ECLI:CZ:NSS:2021:1.AZS.466.2020:51
sp. zn. 1 Azs 466/2020 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: M. Ch. N.,
zastoupeného Mgr. Štěpánem Svátkem, advokátem se sídlem Na Pankráci 820/45, Praha 4,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí
Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 4. 2020, č. j. MV-50750-
3/SO-2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
1. 12. 2020, č. j. 57 A 57/2020-59,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 12. 2020, č. j. 57 A 57/2020-59,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 23. 4. 2020, č. j. MV-50750-3/SO-2020, se zru š u j e
a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i nna uhradit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti ve výši 23.900 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobce Mgr. Štěpána Svátka, advokáta.
IV. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je státním příslušníkem Vietnamské socialistické republiky. Na území České
republiky pobýval na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání
jako osoba samostatně výdělečně činná. Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“)
rozhodnutím ze dne 16. 9. 2019, č. j. OAM-33358-11/DP-2018, zamítlo žádost žalobce
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu podle §44a odst. 3 ve spojení
s §35 odst. 3 a §37 odst. 2 písm. a) ve spojení s §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), neboť byla zjištěna jiná závažná překážka jeho pobytu na území spočívající
ve výkonu nelegální práce. Z protokolu o kontrole oblastního inspektorátu práce zahájené dne
9. 11. 2017 v provozovně společnosti GEMTEK.CZ s. r. o. totiž vyplynulo, že tato společnost
umožnila mimo jiné žalobci výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztah spočívající v dílčí
kompletaci set-top boxů na pásové výrobě, a to v časovém rozmezí přinejmenším od 1. 9. 2017
do 30. 11. 2017. Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím zamítla žalobcovo odvolání
a potvrdila rozhodnutí ministerstva.
[2] Proti rozhodnutí žalované se žalobce bránil žalobou, kterou Krajský soud v Plzni (dále
jen „krajský soud“) zamítl. Žalobce namítl, že správní orgány nepoměřovaly délku období,
po kterou neměl plnit účel povoleného pobytu, ve vztahu k délce období, po kterou účel pobytu
prokazatelně plnil. Podle krajského soudu však správní orgány svá rozhodnutí nezaložily
na neplnění účelu povoleného pobytu, nýbrž na výkonu nelegální práce žalobcem, a žalované
tak nelze vytýkat nepoměřování doby neplnění s dobou plnění účelu. Krajský soud nepřisvědčil
ani námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu a chybějící pravomoci správních orgánů
k posouzení otázky nelegální práce. K žalobcem předloženým listinám, které měly prokázat
jeho podnikání, uvedl, že formální zápis žalobce v živnostenském rejstříku nebo plnění
odvodových povinností vůči státu nemohou vyvrátit zjištění o výkonu nelegální práce. Krajský
soud rovněž konstatoval, že správní orgány dostatečně zvážily přiměřenost důsledků rozhodnutí
a jeho dopadů do žalobcova soukromého a rodinného života.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost,
v níž uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Podle stěžovatele je v zásadě nerozhodné, zda se v případě „jiné závažné překážky“
jedná o neplnění účelu pobytu nebo o výkon nelegální práce. Stěžejní je skutečnost,
zda správním orgánem zvolená závažná překážka je dostatečně odůvodněna a zda jsou splněny
zákonné předpoklady pro aplikaci příslušeného zákonného ustanovení. Za závažnou překážku
prodloužení pobytu cizince je navíc třeba považovat výhradně tu situaci, kdy účel pobytu nebyl
plněn po většinu doby pobytu. Stěžovatel pobývá na území České republiky od roku 2012 a účel
pobytu plní. K tvrzenému výkonu nelegální práce mělo dojít v období od 1. 9. 2017
do 30. 11. 2017, tj. maximálně v délce tří měsíců z celkové doby osmi let pobytu stěžovatele
na území České republiky. Stěžovatel navíc doložil listinné doklady prokazující bezvadné plnění
podnikatelské činnosti. V tomto ohledu považuje napadená rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná a založená na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu. Správní orgány
nepoměřovaly délku období, po kterou neměl plnit účel povoleného pobytu, případně
vykonávat závislou práci, s délkou období, po níž účel pobytu prokazatelně plnil. Zcela také
převzaly závěry protokolu o kontrole, proti němuž stěžovatel nemohl vznést námitky ani dát
podnět k přezkumu závěrů, které se týkaly jeho osoby. Rovněž neporovnaly stěžovatelem
doložené listiny s protokolem o kontrole ani jej nevyslechly za účelem zjištění stavu věci tak,
aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Rozhodnutí správních orgánů a napadený rozsudek
stěžovatel označil za nepřezkoumatelné, a to v otázce nedostatečného zkoumání dopadu
rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života.
[5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a se závěry
napadeného rozsudku se ztotožnila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku v souvislosti s tvrzeným
nedostatečným zkoumáním dopadu rozhodnutí do stěžovatelova soukromého a rodinného
života Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Krajský soud se touto otázkou zabýval
a ztotožnil se přitom se závěry správních orgánů, které se přiměřenosti zásahu v potřebné míře
věnovaly. V takovém případě není pochybením, osvojí-li si krajský soud správné závěry
žalovaného se souhlasným komentářem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005-130, č. 1350/2007 Sb. NSS).
[9] Podle §44a odst. 3 věty druhé zákona o pobytu cizinců platí, že „na prodloužení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu se §35 odst. 2 a 3, §36, §46 odst. 3 a 7 a §55 odst. 1 a 2 vztahují
obdobně.“
[10] Podle §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců „dobu platnosti víza k pobytu nad 90 dnů a dobu
pobytu na území na toto vízum nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení
platnosti tohoto víza“. Podle §37 odst. 2 písm. a) téhož zákona „ministerstvo dále zruší platnost víza
k pobytu nad 90 dnů, jestliže nastal některý z důvodů uvedených v §56 odst. 1 písm. a), c), d), g), h) a j) až l)
nebo v §56 odst. 2“.
[11] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců „dlouhodobé vízum (…) ministerstvo
cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná
překážka pobytu cizince na území“.
[12] Předmětem posouzení kasačního soudu je právní otázka, zda mohly správní orgány
shledat existenci jiné závažné překážky pobytu stěžovatele na území České republiky pouze v tom,
že v jiném řízení bylo zjištěno, že v průběhu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání vykonával po dobu tří měsíců nelegální práci.
[13] V dané věci není sporu o tom, že za jinou závažnou překážkou pobytu cizince na území
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců může být považováno také dlouhodobé
obcházení předpisů upravujících zaměstnávání cizinců v České republice. Podle závěrů
judikatury se jedná například o dlouhodobý výkon závislé práce bez příslušného povolení úřadu
práce, tedy výkon nelegální práce cizincem podle §5 písm. e) bodu 2. ve spojení s §89 odst. 2
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017-53, nebo ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019-19). Současně
však platí, že nikoliv každé porušení zákona o zaměstnanosti musí být považováno za jinou
závažnou překážku pobytu cizince na území podle zákona o pobytu cizinců (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019-41).
[14] Nejvyšší správní soud dospěl ve své judikatuře k závěru, že prostý výkon nelegální práce
nemůže bez dalšího naplnit hypotézu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Nejedná
se totiž o jakýkoliv nelegální výkon závislé práce, nýbrž nelegální výkon práce dlouhodobý
(např. ve věci sp. zn. 10 Azs 197/2017 se jednalo o dobu minimálně dvou let). Správní orgány
jsou přitom povinny posoudit závažnost jednání cizince, a to z hlediska poměru nelegální práce
ve vztahu k legální podnikatelské činnosti. Dále musí zvážit časový i finanční rozsah práce,
kterou cizinec vykonává legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně. Pečlivě musí zhodnotit
rovněž to, zda se zřetelem ke všem konkrétním okolnostem věci dosahuje nelegální výkon
závislé práce takové míry závažnosti, že naplňuje hypotézu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců. Rozsah nelegální práce musí z hlediska časového a hlediska finančního
v rozhodnutí navíc přesněji specifikovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019-25). Takové úvahy však v napadených správních
rozhodnutích nejsou obsaženy.
[15] Stěžovatel namítl, že správní orgány nepoměřovaly délku období, po níž neplnil účel
povoleného pobytu, ve vztahu k délce období, kdy jej naopak prokazatelně plnil. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 Azs 66/2017-29, spočívá smysl
prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu v zajištění dalšího legálního pobytu cizince
na území České republiky, a to při pokračování účelu, pro nějž mu bylo pobytové oprávnění
uděleno. Správní orgán proto musí při posuzování žádosti přihlížet k tomu, zda cizinec
jím deklarovaný účel náležitě využívá; tento účel musí být skutečně naplněn. Skutečnost,
že cizinec naplňuje účel, pro který mu byl dlouhodobý pobyt udělen, přitom nevylučuje,
aby správní orgán shledal jinou závažnou překážku, kterou může být v obecné rovině i zjištěná
činnost naplňující znaky nelegální práce. Při výkladu tohoto pojmu a jeho aplikaci je však třeba
vždy přihlížet ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které by bylo možné
označit za nelegální práci. Je tedy nutné, aby konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové intenzitě
případného porušení pravidel o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu
na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala užití závažných překážek bránících
dalšímu pobytu cizince na území (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j.
9 Azs 66/2019-41).
[16] Napadené rozhodnutí žalované však výše uvedeným požadavkům nedostojí. Správní
orgány především v rozporu s judikaturou kasačního soudu nezohlednily celkovou dobu
stěžovatelova pobytu na území České republiky. Svá rozhodnutí založily na zjištění o výkonu
nelegální práce v prokázané délce tří měsíců, ačkoliv stěžovatel na území České republiky
legálně pobýval již od roku 2008 za účelem pobytu podnikání jako osoba samostatně výdělečně
činná (viz výpis z evidence cizinců s povoleným pobytem na území České republiky ze dne
20. 3. 2020 založený ve správním spisu; v tomto ohledu kasační soud koriguje údaj v kasační
stížnosti, že stěžovatel pobývá na území České republiky od roku 2012). Přestože stěžovatel
zůstal po většinu správního řízení pasivní, k posouzení míry plnění účelu pobytu měly správní
orgány při hodnocení závažnosti jeho jednání přihlédnout i bez návrhu; navíc jim byla
bezesporu známa z úřední činnosti. Nepřihlédly ani ke skutečnosti, že stěžovatel podle výpisu
z živnostenského rejstříku disponuje dvěma živnostenskými oprávněními. Listiny, které
stěžovatel doložil k žádosti o prodloužení doby platnosti pobytového oprávnění a prokazoval
jimi výkon podnikatelské činnosti – provozu kadeřnictví a holičství, však správní orgány
nezohlednily.
[17] K provedení důkazů lze podle §51 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, užít
všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou
získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Stejně tak použití důkazů z jiného
řízení je přípustné, pokud jsou získány v souladu se zákonem, dostanou se do dispozice
správního orgánu legální cestou, účastníku řízení jsou tyto důkazy zpřístupněny a má možnost
se k nim vyjádřit a reagovat na ně (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2014, č. j. 1 Azs 195/2014-36, nebo ze dne 25. 1. 2018, č. j. 4 Azs 248/2017-37). Řízení
podle §44a zákona o pobytu cizinců o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu
je řízením o žádosti. Podle §51 odst. 3 správního řádu platí, že je-li v souladu s požadavky §3
správního řádu zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán
další dokazování a žádost zamítne. Dospěje-li správní orgán k závěru, že informace, které
se dozvěděl z protokolu o kontrole, jsou dostatečné pro jeho rozhodnutí, nejedná se bez dalšího
o vadný postup. V závislosti na dalších okolnostech případu může být protokol o kontrole
postačujícím podkladem pro rozhodnutí (ve vztahu k výpovědi žadatele srov. již citovaný
rozsudek č. j. 10 Azs 250/2019-25, a dále rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35,
č. 3027/2014 Sb. NSS).
[18] V nyní souzené věci však kasační soud dospěl k závěru, že skutečnosti uvedené
v protokolu o kontrole samy o sobě nepostačují k posouzení intenzity protiprávního jednání
stěžovatele. Tu je zapotřebí hodnotit právě v kontextu jeho dlouholeté bezproblémové
pobytové historie, zejména s ohledem na dosavadní plnění účelu povoleného pobytu a časový
a finanční rozsah (poměr) legální a nelegální činnosti vykonávané na území České republiky.
Skutkové okolnosti doposud zjištěné ve správním řízení nenasvědčují takové intenzitě
případného porušení pravidel o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu
na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala aplikaci závažných překážek bránících
dalšímu pobytu žalobce na území. Ministerstvo ani žalovaná relevantním způsobem neprokázaly
závažnost zjištěného jednání stěžovatele jako závažné překážky ve smyslu §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců, a svá rozhodnutí tak zatížily vadou řízení spočívající v nedostatečně
zjištěném skutkovém stavu. Nezákonný je pak napadený rozsudek krajského soudu, který
se ztotožnil se závěry správních orgánů založenými na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského
soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody
pro zrušení napadeného rozhodnutí žalované, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že za použití
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i toto ve výroku označené rozhodnutí a věc vrátil
žalované k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Takto může soud postupovat i bez návrhu
stěžovatele. Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc
k dalšímu řízení, je tento správní orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5
s. ř. s.).
[20] Kasační soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí určit náhradu
nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení je pak nutno
posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení §120 s. ř. s.
má úspěšný účastník právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníku řízení,
který úspěch ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka považovat
stěžovatele; naopak žalovaná měla v řízení zájem na zachování napadeného rozhodnutí.
[21] Co se týče nákladů řízení o žalobě, ty spočívají v zaplaceném soudním poplatku
za žalobu ve výši 3.000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1.000 Kč
a v odměně advokáta. Odměna advokáta zahrnuje tři úkony právní služby spočívající v přípravě
a převzetí zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], sepisu žaloby [§11
odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a sepisu návrhu na přiznání odkladného účinku [§11 odst. 2
písm. a) advokátního tarifu použitého podle §11 odst. 3 advokátního tarifu], tedy 2 x 3.100 Kč
a 1 x 1.550 Kč, a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4
advokátního tarifu). Nejvyšší správní soud ověřil, že zástupce stěžovatele není plátcem DPH.
Odměna v řízení před krajským soudem tak činí 8.650 Kč. Náklady řízení před krajským
soudem tedy celkově představovaly 12.650 Kč.
[22] Náklady řízení o kasační stížnosti spočívají v zaplaceném soudním poplatku za kasační
stížnost ve výši 5.000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ve výši
1.000 Kč a v odměně advokáta. Odměna advokáta zahrnuje dva úkony právní služby spočívající
v sepisu kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a sepisu návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti [§11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu použitého podle
§11 odst. 3 advokátního tarifu], tedy 1 x 3.100 Kč a 1 x 1.550 Kč, a paušální částku ve výši
300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna advokáta
tak činí 5.250 Kč. Celkově tedy náklady řízení před Nejvyšším správním soudem představovaly
částku 11.250 Kč.
[23] Žalovaná je proto povinna stěžovateli uhradit náklady řízení o žalobě a kasační stížnosti
v celkové výši 23.900 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce stěžovatele Mgr. Štěpána Svátka, advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu