ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.36.2021:77
sp. zn. 10 As 36/2021 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Sylvy Šiškeové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Umweltorganisation
VIRUS - Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, se sídlem Währingerstr. 59,
Wien, Rakousko, zastoupeného RNDr. Miroslavem Patrikem, obecným zmocněncem, bytem
Merhautova 1009/139, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem
Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Děti země – Klub
za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno a II) Ředitelství silnic a dálnic ČR,
se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2019,
čj. JMK 172852/2019, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
II) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 1. 2021, čj. 38 A 2/2020-109,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamí t aj í .
II. Žádný z účastníků řízení o kasačních stížnostech ani osoba zúčastněná na řízení I)
n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Spor se týká účastenství žalobce – rakouského environmentálního spolku – v územním
řízení o umístění stavby „Rychlostní silnice R52, stavba 5206 Perná – st. hranice ČR/Rakousko“
(dále „záměr R52“). Žalovaný napadeným rozhodnutím částečně potvrdil a částečně změnil
rozhodnutí Městského úřadu Mikulov (dále jen „stavební úřad“) ze dne 11. 9. 2018,
čj. MUMI 18034090, sp. zn. STU/9043/2010/ALEL, o umístění záměru R52 (dále jen „územní
rozhodnutí“). Výrokem II žalovaný zamítl odvolání žalobce jako nepřípustné a výrokem
V provedl dílčí změny územního rozhodnutí a zamítl odvolání dalších účastníků řízení.
[2] Žalobce podal proti výrokům II a V rozhodnutí žalovaného žalobu. Krajský soud
v Ostravě rozsudkem ze dne 30. 9. 2020, čj. 38 A 2/2020-64, ve znění usnesení
ze dne 6. 10. 2020, čj. 38 A 32/2020-77, nevyhověl návrhu žalobce na spojení věcí, rozhodnutí
žalovaného v napadeném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil
NSS rozsudkem ze dne 22. 12. 2020, čj. 1 As 390/2020-64, neboť krajský soud v řízení nejednal
s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR [osoba zúčastněná na řízení II)] jako s osobou zúčastněnou
na řízení. Krajský soud si následně vyžádal vyjádření tohoto subjektu a rozsudkem
ze dne 28. 1. 2021 opět nevyhověl návrhu žalobce na spojení věcí. Rozhodnutí žalovaného
v napadeném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[3] Podle krajského soudu je vhodné, pokud jsou věcně projednány řádně uplatněné žalobní
námitky všech žalobců směřující proti témuž rozhodnutí. Spojení ke společnému projednání však
nebylo možné, neboť v řízeních o ostatních žalobách proti napadenému rozhodnutí již krajský
soud dříve rozhodl.
[4] Stavební úřad podle soudu pochybil, pokud se nezabýval účastenstvím žalobce
v územním řízení. Žalovaný tento postup potvrdil a konstatoval, že žalobce není tzv. dotčenou
veřejností, která by podle §9c odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“),
byla účastníkem navazujícího řízení či která by i bez účasti v tomto řízení mohla podat odvolání
podle §9c odst. 4 téhož zákona. Žalovaný pochybení stavebního úřadu nenapravil, nerespektoval
závazky plynoucí z mezinárodních úmluv a dopustil se zásadních procesních pochybení.
Závěr žalovaného, že žalobce není dotčenou veřejností, není podložen žádnou správní úvahou
ani hodnocením podmínek účastenství. Zároveň není zřejmé, z jakých podkladů žalovaný
vycházel.
[5] Správní orgány se měly zabývat podáním žalobce ze dne 7. 8. 2017 z pohledu splnění
zákonných podmínek jeho účastenství v územním řízení v postavení dotčené veřejnosti.
Posouzení podmínek podle §3 písm. i) bodu 2 zákona o posuzování vlivů i posouzení včasnosti
oznámení účasti žalobce bylo pro další postup nezbytné. Správní orgány byly zároveň povinny
postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu společně s §28 odst. 1 správního řádu.
Teprve po posouzení podmínek účastenství stanovených zákonem o posuzování vlivů,
jemuž by podle okolností předcházel postup podle §37 odst. 3 správního řádu, mohly správní
orgány řádně posoudit účastenství žalobce. Krajský soud shledal napadené rozhodnutí
žalovaného nepřezkoumatelným. Současně dospěl k závěru, že správní řízení trpělo podstatnými
vadami, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
[6] Krajský soud se neztotožnil s názorem žalovaného, že pro záměr R52 sice nebyla
provedena přeshraniční EIA, avšak do procesu standardní EIA byla zahrnuta rakouská strana
i zástupci rakouské veřejnosti. Přiléhavé není ani konstatování žalovaného, podle nějž u dvou
samostatných, na sebe navazujících záměrů (rakouského a českého) nelze automaticky
předpokládat povinné mezistátní posuzování. Tato část odůvodnění napadeného rozhodnutí
se týká procesu EIA, jehož průběh a výsledky nemají přímý vliv na procesní otázky účastenství
dotčené veřejnosti v navazujícím řízení. Samotná neexistence přeshraničního procesu EIA
nemůže bez dalšího vyloučit zahraniční environmentální subjekt jako potenciálního účastníka
navazujícího řízení, ať už podle §9c odst. 3, nebo odst. 4 zákona o posuzování vlivů.
[7] Podle krajského soudu nebylo možné posoudit všechny žalobní body ve smyslu
§2 odst. 4 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické
infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon). Soud totiž shledal
závažné procesní vady, a pokud by věc dále posuzoval, nepřípustně by tím zasáhl do pravomoci
správního orgánu a předjímal jeho další rozhodnutí.
II. Kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[8] Proti rozsudku podali kasační stížnost žalovaný [stěžovatel a)] a osoba zúčastněná
na řízení II) [stěžovatel b)]. Jelikož jsou kasační námitky obou stěžovatelů obdobné a stěžovatelé
se navzájem se svou argumentací ztotožnili, shrnuje NSS jejich námitky následovně.
[9] Podle stěžovatelů žalobci nepříslušelo postavení účastníka územního řízení.
Žalobce neuvedl, že podává přihlášku do řízení ve smyslu zákona o posuzování vlivů, a proto
nesplňoval podmínky pro přiznání takového účastenství. Žalobce odvozoval svou účast
v územním řízení z rakouské právní úpravy. Z podání ze dne 7. 8. 2017 ani ze správního spisu
nevyplývá, že se žalobce domáhal účastenství v řízení z titulu dotčené veřejnosti. V odvolání proti
územnímu rozhodnutí sice žalobce tvrdil svou aktivní legitimaci podle zákona o posuzování
vlivů, svá tvrzení však nedoložil. Správní orgány přitom neměly povinnost vyzvat jej k odstranění
vad podání podle §37 odst. 3 správního řádu; bylo by to obstrukční a zakládalo
by to diskriminaci ostatních účastníků řízení. Stěžovatelé také zpochybnili právní subjektivitu
žalobce a krajskému soudu vytýkají, že se důsledně nezabýval ani jeho aktivní legitimací.
[10] Stěžovatelé nesouhlasí ani s tím, že se správní orgány měly zabývat otázkou
včasnosti podané přihlášky do řízení, neboť územní řízení bylo zahájeno v souladu se zákonem.
Nepodložené tvrzení žalobce o porušení mezinárodních úmluv nemohlo založit pochybnost
o tom, zda bylo jeho podání skutečně opožděné. Stavební úřad zveřejnil podle stěžovatele
a) informaci o zahájení územního řízení zákonným způsobem. Poté začala plynout lhůta
pro přihlášení účastníků do řízení. Stavební úřad měl přitom za prokázané, že záměr
nemá přeshraniční dopad.
[11] Stěžovatelé odmítají závěr soudu, podle nějž je žalobce dotčenou veřejností
a jeho odvolání bylo přípustné jako odvolání subjektu, kterému nebylo umožněno stát
se účastníkem řízení podle §9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů ani účastníkem ve smyslu
§9c odst. 4 téhož zákona. Žalobce ve správním ani soudním řízení neprokázal,
že by byl dotčenou veřejností, a není zřejmé, z čeho to krajský soud dovodil. Žalobce totiž
předložil pouze dokumenty v německém jazyce; soud si však podle stěžovatele a) neopatřil jejich
překlad, čímž zatížil řízení zmatečností.
[12] Podle stěžovatelů nemá umisťovaná stavba přeshraniční významné negativní vlivy.
Její vnitrostátní negativní vlivy jsou kompenzovány nebo omezovány tak, aby nedocházelo
k překračování limitů znečištění životního prostředí. Stěžovatel a) poukázal i na to, že stavební
úřad vypořádal námitky obsahově shodné s námitkami žalobce. Proces EIA nemá sloužit
k obstrukčnímu jednání žalobce, a to ani v rámci navazujících řízení. Stěžovatel a) má za to,
že v řízení zjistil skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
[13] Podle stěžovatele b) krajský soud nespojil věci ke společnému projednání v rozporu
se zásadou hospodárnosti a účelnosti soudního řízení i s právem na spravedlivý proces. Krajský
soud měl v době vydání rozsudku NSS 1 As 390/2020 ověřit, zda jsou proti žalobám, které
odmítl pro překážku rei iudicatae, podány kasační stížnosti a následně vyčkat rozhodnutí NSS
o nich. Pouze tak mohl naplnit závěry vyslovené ve věci 1 As 390/2020 a věcně projednat
všechny žaloby směřující proti rozhodnutí stěžovatele a).
[14] Krajský soud byl podle §2 odst. 4 liniového zákona povinen rozhodnout o všech
žalobních bodech. Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že pro tento postup nebyly dány procesní
předpoklady. Liniový zákon nepřipouští výjimku ani pro případ, že soud shledá závažné procesní
vady.
[15] Stěžovatel a) v kasační stížnosti, stejně jako ve věci 1 As 390/2020, uplatnil námitku
podjatosti soudce NSS JUDr. Tomáše Rychlého a zaměstnance NSS JUDr. V. V., Ph.D., LL. M.
Důvodem je skutečnost, že JUDr. V. po vydání napadeného rozsudku na sociální síti LinkedIn
tento rozsudek komentoval a JUDr. Rychlý označil status tak, že se mu líbí, čímž měli dát oba
najevo svůj poměr k věci.
[16] Podle vyjádření žalobce ke kasačním stížnostem je nepochybné, že se na základě veřejné
vyhlášky ze dne 26. 6. 2017 přihlásil oznámením ze dne 7. 8. 2017 do územního řízení a předložil
věcné námitky. Stavební úřad se však tímto podáním nezabýval a se žalobcem nejednal.
Veřejnou vyhláškou ze dne 31. 1. 2018 oznámil stavební úřad další pokračování územního řízení.
Žalobce tedy splnil lhůtu pro přihlášení do řízení nejméně na základě této druhé vyhlášky.
Správní orgány měly postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu ve spojení s §28 odst. 1
správního řádu. Jelikož stavební úřad se žalobcem od doručení přihlášky do územního řízení
(10. 8. 2017) do vydání napadeného rozhodnutí (3. 12. 2019) nekomunikoval, měl žalobce
za to, že je řádným účastníkem územního i odvolacího řízení.
[17] Žalobce dále upozornil, že nebyly řádně posouzeny přeshraniční vlivy záměru R52.
Obyvatelé Rakouska se k záměru nemohli vyjádřit, neboť veřejnému jednání v roce 2005 nebyl
přítomen tlumočník. Odkaz stěžovatele a) na účast rakouských obyvatel v procesu EIA
pro záměr R52 není přiléhavý, neboť se nejednalo o přeshraniční posouzení vlivů na území
Rakouska a jeho obyvatele. Žalobce také poznamenal, že územní řízení bylo několikrát přerušeno
pro nedostatky žádosti stěžovatele b) a některé spolky se do řízení z opatrnosti přihlašovaly podle
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, i podle zákona o posuzování vlivů.
III. Posouzení kasačních stížností
[18] O námitce podjatosti uplatněné stěžovatelem a) soud nerozhodoval, neboť soudce NSS
JUDr. Tomáš Rychlý ani zaměstnanec NSS JUDr. V. V., Ph.D., LL. M., nejsou členy desátého
senátu, kterému byla podle rozvrhu práce věc přidělena k rozhodnutí. Námitku podjatosti lze
přitom podat pouze vůči soudcům, kteří jsou zákonnými soudci povolanými podle rozvrhu práce
ve věci rozhodovat.
[19] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[20] Předmětem sporu je posouzení možnosti účasti žalobce v územním řízení jako v řízení
navazujícím na proces EIA, a to ve dvou fázích: 1) účast v prvním stupni navazujícího řízení
na základě §9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů a 2) účast v odvolacím řízení na základě
§9c odst. 4 zákona o posuzování vlivů. NSS tedy nejprve posoudí obě tyto možné formy účasti
žalobce v územním řízení.
III. A. Účastenství v navazujícím řízení na základě §9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů
[21] Podle §9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů pokud se podáním písemného oznámení přihlásí
správnímu orgánu, který navazující řízení vede, do 30 dnů ode dne zveřejnění informací podle §9b odst. 1,
stává se účastníkem navazujícího řízení též a) dotčený územní samosprávný celek, nebo b) dotčená veřejnost
uvedená v §3 písm. i) bodě 2. Záměr R52 spadá mezi záměry, které vždy vyžadují posouzení vlivů
ve smyslu kategorie I přílohy I zákona o posuzování vlivů, resp. přílohy I směrnice 2011/92/EU
ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní
prostředí (směrnice EIA). Vzhledem k tomu, že územnímu řízení předcházel proces EIA,
je třeba podmínky účasti veřejnosti na rozhodování vykládat s přihlédnutím k požadavkům
Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, č. 124/2004 Sb.m.s.) a směrnice EIA.
[22] Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná (k čl. 6 Úmluvy, který upravuje účast dotčené
veřejnosti na rozhodování, viz rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111).
Soudní dvůr EU však dovozuje povinnost členských států vyložit vnitrostátní právo takovým
způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli, které jsou stanoveny
v Aarhuské úmluvě (srov. jeho rozsudek ze dne 8. 3. 2011, C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie,
bod 50). Přímý účinek však mohou mít unijní směrnice, které požadavky Aarhuské úmluvy
provádí, což je případ směrnice EIA, a to nejen ve vztahu k čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy
(přístup k soudní ochraně, viz např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 12. 5. 2011, C-115/09,
Trianel Kohlekraftwerk Lünen), ale také čl. 6 (účast na rozhodování, viz např. rozsudek Soudního
dvora EU ze dne 20. 12. 2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz
Umweltorganisation, bod 66). Proto pokud vnitrostátní úprava neumožňuje účast dotčené veřejnosti
na rozhodování, případně pokud obsahuje omezující pravidla, která neumožňují, aby taková účast
byla včasná a efektivní ve smyslu čl. 6 odst. 4 směrnice EIA, musí být představitelům dotčené
veřejnosti (dotčeným jednotlivcům a environmentálním spolkům) v zásadě účast umožněna
přímo na základě citovaných ustanovení směrnice EIA.
[23] Směrnice EIA ani vnitrostátní právní úprava ve výkladu pojmu „dotčená veřejnost“
nerozlišují mezi domácími a zahraničními subjekty, ostatně s ohledem na zákaz diskriminace
podle čl. 3 odst. 9 Aarhuské úmluvy rozlišovat ani nemohou. Provedení procesu přeshraniční
EIA nebo standardní EIA nemá a priori vliv na účastenství vnitrostátních či zahraničních subjektů
v navazujícím řízení. Každá z procedur EIA s sebou ale nese jinou procesní úpravu,
která může ovlivnit procesní otázky účastenství v navazujícím řízení.
[24] Směrnice EIA podporuje integrační princip a předpokládá, že posouzení EIA
bude součástí povolovacího řízení (čl. 2 odst. 2), podobně jako že členské státy upraví
koordinované nebo společné postupy, pokud je povinnost provést posouzení vlivů na životní
prostředí dána různými právními předpisy Evropské unie (čl. 3 odst. 3). Podle české právní
úpravy je povolování záměru od procesu posouzení jeho vlivů na životní prostředí odděleno
do jednoho či více samostatných řízení [navazujících řízení vymezených v §3 písm. g) zákona
o posuzování vlivů]. Tato úprava není sama o sobě v rozporu s požadavky směrnice EIA
(viz např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 4. 5. 2006, C-508/03, Komise v. Spojené království,
bod 102), ale zvyšuje nároky na zohlednění výsledků procesu EIA i efektivní zapojení dotčené
veřejnosti. To dokazuje i řízení o porušení smlouvy (infringement) vedené s Českou republikou,
ve kterém Komise dovodila, že směrnici EIA lze porušit i kombinací několika prvků,
které samy o sobě nemusejí být v rozporu s požadavky směrnice EIA. Těmito prvky
jsou: (i) procedura posuzování vlivů na životní prostředí a správní řízení o povolení záměru
jsou odděleny, (ii) stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí podle §10 zákona
o posuzování vlivů není soudně přezkoumatelné samostatně, nýbrž až při přezkumu správního
rozhodnutí o žádosti o povolení záměru a (iii) ne všechny osoby z řad dotčené veřejnosti
mají právo účastnit se správního řízení o žádosti o povolení záměru (viz stanoviska Komise
čj. 2006/2271, 2007/2927).
[25] V navazujícím řízení je potřeba postupovat tak, aby nedocházelo k porušení směrnice
EIA. Jelikož tato směrnice počítá s posouzením vlivů záměru na životní prostředí společně
s jeho povolením, na oddělené navazující řízení se v souladu s čl. 1 odst. 2 písm. c) spolu
s čl. 2 odst. 1 směrnice EIA vztahují jak závěry závazného stanoviska EIA, tak i požadavky
na účast veřejnosti na rozhodování. Pro účinnou možnost ochrany práv je pak podstatná nejen
účast v procesu EIA, ale právě v navazujícím řízení. Je tomu tak proto, že v procesu EIA
může veřejnost uplatnit připomínky k oznámení EIA (§6 odst. 8 zákona o posuzování vlivů),
připomínky k dokumentaci (§8 odst. 3 zákona o posuzování vlivů) a účastnit se veřejného
projednání (§17 zákona o posuzování vlivů). Vyjádření veřejnosti a veřejné projednání
jsou podkladem pro stanovisko EIA (§9a odst. 1 zákona o posuzování vlivů). Proti obsahu
stanoviska EIA se lze bránit právě až v navazujícím řízení (§9a odst. 3 zákona o posuzování vlivů
ve spojení s §149 správního řádu). V navazujícím řízení pak může mít dotčená veřejnost
postavení účastníka a pak jí svědčí také práva s tím spojená (§9c odst. 3 zákona o posuzování
vlivů).
[26] Z uvedeného plyne, proč je důležité umožnit účast dotčené veřejnosti v navazujícím
řízení. Povinností státu je zejména poskytnout veřejnosti včasnou a účinnou možnost účastnit
se rozhodovacích řízení s posouzením vlivů na životní prostředí ještě v době, kdy jsou všechny
varianty otevřené, tedy před rozhodnutím o žádosti o povolení podle čl. 6 odst. 4 směrnice EIA.
NSS se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že možnost účastnit se navazujícího řízení
není podmíněna předchozí účastí v procesu EIA.
[27] Směrnice EIA i zákon o posuzování vlivů upravují přeshraniční EIA v podstatě totožným
způsobem jako standardní EIA. Rozdílem je zapojení dotčeného státu i dotčené veřejnosti
z dotčeného státu již v samotném procesu EIA. Zapojení v procesu přeshraniční EIA
se projevuje např. v povinnosti oznamovatele zajistit překlad oznámení záměru a překlad
dokumentace záměru (§13 odst. 1 a odst. 3 zákona o posuzování vlivů). Správní orgán nesmí
opomenout ani §16 odst. 3 správního řádu, který upravuje právo na tlumočníka.
[28] Proces přeshraniční EIA nelze nahradit neoficiálním účastenstvím v procesu standardní
EIA. Zapojení veřejnosti z dotčeného státu odpovídající přeshraniční EIA pak nesmí být pouze
formální. Účast v procesu posouzení vlivů v případě záměru R52, na níž staví svou argumentaci
stěžovatelé, neodpovídá efektivnímu zapojení dotčené veřejnosti z Rakouska. Nejde přitom
o žádný nadstandardní požadavek, nýbrž o dodržení závazků plynoucích z Úmluvy z Espoo
(Úmluva o posuzování vlivů na životní prostředí přesahující hranice států, č. 40/2001 Sb.m.s.,
z roku 1991). Pro posouzení, zda přeshraniční vliv záměru podléhá Úmluvě z Espoo,
není podstatný jeho význam, ale to, že se vliv projevuje na území jiného státu. V souladu
s čl. 3 této úmluvy je strana původu povinna informovat dotčené strany, i pokud existuje jen malá
pravděpodobnost takového dopadu. Takový postup je v souladu s průvodními dokumenty
k Úmluvě z Espoo (Guidance on the Practical Application of the Espoo Convention, 2004, odst. 28)
i ke směrnici EIA (Evropská komise. Guidance on the Application of the Environmental Impact
Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects. 2013, str. 6).
[29] Zde posuzovaný záměr R52 patří mezi ty, u nichž se přeshraniční vliv přímo předpokládá,
neboť spadá mezi činnosti vymezené v příloze I bodě 8 (b) Úmluvy z Espoo
(srov. Implementační pomůcka k provádění Úmluvy z Espoo Guidance on the Practical Application
of the Espoo Convention, 2006, str. 11).
[30] Krajský soud tedy správně nepřisvědčil argumentaci stěžovatele a), podle níž nelze
automaticky předjímat, že pro dva samostatné záměry, které na sebe navazují (rakouský a český),
musí být vedeno mezistátní posuzování. Naopak lze předpokládat, že spolu oba záměry
neoddělitelně souvisí, neboť státní hranice nepředstavuje hranici pro účely definice záměru,
a je tak zjevné, že se jedná o přeshraniční záměr. K tomu lze odkázat na rozsudek Soudního
dvora EU ze dne 10. 12. 2009, C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, jenž v bodě 51 uvádí: „Je třeba
rovněž zdůraznit, že směrnice 85/337 se zaměřuje na celkové posouzení vlivů záměrů na životní prostředí (…)
bez ohledu na skutečnost, že se případně jedná o přeshraniční záměr.“ Generální advokát Dámaso Ruiz-
Jarabo Colomer v bodě 83 stanoviska k téže věci uvedl: „Jestliže se osoby, zboží, služby a kapitál
pohybují v evropském prostoru bez překážek, bylo by paradoxní obnovovat tyto bariéry z důvodu určitého
fenoménu, který díky své povaze nezná ani státy ani kontinenty: znečištění. Jestliže tedy politika Společenství
v oblasti životního prostředí zahrnuje boj proti znečištění mezi různými členskými státy s vědomím, že tento
boj se nevyhraje pouze z jednoho místa, bylo by neúčelné dělit záměry podléhající povinnosti provést PVŽP
[posouzení vlivů na životní prostředí – pozn. NSS] v závislosti na území, kterého se týká.“
[31] Na rozsudek Soudního dvora EU C-205/08 odkázal i NSS přímo ve vztahu k záměru
R52 v rozsudku ze dne 16. 11. 2018, čj. 2 As 354/2018-20, bod 15,
takto:„V zásadě není vyloučeno
jeho [tamního stěžovatele – pozn. NSS] dotčení územní regulací jenom proto, že žije na území Rakouska,
pokud ZÚR JMK [Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje – pozn. NSS] počítají se stavbou,
která může mít výrazné přeshraniční vlivy zasahující jeho nemovitosti. Stejně tak je namístě přihlédnout k tomu,
že silnice R52 je součástí mezinárodního komunikačního propojení, a už tím, že předpokládá určitou návaznost
v další zemi, je třeba zabývat se jejími případnými dopady. Zde lze vážit např. i význam rozsudku SDEU ve věci
C-205/08 (Umweltanwalt von Kärtnen). Nic z toho ovšem krajský soud zatím nehodnotil. Z toho, že návrh
byl soudem odmítnut, pak plyne, že ve vztahu ke stěžovateli ani nemohl posuzovat věcné ani procesní výtky vůči
ZÚR JMK; to totiž přichází v úvahu jedině v případě, že krajský soud ve vztahu k nyní uplatněným důvodům
aktivní legitimace tuto posoudí opačně.“ NSS neshledal důvod se od této judikatury odchýlit.
[32] Z výše uvedeného vyplývá, že u záměru R52 bylo nutné předpokládat přeshraniční vliv.
V těchto případech musí příslušný správní orgán provést přeshraniční EIA, ledaže existují
důvody, pro které konkrétní záměr fakticky nemá vliv na životní prostředí přesahující hranice.
Nepostačí však pouhé obecné konstatování, že vnitrostátní negativní vlivy záměru jsou řešeny
tak, aby nebyly překračovány limity znečištění životního prostředí. NSS zdůrazňuje, že záměr
je nutné posuzovat vždy jako celek (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 25. 7. 2008,
C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA). V každém případě je stavební úřad povinen naplnit
(zajistit účinnost) čl. 6 odst. 4 směrnice EIA a umožnit dotčené veřejnosti účastnit se navazujícího
řízení.
III. A. 1. Informační povinnost v řízení navazujícím na přeshraniční EIA
[33] Správní orgány jsou v navazujícím řízení povinny zveřejňovat větší množství
údajů: informaci, že u záměru byla provedena EIA, případně přeshraniční EIA, včetně odkazu
na zdroj informací; informace o příslušném orgánu; údaje o lhůtách; informace o povaze
rozhodnutí; podmínky účasti veřejnosti. Široký přístup veřejnosti k informacím je v souladu
s judikaturou Soudního dvora EU (srov. jeho rozsudek ze dne 15. 1. 2013, C-416/10, Križan
a další). Přístup k informacím je předpokladem účinného uplatnění opravných prostředků
ve správním řízení a přístupu k soudní ochraně. Pokud právní předpis stanoví povinnost
poskytnout veřejnosti praktické informace o přístupu k postupům správního a soudního
přezkumu, je nutné takovou povinnost vykládat široce (srov. rozsudek Soudního dvora
EU ze dne 15. 1. 2013, C-427/07, Komise proti Irsku). Informační povinnost správního orgánu
se v případě správního řízení, které je navazujícím řízením, zjevně liší od informační povinnosti
ve správním řízení, jemuž posuzování vlivů na životní prostředí nepředchází. Ustanovení
§9b zákona o posuzování vlivů je speciálním ustanovením k zákonům, které upravují informační
povinnost v konkrétních správních řízeních (v projednávané věci k §87 stavebního zákona).
Řádné posouzení vlivů na životní prostředí tedy má vliv na procesní otázky účastenství
v navazujícím řízení (mezi něž spadá otázka informační povinnosti).
[34] Z výše uvedeného vyplývá, že v projednávaném případě měl být předpokládán
přeshraniční vliv záměru R52. NSS se proto dále zabýval tím, zda se informační povinnost
v navazujícím řízení liší v případě, že mu předchází standardní EIA, od situace, kdy mu předchází
přeshraniční EIA. Proces přeshraniční EIA je obdobný jako standardní EIA; rozdíl spočívá
v zapojení dotčeného státu a také v zapojení dotčené veřejnosti z dotčeného státu již v samotném
procesu EIA. Zapojení v procesu přeshraniční EIA se projevuje konkrétně např. v povinnosti
oznamovatele zajistit překlad oznámení záměru a překlad dokumentace záměru
(§13 odst. 1 a odst. 3 zákona o posuzování vlivů). Ustanovení zákona o posuzování vlivů
upravující navazující řízení oproti tomu nestanoví žádnou povinnost žadatele ani správního
orgánu zajistit překlad žádosti či oznámení o zahájení řízení ani dokumentace záměru. Český
zákonodárce tak snižuje standard informační povinnosti i přesto, že význam možné účasti
dotčené veřejnosti se u navazujícího řízení zvyšuje. Tato disproporce však nemůže omezovat
zapojení veřejnosti v navazujícím řízení.
[35] Stávající vnitrostátní právní úprava snižuje standard informační povinnosti v navazujícím
řízení oproti procesu EIA. Klade také nedůvodně vyšší nároky na zahraniční subjekty, pokud
jde o jejich nutnou aktivitu pro získání informací o navazujícím řízení. České subjekty
se o navazujícím řízení mohou dozvědět bez dalšího ze zveřejnění informací podle §9b odst. 1
zákona o posuzování vlivů. Zahraniční subjekty nemají jinou možnost dozvědět se o zahájení
navazujícího řízení než ze zahraniční úřední desky v jazyce, který je pro ně cizí. I směrnice EIA
(čl. 6 odst. 2) vychází z toho, že je vhodné zveřejňovat informace vhodnými prostředky,
jako například elektronickými médii. Nelze také opomíjet, že uvedené nedostatky v implementaci
směrnice EIA nedopadají jen na územní řízení, ale na všechna navazující řízení podle zákona
o posuzování vlivů.
[36] Vzhledem k výše zmíněným nedostatkům implementace směrnice EIA (srov. bod 24)
je nutno posoudit, zda se nejedná o situaci, která je v rozporu s požadavky směrnice EIA.
V takovém případě by se dotčená veřejnost, která se přihlašuje do navazujícího řízení, mohla
domáhat přímého účinku této směrnice.
[37] Účast v navazujícím řízení totiž zajišťuje účinné naplnění čl. 6 odst. 4 směrnice EIA
a čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy. Podle nich musí dotčená veřejnost dostat včasnou a účinnou
možnost účastnit se rozhodovacích řízení a vyjádřit své připomínky a stanoviska v době,
kdy jsou všechny varianty ještě otevřené, tedy před rozhodnutím o žádosti o povolení.
Skutečnost, že navazujícímu řízení předcházel proces EIA (ať už přeshraniční nebo standardní),
s sebou nese povinnost účinného zapojení dotčené veřejnosti v navazujícím řízení.
[38] NSS dospěl k závěru, že zveřejnění informací správními orgány v navazujícím řízení
má odpovídat kvalitě jejich poskytnutí v předchozím procesu EIA. Pokud je nutné provést
přeshraniční proces EIA, měla by informační povinnost v navazujícím řízení odpovídat alespoň
informační povinnosti v předchozím přeshraničním posouzení EIA. Tak by se včas a účinně
umožnila účast dotčené veřejnosti z dotčeného státu v navazujícím řízení. V zákoně o posuzování
vlivů však chybí zákonné zmocnění k takovému postupu. I přes uvedené nedostatky vnitrostátní
právní úpravy je správní orgán povinen počínat si tak, aby s ohledem na přímý účinek směrnice
EIA (srov. bod 22) zajistil plnou účinnost čl. 6 odst. 4 směrnice EIA. A tedy umožnit efektivní
účast dotčené veřejnosti z dotčeného státu v řízení navazujícím na přeshraniční EIA.
[39] Vstřícný a transparentní přístup správních orgánů, který umožní efektivní účast dotčené
veřejnosti, může zabránit v přenosu procesní zátěže na odvolací správní orgány, potažmo
na správní soudy. Důvodem je zejména to, že podání odvolání podle §9c odst. 4 zákona
o posuzování vlivů ani podání správní žaloby proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení
není podmíněno předchozí účastí v tomto řízení. Vyřešení otázky účastenství dotčené veřejnosti
již v prvním stupni navazujícího řízení (popřípadě i rozhodnutí o jejích námitkách) usnadňuje
pozici odvolacímu orgánu a pravděpodobně povede i k urychlení řízení. Nedůvodná ignorace
snah dotčené veřejnosti zapojit se v navazujícím řízení může naopak výrazně prodloužit dobu
nutnou pro uskutečnění záměru namísto žádoucího zkrácení (ač odkazovaná argumentace nemá
normativní význam, pro inspiraci srov. odlišné stanovisko Kateřiny Šimáčkové, Ludvíka Davida,
Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka k výroku I nálezu
Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, nebo VOMÁČKA, Vojtěch, ŽIDEK,
Dominik. Omezení účastenství ekologických spolků: Pyrrhovo vítězství stavební lobby. České právo životního
prostředí, 2017, č. 45, s. 36).
[40] NSS podotýká, že i při tomto postupu mohou správní orgány reagovat na možné zneužití
účastenských práv, aniž by však předem bránily účasti dotčené veřejnosti. Tomu, aby byla
účastenská práva zneužívána, brání zejména povinnost splnit podmínky dotčené veřejnosti
v §3 písm. i) bodu 2 zákona o posuzování vlivů.
III. A. 2. Aplikace obecných závěrů na projednávaný případ
[41] Podle NSS je z podání žalobce ze dne 7. 8. 2017 zřejmé, že se snažil do řízení přihlásit
jako dotčená veřejnost tak, jak tento pojem chápe Aarhuská úmluva, směrnice EIA i zákon
o posuzování vlivů. Konkrétně žalobce uvedl, že „v souladu s těmito mezinárodními úmluvami
[v předchozím textu odkazoval na Aarhuskou úmluvu a Úmluvu z Espoo – pozn. NSS]
a nezpochybnitelným principem rovnosti občanů EU si nárokujeme status účastníka předmětného územního
řízení“. Správní orgán je v souladu s §37 odst. 1 správního řádu povinen posuzovat podání podle
skutečného obsahu a bez ohledu na označení. Stavební úřad měl za to, že oznámení o účasti
postrádá obecné i zvláštní zákonné náležitosti podání. V takovém případě byl povinen žalobci
postupem podle §37 odst. 3 správního řádu buď pomoci s odstraněním nedostatků,
nebo jej vyzvat ke zjednání nápravy. Takový přístup by byl v souladu s pojetím veřejné správy
jako služby veřejnosti ve smyslu §4 odst. 1 správního řádu. Poté, co by žalobce na výzvu
stavebního úřadu odstranil vady svého podání, mu měl stavební úřad buď umožnit účast v řízení,
nebo podle §28 odst. 1 správního řádu rozhodnout o tom, že žalobce účastníkem územního
řízení není.
[42] Pro naplnění požadavků čl. 6 odst. 4 směrnice EIA a zákazu diskriminace podle
čl. 3 odst. 9 Aarhuské úmluvy byl stavební úřad povinen zabývat se přihláškou žalobce
do navazujícího řízení podle §9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů, i když byla podána
opožděně, pokud tato přihláška nebyla zároveň zjevně obstrukční. Stavební úřad totiž nenaplnil
požadavky, které klade směrnice EIA ve vztahu k účinnému zveřejnění informací o navazujícím
řízení, tak, aby se o nich mohl včas dozvědět i zahraniční subjekt. Proto měl stavební úřad
projevit vstřícnost při posuzování podání žalobce ze dne 7. 8. 2017. Přihláška do řízení zároveň
nebyla zjevně obstrukční, neboť ji žalobce podal pouze několik dní po uplynutí lhůty
pro její podání. Územní rozhodnutí bylo přitom vydáno až dne 11. 9. 2018. Navíc stavební úřad
veřejnou vyhláškou ze dne 31. 1. 2018 oznámil nové projednání územního řízení a zveřejnil
pozvánku k veřejnému ústnímu jednání. Žalobci tak běžela nová lhůta k podání přihlášky
do navazujícího řízení. Nelze mu však vyčítat, že se znovu do řízení nepřihlásil,
pokud ho stavební úřad nijak nevyrozuměl o tom, jak naložil s jeho podáním ze dne 7. 8. 2017.
V tomto případě nemohla být skutečnost, že žalobce zaslal přihlášku do řízení po uplynutí lhůty
pro její podání, důvodem jeho neúčasti v navazujícím řízení. Posouzení přihlášky žalobce
do řízení navíc může přispět i k hospodárnosti řízení, neboť dotčená veřejnost má právo podat
odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení bez ohledu na to, zda se účastnila
navazujícího řízení v prvním stupni. Zároveň není předchozí účastí podmíněna ani žalobní
legitimace proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení.
[43] NSS tedy svými závěry částečně korigoval odůvodnění rozsudku krajského soudu v tom,
že proces EIA má vliv na procesní otázky účastenství v navazujícím řízení. Rozhodnutí NSS
v tomto ohledu není překvapivé, neboť se k této právní otázce účastníci řízení vyjádřili, a navíc
plyne z judikatury Soudního dvora EU i NSS. Tento postup je také v souladu se zásadou
hospodárnosti soudního řízení. Důvody, pro něž krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele a),
totiž obstojí v podstatné míře, a proto není namístě rozsudek krajského soudu zrušit. Nepřesnost
úvah krajského soudu nemá vliv na zákonnost jeho závěru ve věci samé, neboť nadále platí,
že došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před stavebním úřadem, které mohlo
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75. č. 1865/2009 Sb. NSS).
III. B. Účastenství v odvolacím řízení podle §9c odst. 4 zákona o posuzování vlivů
[44] Podle §9c odst. 4 zákona o posuzování vlivů odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím
řízení může podat také dotčená veřejnost uvedená v §3 písm. i) bodě 2, a to i v případě, že nebyla účastníkem
řízení v prvním stupni. Podle krajského soudu byl stěžovatel a) povinen pomoci žalobci v souladu
s §37 odst. 3 správního řádu odstranit vady jeho odvolání podaného podle §9c odst. 4 zákona
o posuzování vlivů tak, aby žalobce mohl doložit splnění podmínek pro odvolání podané
dotčenou veřejností. S tímto závěrem krajského soudu se NSS ztotožnil.
[45] Možnost podat odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení bez předchozí
účasti v tomto řízení je velmi specifická, neboť nevyžaduje ani zapojení v procesu EIA.
V odvolání nemohou environmentální spolky namítat nevypořádání námitek, které neuplatnily
v předchozím řízení, ani poukazovat na nezákonný postup správního orgánu vůči ostatním
účastníkům. Na odvolání se hledí jako na odvolání účastníků prvostupňového řízení,
kteří se mohli seznámit se všemi podklady řízení, vyjádřit se k nim a navrhnout jejich doplnění.
Část procesní zátěže je přenesena na odvolací správní orgány, které nemohou předvídat počet
odvolatelů ani obsah jejich námitek. Povaha řízení, které se prvostupňovému správnímu orgánu
jeví jako bezproblémové, se tak v odvolacím řízení může zcela změnit (srov. VOMÁČKA,
Vojtěch. Komentář k §9c, in: BAHÝĽOVÁ, Lenka a kol. Zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 100). NSS shrnuje, že postup podle
§9c odst. 4 zákona o posuzování vlivů má sloužit k zabezpečení účasti dotčeného subjektu
alespoň ve fázi odvolacího řízení, nemá však plnohodnotně nahrazovat jeho účastenství v řízení
od prvního stupně. Odvolání podané dotčenou veřejností, která se neúčastnila navazujícího řízení
v prvním stupni, nemusí automaticky vést ke zrušení prvostupňového rozhodnutí. Odvolací
orgán se však musí vypořádat s námitkami, které tyto subjekty uplatní poprvé až v odvolacím
řízení. Za vhodnější, rychlejší i hospodárnější lze přitom považovat, pokud je dotčená veřejnost
přítomna a její námitky vypořádány již v prvostupňovém navazujícím řízení.
III. C. Další kasační námitky stěžovatelů
[46] NSS se ztotožňuje s výkladem, který krajský soud zaujal ohledně §2 odst. 4 liniového
zákona. Uvedené ustanovení ukládá správnímu soudu rozhodnout vždy o všech žalobních
bodech. I v řízeních o žalobách proti rozhodnutím, která spadají pod liniový zákon, jsou plně
platné závěry judikatury NSS. Pokud tedy správní soud zruší rozhodnutí správního orgánu,
nemusí skutečnost, že nevypořádal všechny žalobní body, vždy znamenat nepřezkoumatelnost
jeho rozsudku. Tato vada rozsudku není dána například tehdy, je-li správní rozhodnutí
nepřezkoumatelné do té míry, že to vylučuje jeho přezkum v mezích žalobních bodů.
Pokud krajský soud ruší správní rozhodnutí pro nezákonnost, záleží na konkrétních okolnostech
dané věci (rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2016, čj. 7 As 91/2015-79). Ustanovení §2 odst. 4
liniového zákona je proto třeba vykládat především tak, že dopadá na případy, kdy soud ruší
správní rozhodnutí pro nezákonnost. Jiný závěr by byl v rozporu se zásadou subsidiarity
soudního přezkumu ve správním soudnictví.
[47] Fakt, že krajský soud nespojil žaloby směřující proti témuž územnímu rozhodnutí
ke společnému projednání, lze označit za nevhodný procesní postup (srov. závěr NSS
ve věci 1 As 390/2020 a tam citované rozsudky ze dne 25. 2. 2010, čj. 6 As 35/2008-163,
ze dne 23. 8. 2006, čj. 8 As 32/2005-88, nebo ze dne 12. 3. 2008, čj. 1 As 21/2007-272,
č. 2476/2012 Sb. NSS). Nejedná se však o důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu.
NSS se navíc v rozsudku 1 As 390/2020 k možnému spojení věcí ke společnému projednání
vyjádřil v tom smyslu, že je označil za vhodné; nejednalo se o součást závazného právního
názoru, pro který NSS zrušil první rozsudek krajského soudu.
[48] S ohledem na vliv zvoleného postupu na rozsah přezkumu napadeného aktu soudem NSS
připomíná, že by soud měl ke spojení věcí „přistoupit tehdy, pokud stejný správní akt (správní rozhodnutí
nebo opatření obecné povahy) byl napaden několika samostatnými návrhy. To se stává zejména právě ve věcech
dle stavebního zákona, v nichž bývá okruh účastníků řízení poměrně široký a zájmově různorodý. Vzhledem
k tomu, že předmět řízení je tentýž (stejný správní akt), je vhodné obě řízení spojit ke společnému projednání“
(srov. KOCOUREK, Tomáš. Komentář k §39, in: KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní:
komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 299 a násl.).
[49] Důvodem pro spojení věcí je optimalizace předmětu řízení za účelem maximálního
naplnění zásady rychlosti a hospodárnosti řízení. Vhodnost spojení věcí v projednávaném případě
ještě podtrhuje to, že předcházející řízení spadá pod liniový zákon, který s ohledem na předmět
regulace klade důraz právě na zmíněné zásady.
[50] K námitce stěžovatele a), podle níž není zřejmé, na základě jakých podkladů dospěl
krajský soud k závěru, že žalobce je dotčenou veřejností, odkazuje NSS na své rozhodnutí
ze dne 14. 4. 2015, čj. 9 As 12/2014-60, č. 3239/2015 Sb. NSS, podle něhož může správní orgán
upustit od požadavku předložit překlad cizojazyčné písemnosti. Může tak učinit i mlčky tím,
že s předloženou cizojazyčnou listinou v řízení nakládá, aniž by účastníka vyzval k doložení
úředně ověřeného překladu. Tento závěr platí i pro soudní řízení (rozsudek NSS
ze dne 10. 8. 2016, čj. 6 Azs 165/2016-24). Krajský soud si tak mohl právní subjektivitu žalobce
bez dalšího ověřit z žalobcem předložených listin.
IV. Závěr a náklady řízení
[51] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnosti jako nedůvodné
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[52] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech, neboť ve věci
neměli úspěch. Naopak plný úspěch měl žalobce. Jelikož však v řízení o kasační stížnosti nebyl
zastoupen advokátem a ani nedoložil, že by mu vznikly nějaké náklady, NSS mu náhradu nákladů
řízení nepřiznal.
[53] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil. NSS osobě zúčastněné na řízení I) žádnou povinnost neuložil, proto rozhodl, že osoba
zúčastněna na řízení I) nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. června 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu