ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.104.2020:33
sp. zn. 5 As 104/2020 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Cannabis is The
Cure, z. s., se sídlem Přichystalova 180/14, Olomouc, zast. Mgr. Davidem Macháčkem,
advokátem se sídlem T. G. Masaryka 108, Kladno, proti žalovanému: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 3. 2020, č. j. 14 A 124/2019 - 67,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 3. 2020, č. j. 14 A 124/2019 - 67, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozhodnutí městského soudu
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba
na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
[2] V napadeném usnesení městský soud uvedl, že se stěžovatel v části žaloby domáhal
ochrany proti nečinnosti žalovaného spočívající v tom, že žalovaný nerozhodl o žádosti
o informace ze dne 20. 5. 2016, evidované pod číslem MZDRX00UUNOV. Rozsudkem ze dne
20. 7. 2017, č. j. 8 A 127/2016 - 390, však městský soud již žalovanému přikázal o této žádosti
stěžovatele o informace rozhodnout ve lhůtě 15 dnů. Jelikož byla dána totožnost účastníků řízení
a totožnost předmětu řízení, jednalo se o totožnou věc ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Současně
městský soud uvedl, že v části žaloby, ve které se stěžovatel domáhal uložení povinnosti
žalovanému poskytnout konkrétní informace, se jedná o nepřípustný návrh. V řízení o ochraně
proti nečinnosti je totiž soud oprávněn uložit správnímu orgánu pouze povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení, není však oprávněn zavázat správní orgán k vydání rozhodnutí
určitého obsahu, tj. k tomu, jak konkrétně by měl být činný, a jaké konkrétní informace by tak
měl stěžovateli poskytnout. Z výše uvedených důvodů městský soud žalobu stěžovatele
s odkazem na §46 odst. 1 s. ř. s. odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Usnesení městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, ve které namítal,
že se městský soud nijak blíže neseznámil s předmětným spisem a žádostí o informace
v projednávané věci. Rozsudkem ze dne 20. 7. 2017, č. j. 8 A 127/2016 - 390, na který městský
soud odkazoval, nebylo žalovanému přikázáno poskytnout informace „o doložení odůvodnění
stanovení limitu THC v konopí v zákoně o NL stran ohrožení veřejného zdraví – viz petit, bod 3.1. a 3.2.,“
jak požadoval v petitu žaloby. Městský soud proto vyhodnotil žádost stěžovatele chybně jako
totožnou. Jeho postupem tak došlo k odepření spravedlnosti.
[4] Dne 12. 5. 2020 doručil stěžovatel zdejšímu soudu podání nazvané „doplnění kasační
stížnosti;“ v tomto podání však pouze odkazoval na přílohy k němu připojené. Dne 1. 7. 2020
doručil stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu další „doplnění kasační stížnosti,“ ve kterém
opětovně odkázal na přiložené přílohy. S ohledem na rozhodnutí městského soudu, jakož
i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci však nepovažuje zdejší soud za nezbytné
obsah těchto příloh podrobně rekapitulovat.
[5] Žalovaný na přípisy Nejvyššího správního soudu nijak nereagoval a ke kasační stížnosti
se nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Jelikož stěžovatel napadl kasační stížností usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby,
přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. V kasační stížnosti proto musí stěžovatel tvrdit nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, tj. nezákonnost napadeného usnesení. Právě to přitom stěžovatel činil
i v nyní projednávané věci. Podstatou kasační stížnosti je tedy otázka zákonnosti napadeného
usnesení městského soudu.
[9] Z obsahu spisu městského soudu je zřejmé, že po obdržení žaloby stěžovatele postupoval
městský soud zcela standardně, tj. vykonával běžnou předrozsudkovou agendu. V rámci tohoto
postupu zaslal žalovanému dne 22. 8. 2019 výzvu, aby do jednoho měsíce ode dne doručení
výzvy předložil soudu své vyjádření k žalobě a spisový materiál v dané věci (č. l. 22). Na tuto
výzvu však žalovaný správní orgán nereagoval. Následně dne 22. 10. 2019 zaslal městský soud
žalovanému další výzvu (urgenci) k vyjádření a předložení spisu, tentokrát ve lhůtě dvou týdnů od
jejího doručení (č. l. 27). Žalovaný opětovně nereagoval. Dne 3. 12. 2019 zaslal městský soud
žalovanému další výzvu (II. urgenci) k předložení vyjádření k žalobě a spisového materiálu, opět
ve lhůtě dvou týdnů (č. l. 31). Jelikož žalovaný ani na tuto třetí výzvu nereagoval, opakoval
se postup městského soudu ještě jednou – celkově již počtvrté; dne 10. 2. 2020 zaslal městský
soud žalovanému další výzvu (III. urgenci) k předložení spisu a vyjádření k žalobě (č. l. 32). Dne
9. 2. 2020 přitom městský soud obdržel od stěžovatele návrh na určení lhůty k provedení
procesního úkonu, u něhož dochází k průtahům v řízení – konkrétně se stěžovatele dožadoval
toho, aby mu bylo zasláno vyjádření žalovaného k žalobě. Dne 20. 2. 2020 zaslal městský soud
stěžovateli informaci, v níž mu sdělil, že jeho návrh na určení lhůty nebude předložen Nejvyššímu
správnímu soudu, neboť v souladu s §174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech
a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, hodlá provést navrhovaný procesní úkon ve lhůtě
30 dnů. Následně dne 9. 3. 2020, aniž by městský soud od žalovaného jeho vyjádření k žalobě
a správní spis obdržel (natož jej zaslal stěžovateli, jak požadoval), žalobu odmítl. V tomto
postupu městského soudu shledal Nejvyšší správní soud zrušovací důvod ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.; viz dále.
[10] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128, uvedl, že
nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. může obecně
spočívat v nesprávném posouzení právní otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku
ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá), nebo v nepřezkoumatelnosti
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových (např. odmítne-li podání
pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí návrhu
a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky.
[11] V nyní projednávané věci odmítl městský soud žalobu stěžovatele z části proto, že o téže
věci již jednou rozhodl, a to i přes to, že od žalovaného správního orgánu neobdržel správní spis.
Závěry o totožnosti účastníků a předmětu řízení učinil z obsahu žaloby v nyní projednávané věci
a z rozsudku městského soudu ze dne 20. 7. 2017, č. j. 8 A 127/2016 - 390. Přestože žaloba
stěžovatele obsahuje odkaz na žádost o informace ze dne 20. 5. 2016 (evidovanou
pod č. MZDRX00UUNOV), přičemž rozsudek č. j. 8 A 127/2016 - 390 se týkal právě nečinnosti
žalovaného ve vztahu k této žádosti, neboť ten o této žádosti v době rozhodování městského
soudu dosud nerozhodl, z obsahu žaloby má Nejvyšší správní soud o totožnosti předmětu řízení
zásadní pochybnost.
[12] Žaloba obsahuje (mimo velkého množství nesrozumitelných odkazů na nejrůznější
přílohy, které stěžovatel k žalobě doložil) ve své části II. nazvané „návrhy rozhodnutí“ několik bodů,
ze kterých lze usuzovat, čeho se stěžovatel podanou žádostí o informace domáhal. Z petitu
žaloby vyplývá, že požadoval informace zejm. o účinnosti a rizikovosti látky THC obsažené
v konopí; o tom, v jakých předpisech a mezinárodních smlouvách je obsažen „sankční limit
v konopí max. do 0,3 % THC;“ požadoval také doložení odborných studií, ze kterých by případná
terapeutická neúčinnost konopí vyplynula apod. Požadované informace se tedy týkaly převážně
významu a účinků látky THC a podkladů, které se k těmto informacím vztahují.
[13] Na druhou stranu rozsudek, ze kterého o totožnosti předmětu řízení městský soud
usuzoval (tj. rozsudek městského soudu ze dne ze dne 20. 7. 2017, č. j. 8 A 127/2016 - 390),
se týkal celkem tří žádostí o informace, přičemž jak uvedl sám městský soud: „[p]rvní se týkala
rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, které bylo vydáno z příkazu ministra zdravotnictví ze dne 6. 6. 2014,
č. j. MZDR 27796/2014-2/PRO a jež mělo být žalobci zasláno. Žalobce zde žádal o sdělení, a) jaké
konkrétní zákonné překážky brání zaslání rozhodnutí MZ, a b) pokud úkonu nice nebrání, rozhodnutí zašlete.
Druhá žádost se vztahovala k vyřízení žádosti o informace ze dne 2. 1. 2006, vztahující se k mylnému názoru
justice, že konopí je chemický prekurzor a nařízení ES o prekurzorech bylo transponováno do ZoNL, aby NS
v rozporu se zákonem a mezinárodními úmluvami a judikaturou opakovaně nepoložil předběžné otázky
Soudnímu dvoru EU, viz rozhodnutí č. j. II. ÚS 664/12, IV. ÚS 4859/12, II. ÚS 1311/13,
II. ÚS 289/14, I. ÚS 2431/15, II. ÚS 3196/15 a III. ÚS 396/2016, evidované elektronickou podatelnou
žalovaného ode dne 4. 1. 2016 pod č. j. MZDRX00SUUC4. Zde žalobce žádal o sdělení, a) jaké konkrétní
zákonné překážky brání vydání a zaslání rozhodnutí MZ, b) pokud úkonu nic nebrání, rozhodnutí zašlete.
Konečně třetí žádost se týkala poskytnutí informací podle žádosti ze dne 26. 4. 2016 ohledně výzkumu
konopných drog, které každý rok ČR hlásí poradním orgánům OSN. Žalobce v této věci žádal, aby mu bylo
sděleno: a) Na základě jakých konkrétních zákonných ustanovení a b) s jakými sledovanými parametry kvality
konopných drog (jako např. dle vyhlášky č. 221/2013 Sb. nebo její novelizace vyhláškou č. 236/2015 Sb.)
a c) kým konkrétním kontrolované na jednotlivé parametry kvality (čili kterými institucemi, vyjmenujte
dle sledovaných parametrů) a d) čísla oprávnění a data vydání licencí MZ ČR vydaných těmto institucím k výrobě
a kontrole konopných drog od 1. 5. 2004, e) na jakých konkrétních pracovištích a s jakými výsledky výzkumu
(zašlete odkazy na studie) byl výzkum po vstupu do EU dne 1. 5. 2004 prováděn s cca 50 kilogramy konopných
drog k léčbě, které každý rok ČR v objemu cca 50 kg hlásí ke spotřebě kontrolním orgánům OSN. Dále zda
f) od 1. 5. 2004 a na základě jakého konkrétního ustanovení jakého zákona šlo občanům MZ vydat potřebné
povolení -licenci dovézt a zpracovat konopné drogy z jiné členské země EU nebo USA a zda g) povolení – licenci
k dovozu, převozu a především zpracování konopných drog na léčiva šlo po vstupu do EU vydat občanu – fyzické
osobě, nebo jen právnické osobě a zda h) bylo někdy (uveďte č. j., kdy a komu) takové oprávnění (licence) vydáno.“
Z těchto informací tak podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze dojít
k nezpochybnitelnému závěru, že se jednalo o totožnou žádost o informace jako v nyní
projednávané věci.
[14] Současně Nejvyšší správní soud připomíná, že o totožnosti předmětu řízení není možné
usuzovat jen a pouze z obsahu žaloby. Totožnost věci je v řízení o žalobě na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu dána totožností účastníků a požadavkem uložení shodné povinnosti
žalovanému jako v řízení již dříve ukončeném vydáním pravomocného rozsudku; srov. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 18. 5. 2006, č. j. 3 Ans 8/2005 - 52. Tento závěr přitom musí být postaven
najisto. Ze spisu městského soudu, který má Nejvyšší správní soud k dispozici, však toto ověřit
nelze. Tyto skutečnosti nelze dovodit ani z příloh, které stěžovatel k žalobě městskému soudu
doložil.
[15] Jelikož městský soud žalobu odmítl, aniž by měl k dispozici od žalovaného správní spis,
je nutné uzavřít, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné pro nedostatek skutkových důvodů,
neboť městský soud odmítl žalobu pro totožnost věci, ačkoliv rozhodné skutečnosti pro tento
závěr nezjistil; srov. výše citovaný rozsudek č. j. 6 As 2/2015 - 128. Ze stejného důvodu proto
nemohl ani Nejvyšší správní soud závěry městského soudu ověřit. V dalším řízení proto bude
úkolem městského soudu znovu vyzvat žalovaného k předložení správního spisu. Nebude-li
reagovat na výzvy soudu a současně věc nebude možné vyřídit jinak, bude zcela namístě využít
institutu pořádkové pokuty podle §44 odst. 1 s. ř. s., která může být ukládána také opakovaně.
[16] Jde-li o další důvod odmítnutí žaloby, kterou se stěžovatel domáhal uložení povinnosti
žalovanému poskytnout konkrétní informace, ani zde důvod pro odmítnutí žaloby neobstojí,
resp. ho lze považovat minimálně za předčasný. Městský soud si musí především ujasnit, o jaký
žalobní typ se v nyní posuzovaném případě jedná. Je přitom vázán zákonem, který stanoví
způsob poskytnutí ochrany (tj. volbu příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí s. ř.
s.), nikoli označením tohoto typu v žalobě. V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 -
197, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že pro účely určení žalobního typu je třeba žalobu
posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný petit žaloby. Obdobný závěr
Nejvyšší správní soud učinil již dříve v rozsudku ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64,
č. 670/2005 Sb. NSS, v němž uvedl, že „soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce učiní, a ten je dán petitem
a jemu odpovídající věcnou argumentací“.
[17] Stěžovatel svůj návrh označil jako „žalobu na nečinnost“, na druhou stranu z poněkud
nepřehledného petitu nelze jednoznačně určit, že by navrhoval, aby městský soud uložil
žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, jak je to typické právě v případě
nečinnostní žaloby (§79 odst. 1 s. ř. s.). Z petitu je možné dovodit, že stěžovatel navrhoval, aby
městský soud uložil žalovanému povinnost poskytnout konkrétní informace; to ovšem v případě
nečinnostní žaloby není možné, jak správně konstatoval městský soud. Nicméně za takové
situace nemohl žalobu odmítnout jako nepřípustnou, nýbrž byl povinen nejprve postupem podle
§37 odst. 5 s. ř. s. odstranit vadu podání stěžovatele spočívající v nastíněném rozporu mezi
obsahem žaloby a navrženým petitem. Jinými slovy, městský soud měl stěžovatele vyzvat, aby
odstranil zmiňovanou vadu žaloby a upřesnil, čeho se touto žalobou vlastně domáhá. Teprve
pokud by stěžovatel na výzvu městského soudu neupřesnil a nedoplnil svoji žalobu, byl
by městský soud oprávněn ji odmítnout dle §37 odst. 5 s. ř. s. Není-li postaveno najisto, čeho
se žalobce – stěžovatel žalobou domáhá, a soud přesto ve věci rozhodne, zatíží tím své řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí (viz výše citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
[18] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že ani na jeho výzvu žalovaný správní orgán žádosti
o předložení správního spisu nevyhověl. Zvažoval proto postup ve smyslu §44 s. ř. s., tedy
uložení pořádkové pokuty. Od jejího uložení však nakonec ustoupil, neboť je to primárně
městský soud, který byl povinen správní spis od žalovaného získat. Úkolem Nejvyššího správního
soudu není nahrazovat činnost krajských soudů (resp. městského soudu), proto napadené
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal kasační stížnost
důvodnou, napadené usnesení městského soudu proto s odkazem na §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[20] V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Městský soud v novém rozhodnutí o věci rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 10. července 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu