ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.129.2020:30
sp. zn. 9 As 129/2020 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: KRPA
INVESTMENT, a.s., sídlem Zahradní 173/2, Plzeň, zast. JUDr. Simonou Kasperovou,
advokátkou se sídlem Schwantnerova 899, Trutnov, proti žalovanému: Ministerstvo kultury,
se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2015,
č. j. MK 19476/2015 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 14. 4. 2020, č. j. 8 A 103/2015 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 4. 2014, č. j. MK 20373/2014 OPP (dále jen
„prvostupňové rozhodnutí“), zamítl žádost žalobkyně o zrušení prohlášení souboru nemovitostí
za kulturní památku podle §8 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“). Tento soubor tvoří vybrané
stavby v areálu bývalé papírny Piette v Plzni, rejstříkové číslo ÚSKP ČR 104998 (dále jen
„památkový soubor“). Ministr kultury rozhodnutím ze dne 10. 4. 2015, č. j. MK 19476/2015
OLP, zamítl rozklad a rozhodnutí potvrdil. Ztotožnil se s hodnocením, že se žalobkyni
nepodařilo prokázat mimořádně závažné důvody pro zrušení prohlášení za kulturní památku.
Místní šetření před vydáním prvostupňového rozhodnutí ukázalo, že se stav památkového
souboru od rozhodnutí o prohlášení za kulturní památku nezměnil. Žalobkyni se nepodařilo
zpochybnit správnost postupu při prohlášení za kulturní památku.
[2] Rozhodnutí o rozkladu napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), který rozsudkem ze dne 14. 4. 2020, č. j. 8 A 103/2015 - 60, žalobu zamítl a stanovil,
že žádný z účastníků nemá nárok na náhradu nákladů řízení. Napadená správní rozhodnutí
neshledal nezákonnými nebo nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů. Řízení o zrušení
prohlášení za kulturní památku podle §8 zákona o státní památkové péči nelze považovat
za zvláštní opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým došlo k prohlášení památkové ochrany.
Žalobkyně přišla o možnost napadnout rozhodnutí o prohlášení za kulturní památku opravnými
prostředky kvůli opožděnému podání rozkladu. Namísto toho se pokoušela zvrátit výsledek
žádostí o zrušení památkové ochrany, v níž však uplatňovala stejné námitky jako v předchozím
řízení. Ty byly dostatečně vypořádány už v rozhodnutí žalovaného o prohlášení za kulturní
památku. Aby její žádost byla úspěšná, musela by žalobkyně prokázat existenci mimořádně
závažných důvodů pro zrušení památkové ochrany, což se jí nepodařilo. S ohledem na předmět
řízení nepovažoval městský soud za relevantní tvrzenou nejednotnost rozhodovací praxe
žalovaného při prohlašování za kulturní památku, průtahy v řízení o rozkladu proti
prvostupňovému rozhodnutí ani nepřiměřené omezení vlastnického práva žalobkyně. Proti
tvrzenému nezákonnému a necitlivému postupu orgánů památkové péče se lze bránit příslušnými
procesními prostředky, nemohou však být důvodem pro zrušení památkové ochrany.
II. Obsah kasační stížnosti žalobkyně a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nesprávné právní posouzení spatřuje v tom,
že jí uplatněné námitky svědčí o mimořádně závažných důvodech pro změnu původně
přiznaného statusu památkové ochrany. Obě správní rozhodnutí i rozsudek městského soudu
vyšly z neúplně zjištěného stavu věci a nebylo provedeno řádné dokazování. Nejedná se však
o pokus zvrátit stav věci nepřípustným „opravným prostředkem“.
[4] Areál plzeňské papírny lze považovat za „nevýznamný“ ve srovnání s jinými,
světoznámými průmyslovými památkami na území Plzně, přesto je mu přiznána značně
rozsáhlejší památková ochrana. Výsledkem jsou nedůvodné rozdíly v rozhodování žalovaného
narušující legitimní očekávání stěžovatelky jako vlastníka dotčených staveb. Stav jednotlivých
budov je sice beze změny od roku 2012, je však stále špatný - téměř všechny budovy
jsou v „žalostném technickém stavu“. Vyžadují rozsáhlé rekonstrukce, při nichž však nutně dojde
k náhradě podstatné části historických prvků, a tím ke snížení jejich památkového významu.
Stěžovatelka přesto musí vynakládat značné prostředky na rekonstrukce (a to i objektů
v havarijním stavu nebo s ekologickou zátěží, jako je budova kotelny), které musejí být prováděny
podle požadavků orgánu památkové péče. Výrazně vyšší cena takových rekonstrukcí není
dostatečně kompenzována dotacemi. Nebyla ani stanovena pravidla, jak by mělo ke kompenzaci
zvýšených nákladů dojít. Těmto problémům se dalo předejít, pokud by k prohlášení za kulturní
památku došlo až po projednání a nalezení shody mezi stěžovatelkou a orgány památkové péče.
[5] Rozsah památkové ochrany v rámci areálu je natolik významný (památkový soubor zabírá
cca 50 % jeho rozlohy), že zásadně ztěžuje nakládání s areálem. Orgán památkové péče vyjadřuje
svá stanoviska i k těm záměrům, které se přímo netýkají památkově chráněných objektů. Příklady
uvedené v kasační stížnosti dokazují, že jí orgány památkové péče prakticky brání areál využívat.
[6] Rozhodování žalovaného proto představuje přepjatý formalismus, který vede
k nespravedlnosti a porušení jejích ústavně chráněných vlastnických práv. Smyslem památkové
péče je ochrana kulturních památek, je-li to s ohledem na okolnosti možné spravedlivě
požadovat. V jejím případě jsou památkově chráněny objekty, které nejsou historicky cenné.
To představuje posun v oblasti poznání stavu věci, na nějž pamatuje judikatura Nejvyššího
správního soudu (dále jen „NSS“). Areál papíren tedy ani nesplňuje definiční znaky kulturní
památky. Nadále nejsou splněny základní podmínky pro trvání památkové ochrany (§2 zákona
o státní památkové péči), a ta by proto měla být zrušena. Proto navrhla, aby NSS rozsudek
městského soudu zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal jí náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout, protože neshledal žádnou
vadu ani ve správních rozhodnutích, ani v rozsudku městského soudu. Aby mohlo dojít
ke zrušení památkové ochrany postupem podle §8 zákona o státní památkové péči, musí žadatel
prokázat mimořádně závažné důvody, jež typově dovodila judikatura správních soudů. Důvody
uváděné stěžovatelkou mezi ně nespadají, a proto neunesla důkazní břemeno. Její námitky
směřující proti závazným stanoviskům vydaným v budoucnu mají být řešeny podáním správní
žaloby nebo odvoláním v konkrétních řízeních, nikoli zrušením památkové ochrany jako takové.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Posoudil
ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Podle §2 odst. 1 zákona o státní památkové péči Ministerstvo kultury prohlásí za kulturní
památku ty nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory, které jsou významnými doklady
historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob
do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské
činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické, nebo které mají
přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem.
[10] Ministerstvo kultury může podle §8 odst. 1 zákona o státní památkové péči z mimořádně
závažných důvodů prohlášení věcí nebo stavby za kulturní památku zrušit na žádost vlastníka kulturní památky
(…).
[11] Z kasační stížnosti plyne, že stěžovatelka spatřuje naplnění mimořádně závažných důvodů
pro zrušení památkové ochrany v tom, že památkový soubor nenaplňuje zákonnou definici
kulturní památky. Důvodem je velmi špatný stav objektů vyžadující zásadní rekonstrukce,
při nichž však nutně dojde k výměně části památkově cenných stavebně-technických prvků.
Rozsah ochrany navíc není adekvátní kulturně-historickému významu památkového souboru
a míře zásahu do vlastnických práv stěžovatelky.
[12] Ze správních spisů doložených žalovaným vyplývá, že obdobné námitky stěžovatelka
vznášela už v řízení o prohlášení vybraných staveb v areálu papíren Piette za kulturní památku
a že se jimi žalovaný zabýval již v souvisejícím rozhodnutí ze dne 19. 12. 2012,
č. j. MK 75759/2012 OPP. Stěžovatelka tehdy především zpochybnila relevantnost posudku
zpracovaného Národním technickým muzeem o historické hodnotě objektů navržených
k prohlášení za kulturní památku a předložila vlastní posudek, z nějž má plynout nezbytnost
odstranění části objektu bývalé kotelny kvůli hrozbě zřícení střešní konstrukce.
[13] Judikatura NSS vychází z toho, že „[ř]ízení podle §8 zákona o státní památkové péči není
opravným prostředkem proti rozhodnutí o prohlášení věci za kulturní památku. Prostřednictvím tohoto postupu
lze zrušit památkovou ochranu pouze do budoucna, pokud nastaly mimořádně závažné okolnosti,
které odůvodňují změnu původně přiznaného statusu. Nelze jím však přezkoumat zákonnost původního
rozhodnutí o prohlášení věci za kulturní památku, ani důvody, na nichž stojí“ (rozsudek NSS ze dne
4. 9. 2015, č. j. 8 As 133/2014 - 51, č. 3314/2015 Sb. NSS, bod [33]). Protože se jedná o řízení
zahajované na základě žádosti (§44 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů), leží břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně existence mimořádně závažných
důvodů na žadateli (rozsudky NSS ze dne 7. 2. 2018, č. j. 9 As 330/2016 - 192, č. 3712/2018 Sb.
NSS, bod [84], nebo č. j. 8 As 133/2014 - 51, bod [24]).
[14] Protože účelem řízení o zrušení již přiznané památkové ochrany není přehodnocovat
výsledek řízení o prohlášení za kulturní památku, tedy ani posuzovat, zda proběhlo v souladu
s tehdy účinnými předpisy, nezabýval se NSS zákonností rozhodnutí žalovaného, jímž došlo
k prohlášení za kulturní památku. Posuzoval, zda se stěžovatelce podařilo v řízení tvrdit
a prokázat mimořádně závažné důvody, jež by odůvodňovaly zrušení památkové ochrany
do budoucna.
[15] Zákon o státní památkové péči dále nespecifikuje, co představuje „mimořádně závažné
důvody“. Je tedy na správním orgánu, aby obsah tohoto pojmu vyložil, a to s ohledem na výklad
podaný správními soudy. Dosavadní judikatura NSS připustila, že důvodem pro zrušení
prohlášení může být to, že kulturní památka přestane splňovat definici podle §2 zákona o státní
památkové péči (ztratí hodnotu historickou, uměleckou, vědeckou a technickou či přímý vztah
k významným osobnostem a historickým událostem), nebo se díky novým, hodnověrným
poznatkům prokáže, že ji ani nikdy nenaplňovala, protože jde např. o falzum (rozsudek
č. j. 9 As 330/2016 - 192, bod [83]).
[16] V rozsudku ze dne 21. 4. 2016, č. j. 2 As 322/2015 - 73, NSS uvedl, že důvodem
pro zrušení naopak není špatný stav věci prohlášené za kulturní památku: „V případě stavby,
která je kulturní památkou a utrpěla např. v důsledku živelní pohromy takové poškození, že její část byla
zničena, zpravidla tento důvod [pro zrušení prohlášení za kulturní památku, pozn. NSS] dán není,
a to ani za předpokladu, že by byla nadále zachována pouze jako torzální architektura (zřícenina). Ani vážné
poškození stavby by nemělo být důvodem ke zrušení jejího prohlášení za kulturní památku. V úvahu
by přicházelo zrušení prohlášení pouze tehdy, pokud by byla nenávratně zničena část stavby, která byla jediným
nositelem kulturně-historických hodnot, pro něž se stavba stala kulturní památkou.“
[17] Co se týče stavebně-technického stavu objektů tvořících památkový soubor, liší se jeho
hodnocení u stěžovatelky a žalovaného a dotčených orgánů, které za přítomnosti zástupce
stěžovatelky provedly místní šetření dne 19. 2. 2014. Podle stěžovatelky jsou dochované budovy
v areálu papíren již přestavěné a památkovou hodnotu nemají, nebo jsou tak zchátralé,
že po zabezpečení technického stavu ztratí znaky kulturní památky podle §2 zákona o státní
památkové péči. Žalovaný hodnotil v prvostupňovém rozhodnutí stavebně-technický stav
památkového souboru jako shodný s rokem 2012, kdy probíhalo řízení o prohlášení za kulturní
památku, a námitky ke stavebně-technickému stavu objektů považoval za vyřízené již v tomto
předchozím řízení.
[18] Nerozporoval, že se v sousedství památkového souboru nacházejí památkově
nehodnotné přístavby, že některé památkově hodnotné objekty prošly částečnou přestavbou
a některé jsou ve špatném stavebně-technickém stavu. Nepředstavovalo to však zákonnou
překážku prohlášení souboru za kulturní památku a nyní takový stav neodůvodňuje zrušení
prohlášení za kulturní památku. Všechny objekty, u nichž byla dříve navzdory nepříznivému
stavu shledána vysoká kulturní a historická hodnota, nadále vykazují vlastnosti podle §2 zákona
o státní památkové péči. To NSS dovozuje ze shodného tvrzení stěžovatelky a žalovaného,
že k žádné významné změně jejich stavu nedošlo. Jak navíc plyne z výše citované judikatury,
mimořádným důvodem pro zrušení památkové ochrany by bylo úplné zničení, zánik
památkového souboru nebo prvků, které zakládaly jeho kulturně-historický význam,
nikoli havarijní stav, jenž se navíc týká pouze některých budov. I stěžovatelka uznává,
že tento nepříznivý stav je zvratitelný, i když za cenu zvýšených nákladů kvůli nutnosti
provést rekonstrukci či sanaci způsobem přijatelným z hlediska památkové péče.
Samotné stavebně-technické úpravy, které památkový soubor i podle závěrů žalovaného
vyžaduje, tedy při správném postupu nepovedou ke ztrátě kulturně-historické hodnoty.
S odborným stanoviskem hodnotícím stav bývalého objektu kotelny, předloženým stěžovatelkou
v řízení o prohlášení za kulturní památku, se žalovaný vypořádal již v tomto předchozím řízení.
[19] Stěžovatelka dále zpochybnila kulturně-historickou hodnotu památkového souboru, tedy
zda vůbec má základní vlastnosti podle §2 zákona o státní památkové péči. Její tvrzení v kasační
stížnosti i v předchozích řízeních však zůstalo ve zcela obecné rovině. Nepředložila žádný
odborný posudek, který by vyvracel závěry žalovaného o kulturně-historickém významu
památkového souboru, založené na stanoviscích dotčených orgánů a nezávislém posudku
Národního technického muzea. Také nijak nepodložila své tvrzení o „nižším významu“ papíren
Piette ve srovnání s jinými průmyslovými areály na území města Plzně. I kdyby se však
prokázalo, že orgány památkové péče nevěnovaly pozornost jiným objektům se stejnou
nebo vyšší kulturně-historickou hodnotou, nemůže to představovat mimořádně závažný důvod
pro zrušení prohlášení za kulturní památku u památkového souboru. Stejně tak nemohla taková
skutečnost založit legitimní očekávání stěžovatelky, že k památkové ochraně nedojde, pokud byly
splněny zákonné podmínky pro takové rozhodnutí.
[20] Stěžovatelka se také domáhá ústavně zaručené ochrany vlastnictví, jejíž porušení spatřuje
v absolutizaci památkové ochrany na úkor jejích práv. Takový postup označila za formalistický
a nespravedlivý. V kasační stížnosti popsala, jakým způsobem ji omezuje prohlášení památkové
ochrany při nakládání se stavbami, jež se nacházejí v blízkosti památkového souboru nebo jsou
jeho součástí.
[21] Ústavní ochrana vlastnického práva, jak plyne z čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny základních práv
a svobod, není absolutní. Jak shrnul Ústavní soud v usnesení ze dne 4. 10. 2016,
sp. zn. III. ÚS 3244/15, „[z]ásah do práva na pokojné užívání majetku může být ospravedlněn, prokáže-li
se, že byl proveden ve ‚veřejném zájmu‘ a ‚za podmínek, které stanoví zákon‘. Kromě toho každé zasahování musí
splňovat i kritérium přiměřenosti, tj. opatření, kterým dochází k zasahování, musí zajistit ‚spravedlivou
rovnováhu‘ mezi požadavky obecného zájmu společnosti a požadavky ochrany základních práv jednotlivce,
přičemž požadovaná rovnováha nebude dána, pokud dotčená osoba nese zvláštní a nadměrné břemeno“. V nálezu
ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, Ústavní soud vyslovil, že prohlášení věci za kulturní
památku představuje omezení vlastnického práva, které je však ve veřejném zájmu
a je kompenzováno.
[22] Prokázání existence veřejného zájmu na ochraně památkového souboru pro jeho
kulturně-historický význam a poměření tohoto zájmu s oprávněnými zájmy stěžovatelky jako
vlastníka daných staveb bylo předmětem řízení o prohlášení za kulturní památku. Tvrzení,
která stěžovatelka uvedla v kasační stížnosti, nesvědčí o tom, že by se od té doby významně
změnila zátěž a omezení plynoucí z povinností, které ji tíží jako vlastníka nemovitých věcí
prohlášených za kulturní památky.
[23] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla jednotlivé případy, kdy jí orgány památkové péče
zabránily realizovat určitý záměr nebo kdy jejich požadavky neúměrně zvýšily jeho finanční
náročnost. Nesvědčí však o tom, že by památková ochrana jako taková představovala
nepřiměřený zásah do ústavně chráněné sféry stěžovatelky, a že by zde proto byl jiný, převažující
zájem nad zájmem památkové ochrany, který by měl převážit právě v řízení podle §8 zákona
o státní památkové péči.
[24] Jak dovodil NSS v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, pro ústavní
konformitu postupu při památkové péči je třeba pamatovat, že „[v]edle zájmu na památkové ochraně
dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka nemovitosti na jejím ekonomicky udržitelném
a dlouhodobě životaschopném využití (…). Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující
v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty, a musí usilovat o co nejmenší omezení
vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.“ Jednotlivé
požadavky orgánů památkové péče by měly být posuzovány z hlediska své přiměřenosti
ve vztahu ke konkrétnímu záměru. Lze očekávat, že představy stěžovatelky a orgánů památkové
péče ohledně konkrétního nakládání s památkovým souborem se budou lišit a že se neshodnou
na tom, co představuje „přiměřené“ řešení respektující oba dotčené zájmy. V takových případech
se může domáhat soudní ochrany (čl. 36 Listiny základních práv a svobod). Na základě příkladů
uváděných stěžovatelkou však nelze tvrdit, že došlo k takovému vychýlení z rovnováhy mezi
veřejným zájmem na ochraně zděděného kulturního bohatství (jež také představuje ústavně
chráněnou hodnotu, jak lze dovodit z preambule Ústavy) oproti zájmu na nerušeném výkonu
vlastnického práva stěžovatelky, které by vedlo k porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod
a odůvodňovalo zrušení prohlášení za kulturní památku.
[25] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s tím, že stěžovatelka neprokázala,
že by památkový soubor pozbyl vlastnosti podle §2 zákona o státní památkové péči. Shodně jako
městský soud má za to, že neprokázala existenci mimořádně závažného důvodu, jenž by měl vést
k vyhovění její žádosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek městského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, proto by mu soud mohl přiznat náhradu
nákladů řízení proti stěžovatelce, avšak jemu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2020
JUDr. Radan Malík
předseda senátu