ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.154.2018:34
sp. zn. 8 As 154/2018-34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: T. D., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem,
advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 7. 4. 2017, čj. JMK 54003/2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 9. 5. 2018, čj. 41 A 26/2017-28,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 5. 2018, čj. 41 A 26/2017-28, se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2017, čj. JMK 54003/2017, se ruší a věc
se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) byl rozhodnutím Městského úřadu Boskovice ze dne
27. 1. 2017, čj. DOP/DP-163/2016, které mu bylo doručeno dne 16. 2. 2017, uznán vinným
ze spáchání přestupku na úseku bezpečnosti v dopravě. V záhlaví uvedeným rozhodnutím
žalovaný zamítl jako nepřípustné odvolání ze dne 15. 3. 2017 podané M. V., který vystupoval jako
zmocněnec stěžovatele v řízení vedeném správním orgánem I. stupně až do 26. 10. 2016. Tento
den bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno podání od M. V., kterým zrušil zmocnění ve
všech řízeních vedených tímto správním orgánem. S ohledem na to tak bylo odvolání podáno
osobou, která již stěžovatele nezastupovala.
[2] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem podle §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
žalobu jako nedůvodnou zamítl. Dle soudu nebylo sporné, že M. V. zrušil zmocnění, a to předtím
než podal odvolání. Soud souhlasil se žalovaným, že za takové situace bylo zcela evidentní, že
odvolání podala osoba k tomu neoprávněná a nebyl ani důvod vyzvat dle §37 odst. 3 zákona č.
500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „spr. ř.“), k doložení
zastoupení. Krajský soud rovněž nepovažoval výrok rozhodnutí za nepřezkoumatelný, jelikož
obsahoval všechny povinné náležitosti.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. V ní namítal,
že napadené rozhodnutí žalovaného je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti, jelikož z výroku
rozhodnutí neplyne, zda bylo odvolání zamítnuto jako opožděné, či nepřípustné. Je totiž rozdíl,
zda je odvolání zamítnuto z procesních důvodů nebo z důvodu meritorního. V případě
procesního zamítnutí např. nabývá rozhodnutí právní moc již prvým dnem následujícím
po uplynutí lhůty k podání odvolání, zatímco při meritorním zamítnutí až doručením rozhodnutí
o odvolání.
[4] M. V. sice doručil správnímu orgánu I. stupně podání, kterým zrušil akceptaci zmocnění,
avšak takový úkon je pouze materiálním úkonem vůči správnímu orgánu. Nedošlo tím však
k zániku dohody o zastoupení, jejíž existence byla založena uzavřením plné moci. Odvoláním
akceptace plné moci v daném řízení nedošlo k zániku dohody o zastoupení, pouze dochází
k procesní situaci, ve které zmocněnec ruší účinky procesního institutu zmocnění. S ohledem na
to, že jde o jednostranný úkon, může jej sám kdykoliv odvolat a zmocnění opětovně přijmout. Ve
spise založenou plnou moc nikdo neodvolal a podáním odvolání došlo ke konkludentní akceptaci
této plné moci.
[5] Žalovaný měl v případě pochybností nejdříve vyjasnit, zda mezi stěžovatelem
a domnělým zmocněncem existuje vztah založený na institutu zmocnění. Měl tak vyzvat dle §37
odst. 3 spr. ř. k odstranění vad.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[7] Námitka týkající se neodvolání plné moci (bod [4] výše) je nepřípustná dle §104
odst. 4 spr. ř., jelikož tento důvod stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem. V žalobě
namítal pouze vadu nepřezkoumatelnosti z důvodu vadného výroku a to, že žalovaný měl
postupovat dle §37 odst. 3 spr. ř. Krajský soud se tak nyní vznesenou námitkou nemohl zabývat
a nezabýval, a z toho důvodu se jí nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud.
[8] Kasační soud dále posoudil námitku nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel namítá, že z výroku
rozhodnutí má být zřejmé, zda bylo odvolání zamítnuto pro opožděnost či nepřípustnost. S tímto
se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. K obsahovým náležitostem výroku rozhodnutí
o správním deliktu se vyjádřil rozšířený senát v usnesení ze dne 31. 10. 2017, čj. 4 As 165/2016- 46,
č. 3656/2018 Sb. NSS. V něm uvedl, že správní orgán rozhodující o správním deliktu musí
ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních
předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního
deliktu. K tomu lze dodat, že tato povinnost se vztahuje rovněž na rozhodnutí o přestupcích.
Žalovaný rozhodoval dle §92 odst. 1 spr. ř., jehož věta první zní: Opožděné nebo nepřípustné odvolání
odvolací správní orgán zamítne. Toto ustanovení ve výroku rozhodnutí rovněž uvedl. Tím naplnil
povinné náležitosti, které vymezil rozšířený senát. Dle Nejvyššího správního soudu je dostatečné,
že konkrétní důvod zamítnutí uvedl žalovaný až v odůvodnění.
[9] V posuzované věci je dále sporné, zda měl žalovaný vyzvat tvrzeného zmocněnce
stěžovatele k doložení plné moci, pokud ten zmocnění dříve vypověděl.
[10] Dle §37 odst. 3 spr. ř. platí, že [n]emá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami,
pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu
přiměřenou lhůtu.
[11] Nyní posuzovaný případ se v zásadě nijak neliší od případů, ke kterým se Nejvyšší správní
soud již vyjadřoval. Kasační soud setrvale zastává právní názor, že neprokázání zastoupení
v případě, kdy podání činí osoba označená v něm za zástupce účastníka, je jinou vadou ve smyslu
§37 odst. 3 spr. ř., k jejímuž odstranění má správní orgán vyzývat (viz např. rozsudky ze dne
29. 1. 2015, čj. 10 As 266/2014- 32, bod 30, ze dne 26. 1. 2017, čj. 1 As 290/2016-33, body 10-11,
ze dne 28. 11. 2019, čj. 10 As 237/2018-27, bod 9, nebo ze dne 22. 6. 2016, čj. 1 As 34/2016-35,
bod 22). V posuzovaném případě rovněž podala odvolání osoba, která se označila za zástupce
účastníka řízení, aniž by prokázala existenci zastoupení.
[12] V posuzované věci pochybnosti o existenci zmocnění byly. Stěžovatel mohl udělit
zmocněnci znovu, i když toto zmocnění bylo jednou vypovězeno. Žalovaný se dopustil
nesprávného posouzení, pokud tuto situaci nepovažoval za důvodnou pochybnost o existenci
zastoupení. V takovém případě byl povinen vyzvat zmocněnce k odstranění těchto vad
či pochybnost.
[13] Kasační soud upozorňuje, že rozšířený senát v rozsudku ze dne 18. 12. 2018,
čj. 4 As 113/2018-39, čj. 3836/2019 Sb. NSS, dospěl k závěru, že zjevné zneužití práva nepožívá
právní ochrany. Pokud by se tedy ukázalo, že např. odvolání plné moci a následné činění dalších
úkonů bez doložení nové plné moci je obstrukční strategií (např. z úřední znalosti správních
orgánů z jiných řízení, ve kterých vystupovali stejní zmocněnci, popř. zmocněnci nápadně
používající stejné nemorální procesní strategie), správní orgán nebude mít povinnost postupovat
dle §37 odst. 3 spr. ř. a vyzvat k odstranění pochybností o zastoupení. V posuzovaném případě
však nejsou dle soudu dostatečně silné indicie pro to, aby bylo k takovému závěru možné dospět
a ostatně sám žalovaný se v rozhodnutí jakkoliv nezmínil o tom, že svou procesní povinnost
nesplnil právě kvůli podezření na zneužití práva.
[14] Na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že v případě pochybností o existenci
zastoupení má správní orgán k napravení nedostatků prokázání zmocnění vyzvat tvrzeného
zmocněnce (viz ve vztahu k soudnímu řízení správnímu rozsudek rozšířeného senátu ze dne
6. 2. 2019, čj. 6 As 405/2017-33, č. 3860/2019 Sb. NSS, jehož závěry lze plně aplikovat i na řízení
správní).
[15] Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že se již nemohl zabývat jinými okolnostmi
podaného odvolání, např. posouzením, zda podané odvolání bylo vůbec podáno včas.
IV. Závěr
[16] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadený
rozsudek krajského soudu tak musel dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušit. Současně rozhodl
dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Krajský
soud by totiž vázán názorem kasačního soudu mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit věc
žalovanému. Věc tak byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení na základě §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s. V dalším řízení je vázán závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.,
za přiměřeného použití §78 odst. 5 s. ř. s.].
[17] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní
řád správní z celkového úspěchu ve věci (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Jsou-li pro
to důvody hodné zvláštního zřetele, může soud výjimečně rozhodnout, že se účastníku náhrada
nákladů nepřiznává (§60 odst. 7 s. ř. s.)
[18] Stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto by za běžných okolností měl
právo na náhradu nákladů řízení. Jelikož však procesní vada v postupu správních orgánů, pro
kterou bylo rozhodnutí krajského úřadu zrušeno, vznikla v souvislosti s poněkud zmateným
postupem stěžovatele, respektive jeho (domnělého) zmocněnce, či v důsledku jeho procesní
strategie, soud nepřiznal stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní soud
přihlédl také k tomu, že vada vzniklá v souvislosti s postupem stěžovatele byla jediným důvodem
pro zrušení rozhodnutí a zároveň jedinou spornou otázkou ve věci (obdobně i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, čj. 10 As 237/2018-27). Tomuto závěru rovněž
přispěla i již obecně známa skutečnost, že strategií osob, jež jsou ochotny uzavřít tzv. „pojištění
proti pokutám“ (k nimž stěžovatel patří - viz záznam Policie České republiky, Krajského ředitelství
policie Jihomoravského kraje, ze dne 30. 4. 2016, čj. KRPB-106560-2/PŘ-2016-060106-JAD,
založený ve správním spisu Městského úřadu Boskovice), ve správních řízeních jsou velice často
pouze obstrukční taktiky, zneužívání právních institutů a nikoliv reálné domáhání se svých
zákonných práv (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2017,
čj. 4 As 199/2017-30).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. července 2020
Petr Mikeš
předseda senátu