ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.207.2019:46
sp. zn. 8 As 207/2019-46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Milana Podhrázkého
a soudců Ondřeje Sekvarda a Petra Mikeše v právní věci žalobce: J. Z., zastoupeného Mgr. Aleše
Hanákem, advokátem se sídlem Jungmannova 204, Roztoky, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, státní příspěvková organizace, se sídlem Na
Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupené Mgr. Jiřím Sitou, advokátem se sídlem Rybná 682/14,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 1. 2019, čj. KUCJK 11642/2019, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích z 22. 5. 2019, čj. 57 A
10/2019-54,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích z 22. 5. 2019, čj. 57 A 10/2019-54,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) označeným
v záhlaví byla zamítnuta žaloba žalobce proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
změněno rozhodnutí Magistrátu města České Budějovice, stavebního úřadu z 1. 11. 2018,
čj. SU/2522/2018-13 (dále „vyvlastňovací úřad“), pouze tak, že ve výrokové části byl odkaz
na §170 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále „stavební zákon“),
změněn na odkaz na §17 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(dále „zákon o pozemních komunikacích“), ve zbytku bylo rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu
potvrzeno. Rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu došlo k odnětí vlastnického práva žalobce
k pozemkům tam blíže specifikovaným a jeho přechodu na osobu zúčastněnou na řízení
za částku 578 000 Kč. Na těchto pozemcích již byla zřízena dálnice D 3, pročež účelem
vyvlastnění již není zřízení stavby, ale její následná údržba, užívání a úprava. Zastavění pozemků
žalobce již jednoznačně určuje jejich další využití a není jiná alternativa naplnění tohoto účelu,
než vyvlastnění. Všechny tyto skutečnosti byly žalobci známy, přesto v průběhu řízení námitky
nevznesl. Vyvlastňovací úřad zohlednil i skutečnost, že dálnice byla postavena na pozemcích,
které již pravomocně vyvlastněny v minulosti byly, a bylo pro ni pravomocně vydáno stavební
povolení. Teprve následně bylo příslušné rozhodnutí o vyvlastnění zrušeno, protože osoba
zúčastněná na řízení nezaplatila včas částku náhrady. Všechny podmínky pro vyvlastnění
dle právního řádu tak byly naplněny. Žalovaný se s rozhodnutím s výjimkou opravy chyby
v odkazu na zákon o pozemních komunikacích ztotožnil. Nebyla podle něj dána překážka
nového řízení poté, co bylo předchozí rozhodnutí o vyvlastnění zrušeno. Dospěl rovněž
k závěru, že žalobce v průběhu vyvlastňovacího řízení na návrhy osoby zúčastněné na řízení nijak
nereagoval, stejně tak neučinil ani ve lhůtě do skončení ústního jednání. K jeho opožděným
námitkám tak nebylo možné přihlížet.
[2] Krajský soud žalobu zamítl, neboť správní orgány obou stupňů dospěly ke správným
závěrům. Oprava odkazu na jiný předpis nebyla žalobci na újmu, neboť na aplikaci §17 odst. 2
písm. b) zákona o pozemních komunikacích byl upozorněn již v průběhu řízení a nemohlo se tak
jednat o překvapivé rozhodnutí; změnou odkazu ve výroku nedošlo ke změně právních
východisek. Nebyla též dána ani překážka řízení spatřovaná žalobcem v předchozím
vyvlastňovacím řízení a rozhodnutí z daného řízení, jež bylo následně zrušeno. Žalobce mohl
rovněž svoje námitky uplatnit nejpozději při ústním jednání vyvlastňovacího úřadu, což neučinil,
zatímco osoba zúčastněná na řízení všechny podmínky splnila, včetně návrhu na majetkoprávní
vypořádání ještě před samotným vyvlastněním. Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení
vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), rozšiřuje důvody, pro něž
je možné přistoupit k vyvlastnění, a to i pro pozemek, na kterém již stojí stavba, nejen pro účel
jeho budoucího zastavění takovou stavbou, jak s tím počítá stavební zákon.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] V kasační stížnosti proti shora specifikovanému rozsudku žalobce (dále „stěžovatel“) namítal,
že rozsudek je zmatečný, neboť ve věci rozhodli vyloučení soudci a námitka podjatosti dříve
proti nim vznesená nebyla předložena k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu.
[4] Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů stěžovatel spatřuje v tom, že krajský
soud nepřihlédl k důkazům ve spisu ani k navrhovaným důkazům prokazujícím nezákonnost
vyvlastnění a nesprávně je posoudil jako nadbytečné a s řízením nesouvisející a nemohl tak
posoudit zákonnost odnětí vlastnického práva.
[5] Stěžovatel též namítl, že krajský soud nesprávně posoudil námitku, podle níž vyvlastnění
podle §17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích popírá zásadu vyjádřenou v §6
odst. 2 občanského zákoníku, neboť jej bylo dosaženo nepoctivým jednáním osoby zúčastněné
na řízení a výstavba probíhá bez soukromoprávního titulu. To plyne z celé historie jeho případu,
kdy po vydání předchozího rozhodnutí o vyvlastnění v roce 2016 započala stavba v březnu 2017,
v říjnu 2017 bylo rozhodnutí o vyvlastnění pro nezaplacení náhrady zrušeno, avšak ve stavbě
dálnice bylo i nadále pokračováno přes výzvy stěžovatele, aby se zásahů do jeho práv osoba
zúčastněná na řízení zdržela. Stěžovatel se pokračování stavby bránil návrhem na vydání
předběžného opatření u civilního soudu, jež by provádění stavby zakázalo, návrh byl však
postoupen vyvlastňovacímu úřadu. Postup daného soudu byl porušením práva na spravedlivý
proces. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedené okolnosti pominul.
[6] Rovněž krajský soud podle stěžovatele nesprávně vyšel z toho, že dálnice je již zřízena
a je tedy možné aplikovat §17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Stavba byla
pouze rozestavěna, což definici dálnice podle §4 zákona o pozemních komunikacích nenaplňuje.
[7] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že námitka podjatosti
nebyla nijak odůvodněna a je jen obstrukcí. Nynější řízení o vyvlastnění nesouvisí nijak
s vyvlastňovacím řízením již proběhlým. Stavba byla zahájena na základě stavebního povolení,
na pozemcích stěžovatele se nachází rozestavěná stavba dálnice a k tomu rovněž přihlédl znalec
při ocenění. Všechny námitky stěžovatele jsou opožděné, protože ve vyvlastňovacím řízení žádné
nevznesl. Důkazní návrhy stěžovatele nijak nesouvisely s probíhajícím řízením, pročež byly
správně jako nedůvodné zamítnuty.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svoje rozhodnutí, správní spis
a ztotožnil se s napadeným rozsudkem.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, dále „s. ř. s.“), kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[10] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Stěžovatel spatřoval zmatečnost [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] v postupu krajského soudu,
který námitku podjatosti členů senátu nepostoupil Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí,
a v tom, že rozhodovali vyloučení soudci. Námitka je důvodná.
[12] Postup soudu v případě uplatnění námitky podjatosti upravuje §8 s. ř. s. Uvedené
ustanovení koncipuje důvod vyloučení soudce tak, že podle odstavce 1 jsou soudci vyloučeni
„z projednávání a rozhodnutí věci, jestliže se zřetelem na jejich poměr k věci, k účastníkům nebo k jejich
zástupcům je dán důvod pochybovat o jejich nepodjatosti. Vyloučeni jsou též soudci, kteří se podíleli
na projednávání nebo rozhodování věci u správního orgánu nebo v předchozím soudním řízení. Důvodem
k vyloučení soudce nejsou okolnosti, které spočívají v postupu soudce v řízení o projednávané věci nebo v jeho
rozhodování v jiných věcech“. Uvedenou námitku je podle §8 odst. 5 s. ř. s. třeba uplatnit ve lhůtě
jednoho týdne od doby, co se o jejích důvodech účastník řízení dověděl. Podle téhož ustanovení
o vyloučení soudce rozhodne usnesením po jeho vyjádření Nejvyšší správní soud.
[13] Jak plyne z předloženého soudního spisu, v projednávané věci byl stěžovatel poučen
o složení senátu krajského soudu přípisem doručeným mu 5. 4. 2019, námitku podjatosti uplatnil
podáním doručeným krajskému soudu 11. 4. 2019, tedy včas. Jako důvod podjatosti stěžovatel
sdělil, že se soudci, kteří měli projednávanou věc rozhodovat, podíleli již v minulosti
na rozhodování v jiných řízeních, v nichž byl účastníkem, a jejichž předmětem bylo rozhodnutí
o předchozím vyvlastnění totožných pozemků jako v nyní projednávané věci a rozhodnutí
žalovaného o umístění stavby na daných pozemcích. Všichni soudci, jejichž podjatost byla
namítnuta, se vyjádřili 15. 4. 2019 tak, že vztah k projednávané věci ani k účastníkům nemají
a sami se podjatí být necítí. Toto vyjádření je založeno v soudním spisu. Ve věci bylo následně
29. 4. 2019 nařízeno jednání. Z protokolu o jednání konaném dne 22. 5. 2019 plyne pouze
informování stěžovatele o tom, že o námitce podjatosti bude rozhodnuto následně Nejvyšším
správním soudem v případě podání kasační stížnosti. V napadeném rozsudku se krajský soud
již blíže námitkou podjatosti nezabýval.
[14] V projednávané věci nebyl dodržen procesní postup předpokládaný §8 odst. 5 s. ř. s. a ani
z rozsudku není patrné, proč nebyla věc předložena Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí
o námitce podjatosti. Není tak zřejmé, co vedlo krajský soud k postupu, který je podle §8
odst. 6 s. ř. s. vyhrazen pouze pro případy, v nichž je soud povinen rozhodovat ve lhůtách
počítaných na dny. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu neplyne ani analogické uplatnění
§15b odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, podle kterého „ustanovení odstavce 1
(povinnost předložit námitku k posouzení nadřízenému soudu – doplněno Nejvyšším správním
soudem) neplatí, byla-li námitka uplatněna před nebo v průběhu jednání, při němž byla věc rozhodnuta, a má-li
soud za to, že námitka není důvodná.“. Aplikaci tohoto postupu již v minulosti dovodila též judikatura
Nejvyššího správního soudu ve spojení s §64 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 20. 4. 2017, čj. 9 As 146/2016-366).
[15] Postup upravený §8 odst. 6 s. ř. s. je výjimkou z pravidla, jímž je předložení námitky
podjatosti k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu. Nelze též pominout i důvod pro takový
odlišný postup. Tím je snaha urychlit vybraná řízení např. podle zákona č. 416/2009 Sb.,
o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických
komunikací, a zabránit prodlužování řízení obstrukčním jednáním účastníků (viz též citovaná
úprava v občanském soudním řádu). Taková hrozba obstrukcí však v projednávané věci ze spisu
není patrná, neboť námitka byla podána 11. 4. 2019 a krajský soud nařídil jednání až 29. 4. 2019
na den 22. 5. 2019. Není tedy zřejmé, že by stěžovatel byl na první pohled veden snahou řízení
prodloužit či vytvářet procesní obstrukce, jež by jinak byly důvodem, pro který by soud
k námitkám nemusel přihlížet (např. usnesení Nejvyššího správního soudu z 28. 3. 2017,
čj. Nao 122/2017-136). V projednávané věci byl podstatou námitky podjatosti postup soudců
krajského soudu v předchozích věcech stěžovatele vedených u tamního soudu, přičemž námitka
nebyla vznesena bezprostředně před jednáním, dokonce ani nebylo v tu chvíli žádné nařízeno.
Z protokolu o jednání rovněž neplyne, že by účastníci byli seznámeni s tím, jakým způsobem byla
námitka podjatosti vyhodnocena samotnými soudci, pouze byli informováni o způsobu jejího
posouzení, pokud bude podána kasační stížnost.
[16] S ohledem na skutečnost, že soudní řád správní koncipuje otázku podjatosti a rozhodování
o námitce podjatosti téměř vyčerpávajícím způsobem, nelze právní úpravu občanského soudního
řízení využít tak, aby speciální úprava soudního řízení správního byla vyprázdněna.
Při akceptování v napadeném rozsudku nijak blíže nevysvětleného přístupu krajského soudu
by byl §8 odst. 5 s. ř. s. in fine obsoletní, neboť by námitka podjatosti vznesená kdykoli před
jednáním byla posuzována Nejvyšším správním soudem až v souvislosti s případně podanou
kasační stížností, a to jen tehdy, kdyby soudci krajského soudu byli skutečně vyloučeni
z projednání věci. Je tak třeba interpretovat uvedenou možnost využití ustanovení §15b
odst. 2 o. s. ř. pouze v těch případech, kdy námitka podjatosti je vznesena bezprostředně před
již nařízeným jednáním nebo v průběhu jednání, na němž má být věc rozhodnuta, nebo tam, kde
jde o jednání, jež bylo odročeno za účelem vyhlášení rozhodnutí ve věci.
[17] Nejvyšší správní soud si je vědom důvodů, které mohou vést k vyloučení soudce
z projednání věci podle §8 odst. 1 s. ř. s., a jistě není na místě, aby svým rozhodnutím toliko
formálně prodlužoval řízení o podané žalobě. Hlavní smysl jeho činnosti však spočívá
ve sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů včetně sjednocování jejich procesních
postupů (§12 odst. 1 s. ř. s.) . Nelze tak bez dalšího přejít zjevné pochybení krajského soudu
za situace, kdy námitka podjatosti byla podána včas a byla řádně odůvodněna. V této souvislosti
je též třeba s přihlédnutím k principu zákonného soudce uvést, že o námitce podjatosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v jiném složení senátu. Postup krajského soudu uplatněný tam, kde pro
něj není dán prostor, pak ve výsledku může znamenat porušení práva na spravedlivý proces podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod v důsledku odnětí účastníka řízení zákonnému
soudci. Je též třeba zdůraznit, že i pokud by byly naplněny důvody pro některý z výše uvedených
postupů (výjimečné nepředložení námitky podjatosti k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu),
krajský soud měl ve svém rozsudku přezkoumatelně vysvětlit, proč v dané věci není námitka
podjatosti důvodná a proč neshledal důvod pro předložení věci Nejvyššímu správnímu soudu
(analogicky rozsudek Nejvyššího soudu z 14. 5. 2004, sp. zn. 21 Cdo 500/2004). Účastník by měl
mít možnost reagovat na závěry krajského soudu týkající se uplatněné námitky podjatosti
a případně s nimi v kasační stížnosti polemizovat.
[18] Krajský soud pochybil, pokud nepředložil námitku podjatosti k rozhodnutí zdejšímu soudu,
resp. ani nevysvětlil, proč takto postupoval, a tím zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozsudku a vyřešení otázek, jež byly předmětem řízení. S ohledem
na uvedené není na místě, aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval dalšími vznesenými
námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a vyslovil, že se věc vrací krajskému
soudu (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud bude v dalším řízení vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
podle §110 odst. 3 věta první s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. května 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu