zabývaly souladem stavby garáže
s urbanistickým a architektonickým rázem v dané lokalitě dostatečně, a neshledal, že by vykročily
z mezí správního uvážení a dopustily se svévole. Uvedl detailní argumenty (zejména odstavce 31
až 33 odůvodnění napadeného rozsudku), na nichž založil svůj závěr, proč považuje posouzení
správními orgány za dostačující a argumentaci v žalobě za nedůvodnou. Poukázal při tom
na relevantní skutečnosti patrné z podkladů založených ve spise (zejm. vyšší neprůhledný laťový
plot žalobců na společné hranici, dřevěná kůlna na jejich pozemku, samostatná garáž
ve vlastnictví stěžovatele na hranici s jiným pozemkem, fotografie vozidel parkujících
na nezpevněném povrchu pozemku žalobců, katastrální mapa s příklady jiných garáží v okolí).
[10] Žalovaný se ve svém vyjádření s posouzením městského soudu zcela ztotožnil. Osoby
zúčastněné na řízení kromě toho ještě dodaly, že garáž byla navržena v nejmenších možných
rozměrech pro umístění dvou aut a přesně ve stylu a barevném provedení domu, takže nepůsobí
jako cizorodý prvek. Poukázaly na konkrétní příklady umístění garáží v zahradách z nejbližšího
okolí zástavby na Hanspaulce popírající přesvědčení stěžovatele, že jejich stavba narušuje její ráz.
[11] Nejvyšší správní soud po podrobném prostudování obsahu spisů a výtek vznášených
žalobci v průběhu správního a soudního řízení dospěl k závěru, že městský soud vykreslil poměry
v místě tak, že je zřejmé, že výtky stěžovatele nejsou důvodné. Stavební úřad v prvostupňovém
rozhodnutí přehledně vypořádal všechny uplatněné námitky účastníků a žalovaný se s jeho
zjištěními a úvahami ztotožnil. Podstata výtek stěžovatele byla v průběhu celého správního řízení
stejná a správní orgány na ně dostatečně reagovaly (v prvostupňovém rozhodnutí pod body 1.1,
3.1., 3.2., 3.3., 3.4., 3.5., 3.6., 5.1., 5.2., 5.3. a 5.7.). Žalovaný v napadeném rozhodnutí posoudil
námitky odvolatelů včetně stěžovatele a na straně 4 odůvodnění napadeného rozhodnutí
se s podrobným posouzením stavebního úřadu ztotožnil a připojil poněkud zobecňující závěr,
že navrhované umístění stavby garáže, její půdorysná stopa, výška, hmota a návaznost na okolní
zástavbu odpovídají prostředí jak z hlediska urbanistického, tak z hlediska architektonického.
Nezjistil, že by stavební záměr byl v rozporu s veřejnými zájmy, požadavky na pohodu bydlení
a zdravé životní prostředí, či že by zapříčinil obtěžování okolí nad přípustnou míru /viz část
„Ad. 2)“/. Námitkám zásahu do vlastnických práv, pohody bydlení a charakteru lokality
se žalovaný věnoval na stranách 5 a 6 napadeného rozhodnutí, v části „Ad. 6)“. Nejvyšší správní
soud je přesvědčen, že posouzení správních orgánů obou stupňů bylo výsledkem rozumného
uvážení a posuzovaný stavební záměr poté, co byl stavebníky (i v důsledku výhrad různých
účastníků řízení) poměrně výrazně zredukován, svým umístěním ani provedením ráz lokality
nenarušuje, což je zřejmé i z porovnání s doplňkovými stavbami z okolí, a do práv stěžovatele
(žalobců) nezákonně nezasahuje. Městský soud tedy důvodně shledal přístup žalovaného
opírajícího se o skutečnosti uvedené v prvostupňovém rozhodnutí jako akceptovatelný
a nepovažoval napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné.
[12] Třetí kasační námitkou stěžovatel městskému soudu vytýká, že dokumentaci stavby,
na základě níž žalovaný rozhodoval, považoval za sice neúplnou, ale neshledal v tom důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí. Podle stěžovatele k předmětnému záměru dokumentace
chybí, což má význam zejména proto, že na chybějících částech závisí posouzení námitek
účastníků, a nelze proto říci, že by v žalobě nebylo uvedeno, jak tím bylo zasaženo do práv
stěžovatele.
[13] K tomu se žalovaný vyjádřil tak, že zopakoval, že záměr byl objektivně přezkoumatelný
na základě dokumentace, kterou stavebníci předložili; ani koordinační situační výkres nechybí,
ač to stěžovatel tvrdí. Dokumentace odpovídá druhu a významu stavby, je z ní patrná výška
garáže i vzdálenost od okolních staveb a pozemků. I osoby zúčastněné na řízení považovaly
dokumentaci za dostačující, neboť vycházela z podrobné dokumentace pro rekonstrukci celého
domu, a podotkly, že upuštěním od záměru propojit garáž s domem závětřím a snížením její
výšky na minimum se snažili vyhovět připomínkám žalobců.
[14] Městský soud v napadeném rozsudku předeslal, že stavba garáže, jejíž umístění
je předmětem řízení, byla součástí celkové rekonstrukce rodinného domu a jeho propojení
se zamýšlenou přístavbou zádveří. Většina dokumentace (dle přílohy vyhlášky č. 499/2006 Sb.
O dokumentaci staveb) byla zpracována již v prosinci 2012 a zčásti k dubnu a květnu 2013. Není
sporu o tom, že zmíněná vyhláška předpokládá, že rozsah a obsah dokumentace musí odpovídat
především druhu a významu stavby, jejímu umístění, ale i účelu atd. Městský soud souhlasil
se žalobci v tom, že se žalovaný měl v napadeném rozhodnutí blíže vypořádat se změnou záměru
(upuštění od vybudování závětří a snížení garáže) a požadavky kladenými na aktuální záměr.
S ohledem na konkrétní okolnosti případu, tj. především charakter stavby a podmínky v okolí,
však dospěl k závěru, že rušit žalobou napadené rozhodnutí jen pro takové nedostatky by bylo
formalistické. Žalobci podle něho nespecifikovali, jak by mohlo být neúplnou dokumentací
(zejména chybějící koordinační situací s aktuální výškou osazení stavby a průběhem terénu
a pohledy) zasaženo do jejich práv, případně že by jim z tohoto důvodu bylo zabráněno některá
práva uplatnit.
[15] Nejvyšší správní soud připouští, že aktualizovaná dokumentace by jistě byla
pro posouzení podmínek pro umístění stavby i pro pozdější přezkum zákonnosti správního řízení
a výsledného rozhodnutí vhodnější, nicméně nesdílí názor stěžovatele, že se jedná o důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného. Oproti původnímu záměru došlo k posunutí
plánované stavby o 1,5 m směrem od hranice pozemku stěžovatele a ke snížení výšky; závětří
bylo zcela vypuštěno. Podle soudu jde o změny sice podstatné, nicméně nejsou takového rázu,
aby bylo nutné říci, že původní dokumentace ke komplexu stavebních úprav je zcela
nepoužitelná. Je tomu tak proto, že jde o změny představující redukci původního záměru,
vyhovující připomínkám několika účastníků územního řízení (sousedů), a zároveň platí,
že všechny rozměry relevantní pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí z pohledu
uplatněných žalobních námitek jsou z podkladů zcela zřejmé (odstup od pozemku stěžovatele,
od jeho obytného domu, výška garáže nad terénem atd.). Pokud jde o specifikaci dotčení
stěžovatele uvedenými nedostatky, ten ani v kasační stížnosti neosvětlil, která z jeho námitek
nemohla být řádně posouzena proto, že chyběla část dokumentace. Posouzení provedené
městským soudem je správné.
[16] Ve čtvrté kasační námitce předestřel stěžovatel argumentaci, že byl oprávněn namítat
nezákonnost výjimky, která byla udělena pro odstup stavby od pozemku p. č. X v k. ú. D.
patřícího třetí osobě (0 m namísto stanovených 1,5 m), neboť tím došlo zároveň k přiblížení
garáže ke studni stěžovatele, takže jeho vlastnická práva mohla být rozhodnutím o výjimce přímo
dotčena, a měl proto v řízení o ní postavení účastníka. Postavení účastníka řízení o výjimce
mu náleželo také proto, že toto řízení bylo vedeno společně s řízením o umístění stavby garáže.
Protože se městský soud námitkou nezákonnosti rozhodnutí o výjimce věcně nezabýval, když
vyšel z nesprávného právního názoru, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení o výjimce, nedostál
své povinnosti řádně posoudit veškeré žalobní body, a proto by měl být jeho rozsudek zrušen.
[17] Žalovaný i osoby zúčastněné na řízení setrvali na svém přesvědčení, že stěžovatel nebyl
účastníkem řízení o výjimce, a tak nemohl namítat nezákonnost jejího udělení.
[18] Městský soud připomněl rozsudek ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 - 66, kde rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že účastenství v řízení o povolení výjimky se řídí
§27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, bez ohledu na to, že na svých právech budou
případní účastníci tohoto řízení dotčeni až konečným rozhodnutím ve věci. Podle tohoto
ustanovení jsou účastníky též další osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny
na svých právech nebo povinnostech. Městský soud proto hodnotil, zda mohl být stěžovatel,
ač není vlastníkem pozemku, k jehož hranici se stavba díky výjimce přiblížila, přímo dotčen
na svých právech, a to vzhledem k jeho argumentaci, že udělení výjimky znamená rovněž
přiblížení stavby k jeho studni (kvůli manipulaci s vozidly dojde podle stěžovatele k nárůstu imisí
jako je prach a hluk oproti situaci, kdy by garáž byla o předepsaných 1,5 m dál). Předeslal,
že ne každé zmenšení vzdálenosti zakládá automaticky přímé dotčení a účastenství v řízení
o výjimce, a uzavřel, že v tomto případě jde o minimální změnu vzdálenosti, která nemá vliv
na úbytek vody ve studni a průsaky látek, a připomněl, že sami žalobci navrhovali větší
zahloubení garáže, což neladí s jejich obavami o blízkou studnu. Ohrožení vody ve studni
stěžovatele zmenšením vzdálenosti o 1,5 m vyhodnotil soud jako hypotetické,
a proto nepovažoval dotčení na právech stěžovatele za reálně myslitelné.
[19] Ani v posledním, čtvrtém bodě, nemůže Nejvyšší správní soud dát stěžovateli zapravdu.
Městský soud se opřel o relevantní judikaturu rozšířeného senátu a zcela správně se zabýval
otázkou, zda v projednávané věci existovalo takové dotčení, které by v souladu s §27 odst. 2
správního řádu založilo účastenství stěžovatele v řízení o výjimce týkající se odstupu stavby
od pozemku jiné osoby. Městský soud korektně vážil potencialitu dotčení práv a oprávněných
zájmů stěžovatele v souvislosti s přiblížením garáže až na hranici pozemku p. č. X a logicky
a přezkoumatelným způsobem vyložil, proč pokládá tvrzené dotčení za hypotetické. S ohledem
na to, že jádro související argumentace stěžovatele představovaly obavy o množství a kvalitu vody
ve studni na pozemku žalobců, jakož i zvýšení míry hluku, znečištění ovzduší a prašnosti na jejich
pozemku v důsledku vjíždění vozidel do/z garáže, soustředil se správně na úvahy, jak přiblížení
stavby o 1,5 m ovlivní intenzitu hrozby takové újmy. S jeho závěrem se nelze než ztotožnit,
a to i za situace, že vzdálenost studny od stavby činí jen přibližně 3,5 m. Protože stěžovatel nebyl
účastníkem řízení o výjimce ze stanoveného odstupu stavby od pozemku p. č. X, nebylo namístě
vypořádat jeho žalobní argumentaci zpochybňující zákonnost udělení výjimky. Trefně městský
soud připomněl i to, že na pozemku stěžovatele také parkují vozidla, a to na nezpevněném
povrchu, což jeho obavy o kvalitu vody ve studni poněkud relativizuje. K ochraně vody ve studni
stěžovatelů ostatně byla v územním rozhodnutí k ochraně kvality vody ve studni stanovena
podmínka č. 6 zavazující stavebníky odizolovat podlahu garáže tak, aby bylo zabráněno úniku
ropných látek a odpadních vod z mytí podlahy do půdních vrstev. V řízení o umístění stavby měl
být a také byl posouzen vliv konkrétního umístění stavby garáže ovlivněného i povolením
výjimky na stěžovatelův pozemek i na něm umístěnou studnu.
[20] Konání společného řízení o výjimce ze stanovené odstupové vzdálenosti a řízení
o umístění stavby také účastenství stěžovatele v řízení o výjimce nezakládá. Názor stěžovatele,
že konáním společného řízení jednotlivá řízení „zanikla“ a okruh účastníků společného řízení
je tvořen souhrnem okruhů účastníků jednotlivých spojených správních řízení, je nesprávný.
Stěžovatelem odkazovaný §140 odst. 6 správního řádu stanoví pouze, že otázka,
kdo je účastníkem, se pro účely uplatnění §27 odst. 1 téhož zákona ve společném řízení posuzuje
tak, jako by řízení probíhala samostatně. Týká se tedy výhradně účastníků tzv. hlavních,
tj. zejména žadatele (v tomto případě stavebníka), a zajišťuje, aby konání společného řízení
o tomtéž předmětu řízení, souvisejících věcech nebo týkajících se týchž účastníků nebylo
takovým účastníkům na újmu. A contrario z něho neplyne, že by účastníci tzv. vedlejší
(dle §27 odst. 2 správního řádu) byli automaticky účastníky všech spojených řízení. Takový
výklad by zcela popíral koncepci, na níž je právní úprava účastenství ve správním řízení
postavena. S účastenstvím jsou spojena procesní práva vážící se k předmětu řízení, jež nemohou
připadnout osobě, která nesplňuje podmínku potenciality dotčení výsledným rozhodnutím,
jen proto, že se vede společně řízení ohledně souvisejících věcí anebo sice věcně nesouvisejících,
ale majících např. část účastníků společnou. Konání společného řízení správní řád stanoví jako
možnost, které správní orgán využije, pokud je to z důvodu hospodárnosti nebo efektivity řízení
objektivně vhodnější než vedení několika souvisejících správních řízení souběžně nebo následně.
Nedává smysl, aby byl okruh účastníků řízení (dotčených osob) a s ním i rozsah jejich námitek
určován na základě procesního opatření správního orgánu, na něž nemají účastníci přímý vliv
(mohou o vedení společného nebo naopak oddělených řízení pouze požádat) a který
ani nepodléhá soudnímu přezkumu [§70 písm. c) s. ř. s.].
[21] Nad rámec nutného odůvodnění lze poznamenat, že celý vleklý spor budí dojem,
že podstata nesouhlasu žalobců s umístěním stavby garáže u domu osob zúčastněných na řízení
tkví v něčem jiném než v obraně specifického charakteru Hanspaulky, a je nejspíše osobního
rázu, což ovšem správní soudy nemohou pomoci vyřešit.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., tj. podle pravidla úspěchu ve věci. Stěžovatel neměl
ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady
s tímto řízením nad rámec běžné činnosti nevznikly, a proto mu Nejvyšší správní soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal. Osoby zúčastněné na řízení mají právo na náhradu jen těch nákladů,
které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Jelikož jim žádná taková povinnost nebyla uložena, vyslovil soud, že na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti nemají právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu