ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.431.2019:53
sp. zn. 10 As 431/2019 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatelů: a) P. T., b) J. T., c) J.
M., všech zastoupených Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem se sídlem Postupice 58, proti
odpůrkyni: obec Malšovice, se sídlem Malšovice 6, zastoupené Mgr. Narcisem Tomáškem,
advokátem se sídlem U Starého mostu 111/4, Děčín, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy – územního plánu obce Malšovice schváleného usnesením zastupitelstva obce č.
18/27/441 ze dne 18. 7. 2018, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 11. 2019, čj. 40 A 10/2019-64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Každý z navrhovatelů je po v i n en zaplatit odpůrkyni náhradu jedné třetiny
z celkových nákladů řízení, které činí 4 114 Kč, do rukou jejího zástupce Mgr. Narcise
Tomáška, advokáta, ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Předmět sporu a řízení před krajským soudem
[1] Zastupitelstvo obce Malšovice schválilo dne 18. 7. 2018 územní plán obce. V něm byly
pozemky parcelních čísel X a X v katastrálním území M. vymezeny jako plochy zeleně (zeleň
přírodního charakteru) a pozemek parcelního čísla X (v tomtéž katastrálním území) byl vymezen
jako orná půda. Na všech třech pozemcích byla vyznačena plocha vedení elektrické energie o
napětí 110 kV.
[2] Navrhovatelé, kteří jsou podílovými spoluvlastníky těchto tří pozemků, napadli územní
plán u Krajského soudu v Ústí nad Labem a žádali, aby byl v této části zrušen. Krajský soud však
jejich návrh zamítl. Navrhovatelé namítali, že územní plán, který byl zveřejněn na elektronické
úřední desce, neobsahoval rozhodnutí o námitkách. Tato námitka ve skutečnosti nezpochybňuje
proces přijetí a vydání územního plánu, ale jen jeho řádné oznámení. Zastupitelstvo totiž
na veřejném zasedání schválilo územní plán včetně rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení
připomínek. I pokud by se prokázalo (což se nestalo), že původně byl územní plán zveřejněn
bez rozhodnutí o námitkách, nemohla by tato vada vést ke zrušení územního plánu.
Navrhovatelé se s územním plánem seznámili, dozvěděli se, proč obec jejich námitkám
nevyhověla, a proti jejím závěrům pak také věcně argumentovali před soudem. Na svých právech
proto nemohli být zkráceni.
[3] K vedení elektrické energie přes pozemky navrhovatelů se obec podle krajského soudu
vyjádřila dostatečně, ostatně námitka navrhovatelů vznesená při projednávání územního plánu
byla velmi obecná. Krom toho i předchozí územní plán z roku 2006 vymezoval vedení elektrické
energie v podobné trase. Ani na zařazení pozemků do ploch zeleně a orné půdy neshledal krajský
soud nic závadného. Už podle předchozího územního plánu spadaly pozemky
do nezastavitelného území, a to do kategorie krajinné zeleně; na funkčním využití pozemků
se tak nově nic nemění. Navrhovatelé v minulosti prováděli na pozemcích X a X
(kde se v minulosti nacházela rokle) terénní úpravy, konkrétně je zaváželi stavebními odpady.
Jak však krajský soud zdůraznil, měli tuto činnost povolenu jen do konce roku 2015 a poté měli
na pozemcích vysázet zeleň.
II. Kasační řízení
[4] Navrhovatelé (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Do ní převzali i celé doslovné pasáže ze žaloby (celý bod II; bod III – první část druhého
odstavce; bod IV – první tři odstavce, začátek čtvrtého odstavce, šestý, sedmý a osmý odstavec
a první část devátého odstavce). Těmi se NSS zabývat nebude, protože na ně podrobně a správně
reagoval už krajský soud. Ve zbylých částech kasační stížnosti stěžovatelé setrvali na tom,
že územní plán byl původně zveřejněn bez rozhodnutí o námitkách a že to je důvod pro jeho
zrušení. Stěžovatelé byli připraveni prokázat to znaleckým posudkem z oboru IT, krajský soud
však tento důkaz zamítl jako nadbytečný.
[5] Stěžovatelé nesouhlasili s tím, že krajský soud neprojednal jejich konkrétní námitku
k trase vedení elektrické energie. Nešlo totiž – jak tvrdil krajský soud – o nový žalobní
bod uplatněný až v replice, ale o doplnění námitky vznesené již v žalobě. Zásady územního
rozvoje jen obecně stanoví pro vedení elektrické energie široký koridor; konkrétně umístit vedení
je pak na obcích. V Malšovicích by vedení mohlo být umístěno mimo pozemky navrhovatelů
a vhodněji, blíže k železniční trati Děčín – Ústí nad Labem.
[6] Není pravda, že se funkční vymezení pozemků nezměnilo. V roce 2006 byly
na pozemcích přípustné činnosti a zařízení, které souvisejí se zemědělskou prvovýrobou a lesní
produkcí, nepřípustné byly nové objekty příslušné do urbanizovaného území. Nové vymezení
však vylučuje jakékoliv ekonomické využití pozemků. Stěžovatelé oproti závěrům krajského
soudu tvrdí, že skladování stavebních materiálů na pozemcích jim bylo povoleno na neomezenou
dobu – do konce roku 2015 mělo skončit jen využívání stavebních odpadů (skládkování).
Zatravněny měly být jen nevyužité plochy a stromy měly být vysázeny jen při hranici pozemků
směrem k obci, což by neznemožňovalo účelné využívání pozemků.
[7] Konečně se stěžovatelé pozastavili nad tím, že krajský soud přiznal obci náhradu nákladů
řízení. Tento výrok nebyl konkrétně zdůvodněn a ani obec sama netvrdila, že není schopna sama
hájit své zájmy. Podle stěžovatelů tak bylo správnější předpokládat, že toho schopna je.
[8] Obec ve svém vyjádření podrobně rozebrala všechny kasační námitky a s žádnou z nich
se neztotožnila. K otázce náhrady nákladů řízení zdůraznila, že není ani statutárním městem,
ani městskou částí (na ně a na jejich schopnost hájit se samy dopadá nález Ústavního soudu,
který stěžovatelé citovali), ale malou obcí, která není personálně dostatečně vybavena pro spory
o složitých odborných otázkách.
III. Právní hodnocení
[9] Kasační stížnost není důvodná.
Zveřejnění územního plánu
[10] NSS souhlasí s tím, že námitka týkající se způsobu zveřejnění (oznámení) územního plánu
je jen formální, a i kdyby byla pravda, že původně byl územní plán zveřejněn na webových
stránkách obce bez rozhodnutí o námitkách, nemohlo by to přivodit jeho nezákonnost a zrušení.
[11] Krajský soud poukázal na §25 odst. 2 a §173 odst. 1 správního řádu, podle nichž
se opatření obecné povahy oznamuje veřejnou vyhláškou, tj. vyvěšením na úřední desce
a též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Žalobní i kasační argumentace míří ke zveřejnění
územního plánu na webových stránkách obce, které podle stěžovatelů bylo vadné, protože
nezahrnovalo rozhodnutí o námitkách stěžovatelů. To stěžovatelé dokládají srovnáním velikosti
původního elektronického dokumentu (z 19. 7. 2018) a toho, který byl na stránky umístěn
dva měsíce poté, když stěžovatelé požádali o nápravu (ovšem byl prý umístěn
tak, aby to vypadalo, že tato datově objemnější verze zde byla už od počátku). Stěžovatelé
ale nezpochybnili, že již dne 19. 7. 2018 byla na úřední desce obce vyvěšena veřejná vyhláška,
kterou bylo oznámeno vydání územního plánu. Krajský soud proto z této skutečnosti právem
vycházel a odkázal i na judikaturu, která váže účinnost opatření obecné povahy právě na fakt
jeho oznámení vyvěšením na úřední desce obce (rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2012,
čj. 3 Aos 1/2012-33).
[12] Ještě důležitější než to, jak krajský soud hodnotil formální postupy při zveřejňování
územního plánu, je však pro NSS úvaha, v níž se krajský soud zamýšlí nad případnými dopady
takového pochybení, které stěžovatelé obci připisují. Ve shodě s krajským soudem má NSS za to,
že i kdyby se obec takového pochybení dopustila a napravila je až po nějakém čase, nemohlo
by to mít žádný vliv na zákonnost územního plánu ani na práva stěžovatelů. Stěžovatelé sami
připouštějí, že nejpozději v září 2018 už byl na webových stránkách vyvěšen územní plán
ve své úplnosti. Návrh na jeho zrušení podali stěžovatelé až v červenci následujícího roku.
NSS tedy nerozumí tomu, jak by případné nedokonalé (neúplné) zveřejnění na webových
stránkách mohlo zkrátit stěžovatele na právech. Jejich námitky byly vypořádány a rozhodnutí
o námitkách bylo spolu s ostatními součástmi územního plánu schváleno na zasedání
zastupitelstva dne 18. 7. 2018. Stěžovatelé se poté mohli bránit jak proti územnímu plánu
samotnému – tj. proti funkčnímu zařazení svých pozemků –, tak proti tomu, jak obec toto řešení
zdůvodnila v reakci na jejich námitky. Této možnosti také využili.
[13] Krom toho, jak už podotkl krajský soud, pouhá rozdílná velikost souborů ve verzi
z července a ze září 2018 ještě neprokazuje, že územní plán byl původně zveřejněn v neúplné
podobě. Blíže to zkoumat (pomocí znaleckého posudku) však bylo zbytečné právě proto,
že ani prokázané pochybení tohoto typu by nemohlo vést ke zrušení územního plánu. Také není
jasné, jak by takové teoretické zrušení mohlo stěžovatelům prospět (obsah územního plánu
by se ani napodruhé nezměnil). NSS by ještě rád poopravil tvrzení stěžovatelů v kasační stížnosti,
podle nějž byli připraveni prokázat nesprávnost zveřejnění územního plánu znaleckým
posudkem. To není přesné: stěžovatelé totiž žádný znalecký posudek soudu nenabídli, naopak
ho vyzvali, aby znalce sám ustanovil. Tím vložili otázku znaleckého dokazování plně do rukou
soudu.
Vedení elektrické energie
[14] Stěžovatelé v žalobě obecně uvedli, že kvůli vedení elektrické energie by byli zásadně
omezeni v možnosti užívat pozemky hospodářsky účelným způsobem, který jim byl v minulosti
povolen. Teprve v replice toto tvrzení upřesnili. Nesouhlasili s tím, že obec ve vyjádření k žalobě
odkázala na závazné umístění této technické infrastruktury v Zásadách územního rozvoje
Ústeckého kraje. Podle nich totiž zásady umisťují jen koridor široký 660 metrů a neurčují,
kde přesně má být vedení instalováno v jednotlivých obcích. Obec měla raději umístit vedení
poblíž železniční trati, kde už je technická infrastruktura tak jako tak vedena; toto řešení by bylo
šetrnější k právům stěžovatelů.
[15] Je pravda, že není vždy snadné rozlišit mezi tím, kdy navrhovatel jen rozvíjí svůj včas
uplatněný návrhový bod – a kdy už jej naopak obohacuje tolika novými argumenty,
že se z něj stává návrhový bod nový, samostatný. Při tomto rozlišování je především třeba hledět
ke smyslu koncentrační zásady upravené v §101b odst. 2 s. ř. s. Koncentrace řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy má zejména v případě územních plánů své opodstatnění
v tom, že navrhovatel se již po značnou dobu před podáním návrhu mohl podílet
na dlouhodobém a veřejném postupu obce, který směřoval k vydání územního plánu.
Předpokládá se tedy, že by navrhovatel měl být v okamžiku podání žaloby schopen zformulovat
zásadní výhrady, které proti správnímu aktu má (ostatně pro podání návrhu stanoví zákon lhůtu
jednoho roku). Tyto výhrady lze později upřesňovat, hlavně v reakci na argumenty odpůrce.
Není však možné jen obecně oznámit nesouhlas s určitým řešením v územním plánu, vyčkat,
jak se konkrétně bude hájit odpůrce, a pak teprve začít vymýšlet cílenou argumentační obranu
proti odpůrcovým postojům.
[16] NSS se přiklání k tomu, že stěžovatelé v nynější věci postupovali v otázce vedení
elektrické energie právě tímto nežádoucím způsobem. Jejich původní žalobní bod byl velmi
obecný: stěžovatelé vlastně jen spojili tvrzení, že pozemky hospodářsky využívali, se skutečností,
že ochranná pásma elektrických vedení podstatně omezují možné činnosti na pozemcích,
na nichž je vedení instalováno. Až v replice začali tvrdit, že koridor stanovený v zásadách
územního rozvoje umožňuje umístit vedení elektrické energie i jinam, a to konkrétně k železniční
trati. Toto tvrzení sice (logicky) souvisí s původním návrhovým bodem, ale jde spíše už o novou
myšlenku než o rozvinutí té původní. (Rozvinutím původní námitky by třeba bylo,
kdyby stěžovatelé podrobněji popsali, jak konkrétně je ochranné pásmo omezí v činnostech,
které na pozemcích provozují, nebo vysvětlili, proč nemohou své činnosti novému omezení nijak
přizpůsobit.)
[17] Především je však třeba říci, že i kdyby nebyla tvrzení stěžovatelů v replice posouzena
jako nový návrhový bod, ale jen jako rozvinutí původního návrhového bodu, nemohlo
to pro stěžovatele v otázce vedení elektrické energie dopadnout lépe. Návrh alternativního
umístění vedení, který stěžovatelé předložili v replice, totiž respektuje, že vedení muselo
být někde v koridoru umístěno – ale současně tvrdí, že se tohoto cíle dalo dosáhnout šetrnějším
způsobem. Tato úvaha už spadá do pátého bodu tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné
povahy (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
V něm se posuzuje, zda opatření obecné povahy – které jinak bylo vydáno řádným procesním
postupem a v souladu s hmotněprávními požadavky zákona – obstojí též z hlediska přiměřenosti.
Otázkou přiměřenosti jednotlivých řešení, která územní plán zvolil, se však soudy mohou věcně
zabývat jen tehdy, pokud už navrhovatelé předtím předložili své výhrady správním orgánům.
Jinak řečeno, soud se nemůže vyjadřovat k přiměřenosti zvoleného řešení jako první
(srov. rozsudky NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29, body 14–16, a judikaturu
tam citovanou, nebo ze dne 21. 8. 2020, čj. 6 As 270/2019-38, body 10–14).
[18] Stěžovatelé v nynější věci neuplatnili při projednávání územního plánu žádnou námitku,
která by mohla obec přivést k úvaze o alternativním umístění vedení elektrické energie. I kdyby
takto konkrétně argumentovali již ve svém návrhu k soudu z července 2019 (a nikoli až v replice
ze září 2019), nemohl by soud tuto jejich námitku věcně vypořádat.
Funkční vymezení pozemků
[19] NSS souhlasí s obcí i s krajským soudem v tom, že funkční vymezení pozemků
se od roku 2006 podstatně nezměnilo. Stěžovatelé se sice domnívají, že podle dřívějšího
územního plánu byly možnosti využití pozemků širší, ale ve skutečnosti přinesl nyní
přezkoumávaný územní plán z roku 2018 změnu spíše jen terminologickou, jak to vhodně označil
krajský soud. NSS tedy opakuje, že i v územním plánu z roku 2006 patřily pozemky do krajinné
zeleně. Stěžovatelé se upínají na tehdejší formulaci, podle níž byly přípustné činnosti a zařízení,
které souvisejí se zemědělskou prvovýrobou a lesní produkcí. NSS v tom však nespatřuje žádnou souvislost
se skládkováním (skladováním) stavebních materiálů, k nimž stěžovatelé pozemky používali.
(Krom toho ani podle dřívějšího územního plánu nebyly pozemky určeny k ekonomickému
využití: formulaci činnosti, které souvisejí nelze vykládat tak, že pozemky byly zamýšleny přímo
pro pěstování plodin nebo pro lesnické hospodaření.)
[20] Stěžovatelé tvrdí, že skladování stavebních materiálů jim bylo povoleno na neomezenou
dobu. K tomu soud shrne obsah rozhodnutí, která stěžovatelé předložili již v řízení o žalobě.
- Rozhodnutím ze dne 17. 7. 2003 udělil Krajský úřad Ústeckého kraje souhlas
k provozování zařízení k využívání odpadů na povrchu terénu „za účelem změny využití
území (skladování stavebního materiálu)“, a to do doby naplnění kapacity zařízení, nejpozději
však do konce roku 2006. Souhlas se týkal pozemku parcelního čísla X a žadatelem,
jemuž byl souhlas udělen, bylo sdružení fyzických osob Manain Děčín, zastoupené Z. T..
- Toto první rozhodnutí bylo změněno druhým rozhodnutím ze dne 4. 7. 2006 (soudu
nepředloženo).
- Třetím rozhodnutím ze dne 25. 3. 2009 bylo druhé rozhodnutí zrušeno. Současně
byl opětovně vydán souhlas k využívání odpadů, ale také bylo provozovateli uloženo,
aby do 30. 6. 2009 předložil projekt rekultivace a do konce roku 2009 ukončil ukládání
a využívání odpadů. Souhlas byl vydán s platností do 30. 6. 2015. V odůvodnění třetího
rozhodnutí se píše o tom, že terénní úpravy byly povoleny dne 7. 4. 2000 územním
rozhodnutím o využití území s následným využitím pro skladování stavebního materiálu.
- Konečně rozhodnutím Magistrátu města Děčín jako vodoprávního úřadu
ze dne 27. 1. 2010 byl Z. Tr. vydán souhlas se záměrem změny využití území na pozemku
parcelního čísla X. Předmětem projektu, k němuž vydal magistrát souhlas, bylo provedení
terénních úprav spojených se změnou využití území, včetně zatrubnění vodního toku.
[21] NSS na rozdíl od stěžovatelů nespatřuje v těchto rozhodnutích podklad pro závěr,
že na pozemcích lze skladovat stavební materiály po neomezenou dobu. Všechna zmíněná
rozhodnutí mířila buď k terénním úpravám, nebo k provozu zařízení k využívání odpadů.
Zdá se, že stěžovatelé rozlišují mezi využíváním stavebních odpadů (jimiž měl být podle nich
zarovnán terén, prostor někdejší rokle) na straně jedné a používáním již zarovnaného terénu
pro skladování materiálů (nikoli odpadů) na straně druhé. O tom svědčí jejich požadavek,
aby pozemky byly zařazeny do územního plánu jako skladovací plocha. Z předložených rozhodnutí
ale nic takového neplyne – ta se vyjadřují opravdu jen o nakládání se (stavebním) odpadem
(byť používají i slovo materiál) a o tom, že k určitému datu mají být pozemky rekultivovány.
[22] Rozhodnutí z roku 2000 a 2003 byla vydána ještě před vydáním územního plánu z roku
2006. Ani pozdější rozhodnutí týkající se využívání odpadů a terénních úprav se však nepříčila
funkčnímu určení pozemků, jak bylo stanoveno v územním plánu z roku 2006, protože počítala
s časově omezeným provozem zařízení k využívání odpadů a s následnou rekultivací. Stěžovatelé
se tedy mýlí, pokud proti sobě staví citovaná rozhodnutí a územní plán z roku 2018: ten vznikl
v době, kdy už měly být pozemky dávno rekultivovány. V rozporu s funkčním určením pozemků
podle územního plánu z roku 2018 tak může být nanejvýš faktické počínání stěžovatelů. Ani NSS
z předložených rozhodnutí nezjistil, o jaký právní podklad by se toto počínání mohlo opírat.
[23] Spolu s krajským soudem NSS připomíná, že žádné z předložených rozhodnutí
se netýkalo pozemku parcelního čísla X a stěžovatelé ani netvrdili, že by tento pozemek
v minulosti využívali ke svým podnikatelským účelům (jen si mysleli, že by se jim do budoucna
také mohl hodit, protože s oběma výše označenými pozemky sousedí). Proto se NSS tímto
pozemkem nezabýval.
Náhrada nákladů řízení o žalobě
[24] Důvodná není ani námitka, podle níž neměla být obci přiznána náhrada nákladů řízení.
[25] Ve správním soudnictví obvykle není přiznávána náhrada nákladů řízení za právní
zastoupení „profesionálním“ správním orgánům, o nichž se předpokládá, že budou způsobilé
hájit svá rozhodnutí či své postupy před soudem samy. Výjimku z tohoto pravidla ale tvoří právě
část agendy přezkoumávání opatření obecné povahy, v níž na straně odpůrce často stojí malé
obce, které nemají potřebný odborný aparát (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29). Odpůrkyně je malou
obcí o 922 obyvatelích a z ničeho neplyne, že by měla svůj vlastní stavební úřad, natožpak
vybavený právníkem odborně zaměřeným na územní plánování. Nelze proto rozumně očekávat,
že by obec sama bez pomoci právníka kvalifikovaně argumentovala před soudem v odborných
otázkách, které jsou předmětem tohoto sporu. Krajský soud provedl podobnou úvahu
a dostatečně ji zdůvodnil, NSS mu proto nemá co vytknout.
[26] Náklady obce na právní zastoupení tak byly účelně vynaloženy a jejich náhrada jí byla
právem přiznána.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Námitky stěžovatelů nebyly důvodné, a NSS proto kasační stížnost zamítl.
[28] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle procesního úspěchu ve věci. Obec jako
odpůrkyně byla ve věci úspěšná, a stěžovatelé jsou tak povinni nahradit jí náklady,
které vynaložila na svého advokáta. Vlastnické podíly stěžovatelů na všech třech pozemcích,
o něž v této věci jde, jsou stejné; každý ze stěžovatelů vlastní vždy třetinový podíl na daném
pozemku (X, X, X). Stěžovatelé současně netvoří nerozlučné společenství: každý z nich by mohl
vést řízení o kasační stížnosti i bez účasti dalších dvou spoluvlastníků a každý z nich by mohl za
sebe vzít kasační stížnost zpět. Nelze jim proto uložit povinnost k náhradě nákladů řízení
společně a nerozdílně, ale naopak každý ze stěžovatelů je povinen nahradit obci právě třetinu
z celkové částky nákladů.
[29] Náklady jsou zde tvořeny částkou ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby,
tj. vyjádření ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního
tarifu], a paušální náhradou hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu),
celkem tedy 3 400 Kč. Tuto částku je třeba zvýšit o DPH ve výši 21 %, jejímž je advokát plátcem;
dohromady to činí 4 114 Kč. Naproti tomu zástupci nenáleží odměna za úkon právní služby
spočívající v převzetí zastoupení podle §11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu: zástupce totiž
převzal zastoupení obce již v žalobním řízení a také mu za to byla rozsudkem krajského soudu
přiznána odměna.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu