ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.428.2018:34
sp. zn. 2 As 428/2018 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatele: M. K., zastoupen
JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Panská 895/6, Praha 1, proti odpůrci:
Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zastoupen Mgr. Vojtěchem
Novotným, advokátem se sídlem Karlovo nám. 671/24, Praha 1, ve věci návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy - obecně závazné vyhlášky č. 33/1999 Sb. hl. m. Prahy o stavební
uzávěře ve velkých rozvojových územích hl. m. Prahy v textové a grafické části přílohy č. 1
vymezující zákres velkého rozvojového území „Bohdalec - Slatiny“, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2018, č. j. 14 A 198/2018 -
45,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2018, č. j. 14 A 198/2018 - 45,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Usnesení městského soudu
[1] Městský soudu v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 20. 12. 2018,
č. j. 14 A 198/2018 – 45 (dále jen „napadené usnesení“), odmítl jako opožděný návrh na zrušení
části opatření obecné povahy - obecně závazné vyhlášky č. 33/1999 Sb. hl. m. Prahy o stavební
uzávěře ve velkých rozvojových územích hl. m. Prahy v textové a grafické části přílohy č. 1
vymezující zákres velkého rozvojového území „Bohdalec - Slatiny“ (dále jen „návrh“), který
navrhovatel podal dne 11. 9. 2018 společně s žalobou proti rozhodnutí Rady hl. m. Prahy ze dne
17. 7. 2018 sp. zn. S-MHMP125676/2017, kterým bylo rozhodnuto, že se nepovoluje výjimka
ze zákazu stavební činnosti na opravu domku e. č. X na pozemcích parc. č. X, X a X v k. ú. X
(dále jen „rozhodnutí o nepovolení výjimky“).
[2] Městský soud nejprve usnesením ze dne 27. 11. 2018, čj. 14 A 198/2018 - 39, vyloučil
žalobu proti rozhodnutí o nepovolení výjimky k samostatnému projednání a rozhodnutí.
[3] Následně městský soud posuzoval včasnost návrhu a dospěl k závěru, že byl podán
opožděně. Při posuzování dodržení lhůty vyšel z §101b odst. 1 s. ř. s., ve kterém je stanoveno,
že návrh lze podat do jednoho roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření
nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. V odůvodnění uvedl, že v posuzovaném případě již uplynula
lhůta stanovená k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a to s ohledem
na přechodné ustanovení zákona č. 225/2017 Sb., když lhůta jednoho roku uběhla
již před nabytím účinnosti zmiňované novely, tzv. k 1. 1. 2018. Na tomto závěru nic nemění
skutečnost, že před účinností novely soudního řádu správního podle právní úpravy platné
do 31. 12. 2017 lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy neplatila v případě,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy byl podán spolu s žalobou na zrušení konkrétního
správního rozhodnutí, pokud byla dodržena lhůta k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí.
Od 1. 1. 2018 je třeba citovaná ustanovení zákona vykládat tak, že lhůta jednoho roku pro podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy platí pro oba typy návrhu, tzn., že je návrh na zrušení
opatření obecné povahy nutno podat ve lhůtě do jednoho roku jak v případě samostatného
návrhu na zrušení opatření obecné povahy (tzv. abstraktní přezkum), tak je-li tento návrh
podáván spolu se žalobou proti konkrétnímu rozhodnutí (tzv. incidenční přezkum).
II. Kasační stížnost navrhovatele a vyjádření odpůrce
[4] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) proti usnesení městského soudu podal včasnou
kasační stížnost, kterou napadl usnesení městského soudu v celém jeho rozsahu z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatel odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, z něhož dle stěžovatele vyplývá, že návrh podaný společně
s žalobou byl včasný. Lhůta k podání návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy
se řídí lhůtou pro podání žaloby proti rozhodnutí vycházejícímu z napadeného opatření obecné
povahy. Roční lhůta dle §101b odst. 1 s. ř. s. se vztahuje pouze na abstraktní přezkum opatření
obecné povahy.
[6] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Odpůrce se ztotožnil se závěry městského soudu. Ustanovení §101b s. ř. s. je v současné
době jednoznačné. V něm uvedenou lhůtu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující
správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Dle odpůrce bylo úmyslem
zákonodárce, který vyjádřil v novelizačním zákoně č. 225/2017 Sb., jasně omezit přezkum
opatření obecné povahy zákonnou lhůtou nejen v případě tzv. abstraktního přezkumu opatření
obecné povahy, ale také v případě tzv. incidenčního přezkumu, a to v zájmu právní jistoty
a stability poměrů stanovených touto regulací.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a stěžovatelem
uplatněného důvodu, zároveň zkoumal, zda kasační stížností napadené usnesení městského
soudu netrpí vadami, k nimž by měl v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k závěru, že takovými vadami netrpí.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Jádrem věci je otázka, zda uplynula lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, jestliže byl tento návrh učiněn společně se žalobou proti rozhodnutí, které bylo vydáno
na základě napadeného opatření obecné povahy.
[11] Ustanovení §101b s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 neobsahovalo lhůtu k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Zákonem č. 303/2011 Sb. účinným
od 1. 1. 2012 byla do zákona včleněna tříletá objektivní lhůta k iniciování tzv. abstraktního
přezkumu opatření obecné povahy. Lhůtou k podání návrhu na tzv. incidenční přezkum opatření
obecné povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval zejména
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, č. 3470/2016 Sb. NSS.
Dalším novelizačním zákonem č. 225/2017 Sb. účinným od 1. 1. 2018 byl §101b s. ř. s. změněn
tak, že „Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření
nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.“
[12] Městský soud, po vyloučení žaloby proti rozhodnutí o nepovolení výjimky, dospěl
k závěru, že návrh byl podán opožděně, neboť dle §101b s. ř. s. uplynula lhůta
jak k tzv. abstraktnímu přezkumu, tak k tzv. incidenčnímu přezkumu.
[13] Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem neztotožňuje. Jak uvedl již v rozsudku ze dne
15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, č. 3950/2020 Sb. NSS:
„[10] Z důvodové zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, lze vyčíst,
že tříletá lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části se v případě opatření obecné
povahy vydávaných podle stavebního zákona jevila jako neúměrně dlouhá. Délka lhůty se negativně dotýkala
zejména vlastníků dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků a také správních orgánů
rozhodujících o změnách v území. Délku jednoho roku proto považoval zákonodárce za optimální kompromis
mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy,
a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území.
Z důvodové zprávy dále plyne, že ‚[p]okud uplyne lhůta 3 let pro podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy vydaného přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je opatření
již nepřezkoumatelné; pokud uplyne v období kratším než 1 rok, je možné návrh na zrušení
opatření obecné povahy podat jen v období do uplynutí tříleté lhůty od vydání opatření obecné
povahy; pokud by podle dosavadních předpisů uplynula lhůta pro podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy za dobu delší než 1 rok od nabytí účinnosti tohoto zákona, zkracuje
se lhůta pro podání návrhu na 1 rok od nabytí účinnosti zákona.‘
[11] Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se právní úpravy účinné do 31. 12. 2017
v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy dovodila, že ‚[s]oudní řád správní rozlišuje dva typy
návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh
na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých
právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s.
Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle §101a odst. 1 věty
druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento
návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě
pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.‘
(srov. zejm. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 - 36, publ. ve Sb. NSS pod č. 3470/2016, nebo rozsudek ze dne 7. 3. 2019,
č. j. 1 As 1/2019 - 32).
[12] Nejvyšší správní soud zkoumal, zda změna zákonné právní úpravy měla vliv na závěry doposud plynoucí
z judikatury zdejšího soudu. Krajský soud v napadeném usnesení vyšel z toho, že výše citovaným zákonem byla
do soudního řádu správního zakotvena zásadní změna týkající se lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Dospěl k závěru, že v případě, že by zůstala původní právní úprava zachována, lhůta pro podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy by uplynula dne 7. 11. 2019. Jelikož však nová právní úprava
omezila lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, bylo nutné stanovit lhůtu dle přechodných
ustanovení; ta proto uplynula dne 1. 1. 2019 (tedy jeden rok od nabytí účinnosti zákona). Stěžovatel proto podal
návrh opožděně a to bez ohledu na to, zda byl podán současně s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu.
[13] S krajským soudem lze souhlasit, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, které
nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. (1. 1. 2018), a zároveň by lhůta
pro podání návrhu na jejich zrušení podle dosavadních právních předpisů uplynula za dobu delší než jeden rok,
se zkracuje na 1 rok od nabytí účinnosti tohoto zákona; uplynula by tedy dnem 1. 1. 2019 (srov. k tomu
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 4 As 252/2018 - 27). V dalším však Nejvyšší
správní soud se závěry plynoucími z usnesení krajského soudu souhlasit nemůže. Novela soudního řádu správního
nově zakotvila nejen zkrácenou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ale nově stanovila
také, že zmeškání lhůty nelze prominout ani ve vazbě na navazující správního rozhodnutí, opatření nebo jiný
úkon nahrazující rozhodnutí. Z uvedeného není bez dalšího zřejmé, zda snad zákonodárce zamýšlel tímto
dovětkem omezit možnost „incidenčního“ přezkumu v „prodloužené“ lhůtě, která by překročila roční stanovenou
lhůtu. Takovýto výklad však není možné přijmout. Institut prominutí lhůty chrání účastníky řízení v případě
zmeškání lhůty pro uplatnění určitého podání (návrhu) z omluvitelných důvodů a představuje specifický institut
procesního práva, jehož smysl je zcela odlišný od samotného určení lhůty k podání návrhu. V případě návrhu
na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. současně se žalobou ve věci, v níž bylo
opatření obecné povahy užito, se nejedná o prominutí lhůty. Návrh na zrušení opatření obecné povahy spojený
se žalobou je totiž nutné podat ve lhůtě pro podání právě této žaloby, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b
odst. 1 s. ř. s. Lhůtu jednoho roku v posledně citovaném ustanovení proto nelze „promeškat“ a tedy
ani „prominout“. V případě „incidenční“ kontroly se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s. vůbec neužije. Krajský
soud tedy pochybil, pokud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl pro opožděnost. Jediná lhůta, kterou
mohl stěžovatel promeškat, byla lhůta pro podání žaloby. Uvedený závěr zřetelně a věrně sleduje stále použitelné
judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu (zde citované v odst. [12]) i názory jurisprudenční
(srov. např. stěžovatelem citovanou literaturu; podobně též Vedral, J., K posledním novelám správního řádu,
Správní právo 5/2019, ročník LII). Na aplikovatelnosti uvedených úvah pro posouzení nyní projednávané věci
nic nemohlo změnit ani vyloučení přezkumu opatření obecné povahy k samostatnému projednání usnesením
krajského soudu ze dne 6. 2. 2019, čj. 59 A 3/2019-45. Nelze akceptovat, aby v důsledku takovéhoto
procesního (a nenapadnutelného) rozhodnutí byly možnosti stěžovatelovy obrany proti jím tvrzenému zásahu
do práv eliminovány. (pozn. zvýraznění provedl nyní Nejvyšší správní soud)
[14]Nejvyšší správní soud pro výše uvedené uzavírá, že ani změna právní úpravy zákonem č. 225/2017 Sb.,
nevyloučila možnost „incidenčního“ přezkumu v návaznosti na podanou žalobu proti rozhodnutí, nezákonnému
zásahu nebo nečinnosti, ve kterých bylo opatření obecné povahy užito. I po novele soudního řádu správního
tak zůstává zachována možnost „incidenčního“ přezkumu ve lhůtě pro podání žaloby podle §101a odst. 1 věta
druhá. Lhůta jeden rok, která omezuje „abstraktní“ přezkum opatření obecné povahy, se pro přezkum
'incidenční' neužije.“
[14] Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci neshledal důvod k odchýlení se od výše
citovaných právních závěrů. Městský soud měl posuzovat včasnost návrhu dle lhůty pro podání
žaloby proti rozhodnutí o nepovolení výjimky dle §72 odst. 1 s. ř. s., jelikož rozhodnutí bylo
vydáno na základě napadeného opatření obecné povahy. Tím byla splněna podmínka návaznosti
zdůrazněná v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 As 194/2014 - 36, které je i po novele zákonem č. 225/2017 Sb. aplikovatelné.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a tak podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[16] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[17] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu