ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.261.2020:75
sp. zn. 2 As 261/2020 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: CEC Praha a.s., se sídlem
Pobřežní 18/16, Praha 8, proti žalovanému: Celní úřad pro Jihomoravský kraj, se sídlem
Koliště 634/17, Brno, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2020,
č. j. 75045-14/2020-530000-61, sp. zn. S-8782/2020-530000, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 82/2020 - 91,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 82/2020 - 91, se zru š u j e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 13. 2. 2020 provedl žalovaný kontrolu plnění povinností při provozování hazardních
her podle zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, v provozovně společnosti SLOT Group,
a. s. (dále jen “právní předchůdkyně žalobkyně“). Ředitel žalovaného v záhlaví označeným
rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl námitky právní předchůdkyně žalobkyně
proti zadržení čtyř kusů technických herních zařízení (videoloterijních terminálů), hotovosti
ve výši 10 710 Kč a 50 EUR a karty sloužící k vyplácení výher pro podezření, že v souvislosti
s jejich užíváním docházelo k porušování zákona o hazardních hrách ve smyslu §121 odst. 1
tohoto zákona.
[2] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně
domáhala zrušení napadeného rozhodnutí. Krajský soud žalobě vyhověl, napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Neshledal dostatečným podezření na porušování
zákona, které vycházelo z nesrovnalostí ve výčtu jednotlivých rozhodnutí Ministerstva financí
(dále jen „ministerstvo“), konkrétně z existence rozdílných znění dvou rozhodnutí ministerstva
ze dne 25. 9. 2015, a to č. j. MF-38884/2015/34-4 a č. j. MF-38884/2015/34-5 (dále
jen „změnová rozhodnutí“), která předložila právní předchůdkyně žalobkyně při kontrole plnění
povinností při provozování hazardních her podle zákona o hazardních hrách. Těmito
rozhodnutími bylo změněno rozhodnutí ministerstva ze dne 6. 9. 2013,
č. j. MF-84415/A/2013/34 (dále jen „původní rozhodnutí“), týkající se technických zařízení
IVT SYNOT. Původní rozhodnutí, které předložila právní předchůdkyně žalobkyně, se svým
obsahem shodovalo se stejnopisem tohoto rozhodnutí, které evidovalo ministerstvo. Naopak
změnová rozhodnutí, která měla dokládat změnu provozovatele technických herních zařízení
ze společnosti MASOX a. s. (dále jen „MASOX“) na žalobkyni, se lišila od listin zaevidovaných
ministerstvem, přestože byla označena shodným číslem jednacím. Na této rozdílnosti založil
žalovaný své důvodné podezření. Samotná existence rozdílných znění změnových rozhodnutí
ve správním spisu žalovaného (či spisu ministerstva) však podle krajského soudu nemohla
bez dalšího poskytovat dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu §121
odst. 1 zákona o hazardních hrách. Nebylo možné z ničeho usuzovat, že právní předchůdkyně
žalobkyně skrytě či bez vědomí žalovaného provozovala zadržená zařízení. Tomu nasvědčovala
i skutečnost, že poskytovala informace o finančních tocích do systému AISG (informační systém
pro dohled nad hazardními hrami), přičemž tyto údaje si žalovaný mohl vyžádat.
[3] Z kopií změnových rozhodnutí ministerstva plyne, že právní předchůdkyně žalobkyně
byla oprávněna provozovat zadržená technická herní zařízení. V úředním záznamu o kontrole
ani v napadeném rozhodnutí o námitkách není zpochybňována pravost předložených změnových
rozhodnutí ministerstva. K argumentu, že změnová rozhodnutí předložená při kontrole jsou
pouhou kopií, krajský soud uvedl, že povinnost předkládat originál žalovaný nedovozoval
ve svém rozhodnutí ani tím neargumentoval ve vyjádření k žalobě. Není možné klást k tíži
žalobkyně, že si žalovaný před zadržením věci či před samotnou kontrolou nezjistil důvody
existence rozdílných změnových rozhodnutí. Mohl tak učinit i bez součinnosti žalobkyně. Nebyl
tedy dán základ reálné pochybnosti o tom, zda právní předchůdkyně žalobkyně disponuje
povolením k provozování zadržených věcí. Tím, že zadržel věci sloužící k výkonu podnikatelské
činnosti, se dopustil zásahu do ekonomického života kontrolované osoby. K takovému zásahu
lze přistoupit jen za závažných okolností, které však v posuzované věci nenastaly.
II. Kasační stížnost žalovaného, vyjádření žalobkyně a další podání
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
v níž uplatnil důvod podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatel nesouhlasil se závěrem, že důvodné podezření založil na marginální
nesrovnalosti, kterou mohl lehce a rychle objasnit bez součinnosti kontrolované osoby,
anebo jí nebyla přičitatelná. K zadržení technických herních zařízení přistoupil, jelikož nemohl
dopředu znát odpověď na to, zda se jeho důvodné podezření potvrdí nebo vyvrátí. Smyslem
tohoto opatření je zabránit v dalším užívání věci, u které existuje důvodné podezření, že je jejím
užíváním porušován zákon o hazardních hrách. Při kontrole na místě není možné provádět
složité dokazování (např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 11. 2019,
č. j. 29 A 150/2019 - 87). K zadržení věci dostačuje „pouhé” důvodné podezření na nelegální
provozování hazardní hry. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 12. 2017, č. j. 5 As 256/2016 - 231, podle kterého není nutné, aby měl správní orgán jistotu,
že k porušení zákonné povinnosti skutečně došlo.
[6] Stěžovatel před zadržením věcí zjistil, že předložené ověřené kopie rozhodnutí
se nenacházejí v systému Státního dozoru nad sázkami a loteriemi (dále jen „SDSL”),
v němž lze oprávněně očekávat všechna udělená rozhodnutí vydaná ministerstvem. Vycházel
z informací z komunikace s ministerstvem, a postupoval tak v souladu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 2 As 24/2014 - 31, podle kterého v přestupkovém řízení
správní orgány nepřezkoumávají akty orgánů veřejné správy, jelikož na takové akty je třeba
nahlížet jako na správné a zákonné, a to až do okamžiku, než budou prohlášeny za nezákonné.
Stěžovatel byl informován, že ministerstvo nemá informace o tom, že by u původních
rozhodnutí skutečně došlo ke změně oprávněného subjektu. Jelikož mělo Generální ředitelství cel
dostatečné informace pro důvodné podezření z protiprávního jednání, byla vyhlášena celostátní
kontrolní akce „Bujón”, při které došlo i ke kontrole dotčené provozovny. Odlišný výčet
rozhodnutí převáděných z jednoho subjektu na druhý nelze považovat za marginální
nesrovnalost. Žalobkyně sice tvrdí, že předložená změnová rozhodnutí byla souladná
s jí předloženou žádostí, ze systému SDSL ale vyplývá, že žádost je evidována v odlišném
rozsahu. Evidovaná žádost je navíc v souladu s evidovanými změnovými rozhodnutími.
Veřejným zájmem, který je chráněn zákonem o hazardních hrách, je zájem státu na eliminaci
potenciálních negativních vlivů, které souvisí s provozováním hazardních her. Fakt, že vedlejším
důsledkem zadržení věcí je i omezení podnikatelské činnosti žalobkyně, je v porovnání
s ohrožením veřejného zájmu zcela marginální.
[7] Bez součinnosti žalobkyně, resp. její právní předchůdkyně, nemohl stěžovatel vyvrátit
důvodné podezření. Byly mu poskytnuty pouze úředně ověřené kopie, nicméně zjistit pravost
předloženého rozhodnutí lze jen z originálu. Nerozporuje existenci původních rozhodnutí,
nicméně ta jsou stále evidována jako oprávnění pro společnost MASOX. Dokumenty poskytnuté
ministerstvem to potvrzují. Vycházel ze znění rozhodnutí z informačního systému ministerstva,
tedy z veřejné listiny, která, není-li dokázán opak, potvrzuje pravdivost toho, co je v ní osvědčeno
nebo potvrzeno. Právě zjištěním existence rozdílných znění změnových rozhodnutí,
tedy rozdílného rozsahu povolení, pojal stěžovatel při kontrole důvodné podezření
na provozování hazardní hry bez povolení, neboť povolení předložené žalobkyní nebylo
v souladu s povolením vloženým do systému SDSL vedeného ministerstvem. Stěžovatel dodal,
že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2014, č. j. 9 As 182/2014 - 76, nelze
při kontrole předjímat výsledek celého řízení.
[8] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Stěžovatel
podle ní automaticky presumuje existenci důvodného podezření na porušování zákona
o hazardních hrách, aniž by toto podezření zdůvodnil podklady ze správního spisu. Interpretace
pojmu „důvodné podezření“ ze strany krajského soudu je v souladu s dosavadní interpretací,
kterou zastává konstantní judikatura správních soudů v jiných oblastech správního práva.
Žalobkyně poukázala též na relevantní judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva. Krajský soud správně došel k závěru, že správní spis neposkytuje oporu
pro závěr o důvodném podezření. V době zadržení věci byly zřetelné toliko nesrovnalosti
v evidenci ministerstva.
[9] Žalobkyně se dále vyjádřila k nesrovnatelnostem v evidenci ministerstva, pochybení
při vedení spisu stěžovatelem a nepřípustnému uplatňování novot v řízení před krajským soudem.
Z kasační stížnosti vyplývá, že přinejmenším čtyři rozhodnutí ministerstva vydaná v roce 2013
společnosti MASOX nebyla na začátku roku 2020 v systému SDSL řádně zaevidována,
jak potvrdilo samo ministerstvo. Presumpce správnosti správních aktů by se měla dovolávat
naopak žalobkyně, jelikož změnová rozhodnutí, která obdržela její právní předchůdkyně, zahrnují
i původní rozhodnutí, která tvořila součást převáděného závodu společnosti MASOX. Pravost
předložených rozhodnutí navíc nebyla až dosud nijak zpochybňována. Z předložených listin
a stěžovatelových tvrzení vyplývá, že se spoléhal výhradně na informace od Generálního
ředitelství cel, kterému z korespondence s ministerstvem muselo být známo, že systém SDSL
není v projednávané věci spolehlivým zdrojem informací. Stěžovatel odkazoval také
na dokumenty, které nejsou součástí správního spisu, čímž se dopustil hrubého porušení
procesních předpisů, jelikož není možné, aby ve správním spisu nevedl důležité informace týkající
se správního řízení a aby z nich poté údajně vycházel. Krajský soud správně vycházel pouze
z podkladů, které byly k dispozici při provádění kontroly dne 13. 2. 2020, jelikož nelze zpětně
získávat důkazy ospravedlňující zadržení věci.
[10] Žalobkyně se vyjádřila také k stěžovatelem nově předložené korespondenci mezi
ministerstvem a Generálním ředitelstvím cel. Stěžovatel zamlčel další korespondenci mezi
ministerstvem a celními úřady, z níž vyplývá, že se v projednávané věci nejedná o ojedinělé
pochybení ministerstva při nezaevidování rozhodnutí. Poukázala také na chybné vyznačení
doložky právní moci u změnového rozhodnutí č. j. MF-38884/2015/34-4. Závěrem svého
vyjádření odmítla argument, že omezení podnikatelské činnosti je marginální. Provozování
hazardu je za splnění zákonných podmínek státem povolená činnost a podnikatelům při ní svědčí
právo vlastnit majetek a podnikat podle čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod. Zadržení
věci tak musí být v souladu s principem proporcionality a s vyloučením svévole správních orgánů.
Stěžovatel nejprve zadržel věci v jejím vlastnictví, aniž by disponoval originály změnových
rozhodnutí opatřenými doložkou právní moci, a spokojil se s tvrzením ministerstva,
jehož evidence je zjevně nespolehlivá.
[11] V replice stěžovatel zopakoval, že v době ukládání opatření disponoval informacemi,
že právní předchůdkyně žalobkyně není oprávněna k provozování hazardních her v kontrolované
provozovně, stejně jako tím, že v době kontroly předkládala změnová rozhodnutí,
která se obsahově ani formálními znaky neshodovala s rozhodnutími evidovanými v systému
SDSL. Rozhodnutí předložená při kontrole a rozhodnutí v systému SDSL se lišila nejen ve výčtu
rozhodnutí, která se převáděla ze společnosti MASOX na právní předchůdkyni žalobkyně,
ale též ve velikosti písma, jeho fontu, v označení jednotlivých telefonních čísel symbolem
telefonu před tímto číslem, odlišným zarovnáním textu a podpisem s razítkem. Předložené listiny
nebyly autentické, jelikož obsahovaly rozhodnutí z roku 2013, jejichž číslo jednací vždy rozdílně
od ostatních uváděných rozhodnutí obsahovalo znak „A“ a jejichž adresátem byla společnost
MASOX. S těmito rozhodnutími nesouhlasila ani žádost evidovaná ministerstvem, která se týkala
těchto povolení. Stěžovatel proto pojal podezření, že technická herní zařízení jsou provozována
bez povolení. Žalobkyně nepředložila žádnou listinu, která by byla schopna vyvrátit důvodné
podezření. Při zadržení věcí se stěžovatel neopíral jen o systém SDSL, ale i o komunikaci
s ministerstvem, které ho informovalo o tom, že změnová rozhodnutí se od sebe liší. Nelze
souhlasit s tvrzením, že znal předložená povolení a že je po dobu několika let respektoval.
Stěžovatel dále odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2020,
č. j. 51 Af 36/2020 - 57, týkající se skutkově i právně podobného případu. Na závěr dodal,
že Policie ČR již zahájila vůči právní předchůdkyni žalobkyně úkony trestního řízení
pro podezření ze spáchání přečinu padělání a pozměnění veřejné listiny, na jejichž základě měla
provozovat loterii a jinou podobnou hru.
[12] V duplice žalobkyně vyjádřila nesouhlas s výkladem pojmu „důvodné podezření“,
který zastává stěžovatel. Dodala, že stěžovatel účelově nekomentuje její zásadní námitky ohledně
nesprávně vyznačené doložky právní moci na změnových rozhodnutích a že stěžovatelem
tvrzené důvody jeho podezření jsou v rozporu se skutečným stavem věci. Právní předchůdkyně
žalobkyně navíc nebyla při kontrole povinna předložit stěžovateli originál změnových rozhodnutí,
jejichž pravost nebyla v relevantní době zpochybněna, jak plyne z úředního záznamu o kontrole
a zadržení věci. Žalobkyně se ohradila proti výrokům o padělání změnových rozhodnutí,
jelikož tyto výroky ignorují presumpci neviny a stěžovatel je činí pouze na základě skutečnosti,
že Policie ČR zahájila prvotní úkony trestního řízení. Odkaz stěžovatele na již citovaný rozsudek
č. j. 51 Af 36/2020 - 57 označila za nepřípadný a zavádějící.
[13] Stěžovatel reagoval triplikou, v níž se vyjádřil k tvrzení žalobkyně, že provozování
technických herních zařízení bylo po dobu přibližně sedmi let platně povoleno a do doby
kontroly nikým zpochybňováno, přestože stěžovatel o jejich provozu věděl. Toto tvrzení je podle
stěžovatele nepravdivé a účelové. Stěžovatel byl o zahájení provozu zadržených technických
herních zařízení informován až v prosinci roku 2019. Prvním oznámením ve věci, díky němuž byl
stěžovatel seznámen se skutečností zakládající důvodné podezření z provozování hazardní hry
bez povolení, bylo oznámení ze dne 12. 12. 2019.
[14] Prostřednictvím kvadrupliky se žalobkyně pokusila uvést na pravou míru některá
stěžovatelova tvrzení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[16] Nejvyšší správní soud předně poznamenává, že v nedávné době posuzoval skutkově
i právně podobný případ, který se odlišuje toliko okolnostmi kontroly plnění povinností
při provozování hazardních her. Tuto kontrolu stěžovatel v nyní souzené věci provedl o dva dny
později v odlišné provozovně právní předchůdkyně žalobkyně. Na základě shodných důvodů
pak dospěl k závěru o nutnosti zadržení videoloterijních terminálů (technických zařízení)
a souvisejících věcí. Nejvyšší správní soud ve zmíněné věci rozhodl rozsudkem ze dne
10. 12. 2020, č. j. 9 As 191/2020 - 76; posouzení nyní řešeného případu proto soud založil
na závěrech, k nimž dospěl v citovaném rozsudku.
[17] Stěžovatel může v kasační stížnosti uplatňovat pouze ty právní důvody, které již uplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, pokud tak učinit mohl
(§104 odst. 3 s. ř. s.). Tato zásada platí obdobně pro uplatňování skutkových novot,
tedy skutečností, které jsou uplatňovány až poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49,
č. 419/2004 Sb. NSS). K těmto právním a skutkovým novotám kasační soud
při svém rozhodování nepřihlíží.
[18] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že při zadržení věci postupoval nejen v souladu
s informacemi dostupnými ze SDSL, ale vycházel také z informací získaných prostřednictvím
komunikace s ministerstvem, a to z Odpovědi na žádost o vyjádření k problematice povolení
ze dne 24. 1. 2020 (č. l. 18 spisu Nejvyššího správního soudu). Tato komunikace však nebyla
součástí správního spisu a krajský soud se během svého rozhodování o její existenci nijak
nedozvěděl ani ze stěžovatelových podání ze dne 29. 5. 2020 (č. l. 69 až 71 soudního spisu
krajského soudu) a ze dne 18. 6. 2020 (č. l. 82 až 84 soudního spisu). Nemohl se také seznámit
s přípisem s názvem „Nejasnosti v oblasti povolení k provozování loterií dle ZoL, vydaných
právnické osobě SLOT a. s.“ ze dne 31. 12. 2019 (č. l. 20 spisu Nejvyššího správního soudu),
jelikož i tento přípis byl poprvé doložen až ke kasační stížnosti. Je proto zřejmé, že tuto
komunikaci nemohl vzít v potaz při svém rozhodování. Jediná komunikace s ministerstvem
předcházející kontrole obsažená ve správním spise jsou sdělení ministerstva určená Generálnímu
ředitelství cel ze dne 7. 2. 2020 a 11. 2. 2020 (ve složce č. 13 na CD se správním spisem),
ke kterým se Nejvyšší správní soud vyjádří níže. K přípisu Generálního ředitelství cel „Zaslání
dokumentů k využití týkajících se kontrolní akce ‚Bujón‘“ (č. l. 17 spisu Nejvyššího správního
soudu) ze dne 25. 8. 2020, který potvrzuje dřívější komunikaci mezi ministerstvem a Generálním
ředitelstvím cel ohledně povolení provozování hazardních her právní předchůdkyní žalobkyně,
Nejvyšší správní soud uvádí, že mu není jasné, proč tuto dřívější komunikaci s ministerstvem,
která měla být pro stěžovatele dostupná ze systému SDSL, nepředložil již krajskému soudu,
aby s její pomocí doložil své důvodné podezření ohledně nelegálního provozování hazardních
her. Stěžovatel nemůže krajskému soudu vytýkat skutečnost, na kterou ho během řízení
neupozornil, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. Krajský soud se o výše uvedených skutečnostech
nemohl dozvědět ani ze správního spisu. Ke skutkovým novotám ohledně dřívější komunikace
Generálního ředitelství cel a ministerstva, na které stěžovatel odkazoval v kasační stížnosti,
tedy Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 5 s. ř. s. při svém posuzování věci nepřihlížel.
Nicméně tato komunikace nebyla pro projednávaný případ podstatná, jelikož pro zákonnost
rozhodnutí o zadržení věcí je podstatná jenom důvodnost podezření zjištěná dostatečně
při samotné kontrole.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Podle §121 odst. 1 věty první zákona o hazardních hrách je osoba pověřená dozorujícím
orgánem povinna zadržet věc, je-li zde důvodné podezření, že v souvislosti s jejím užíváním
dochází k porušování tohoto zákona.
[21] Důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách je takové
podezření, které správní orgán opravňuje k zahájení řízení nebo k provedení kontroly
a které plyne z podkladů či poznatků, které měl v době zahájení řízení nebo provádění kontroly.
K důvodnému podezření se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 5 A 1/2001 - 56, č. 329/2004 Sb. NSS, nebo v rozsudku ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 1 As 64/2011 - 83. Uvedená rozhodnutí se sice týkají posuzování porušení jiných zákonů,
jejich obecné závěry je však možné přiměřeně použít v nyní projednávaném případě. V době,
kdy se správní orgán dozví o možném porušení zákona, nemusí mít postaveno najisto,
že k porušení povinnosti nesporně došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření,
že se tak stalo. Prokázání porušení povinnosti a určení toho, kdo je za ně odpovědný,
je předmětem následného řízení. Proto musí zahájení řízení předcházet určitá skutečnost,
z níž důvodnost podezření plyne. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena
nebo zjištěna při plnění jeho pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den,
kdy se správní orgán o možném porušení povinnosti dozvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání,
jež zákon při splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt. Jde o vědomost o skutkových
okolnostech v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní posouzení. Zákon
nepředpokládá, že by muselo jít o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející z určitého
zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti, aby nedošlo k zahájení řízení
naprosto nedůvodného. K odlišné míře podloženosti důvodného podezření při zadržení zařízení
a následně při samotném správním řízení, v němž se má důvodnost takového podezření potvrdit,
Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek ze dne 14. 11. 2019, č. j. 10 As 171/2018 - 55.
[22] V projednávaném případě stěžovatel důvodné podezření v napadeném rozhodnutí
odůvodnil tím, že v průběhu kontroly obdržel od právní předchůdkyně žalobkyně změnová
rozhodnutí, jež následně ověřil u ministerstva, přičemž zjistil, že se tato rozhodnutí neshodují
s rozhodnutími, která ministerstvo eviduje. Z této skutečnosti pojal v průběhu kontroly důvodné
podezření, že předložená rozhodnutí mohou být neplatná a neúčinná, z čehož mu posléze
vzniklo i důvodné podezření na provozování hazardních her v rozporu se zákonem o hazardních
hrách. Na základě tohoto podezření zadržel technická herní zařízení, která se nacházela
v provozovně. Tato zařízení byla uvedena v původních rozhodnutích jako zařízení, která byla
oprávněna provozovat na adrese kontrolované provozovny stále společnost MASOX,
tato původní rozhodnutí však nebyla uvedena ve verzi změnového rozhodnutí, kterou mělo
k dispozici ministerstvo.
[23] Krajský soud v rozsudku správně vyšel z podkladů, které měl stěžovatel k dispozici
v době kontroly, tedy ke dni 13. 2. 2020. V rozhodnutí o námitkách ze dne 20. 3. 2020 mohl
stěžovatel důvodné podezření na porušení zákona o hazardních hrách, které muselo existovat
již ke dni 13. 2. 2020, pouze modifikovat nebo posílit, nemohl je ale odvodit z pozdějších
skutečností či sdělení, o kterých v den kontroly nevěděl. V té době nebyla součástí správního
spisu právní předchůdkyní žalobkyně předložená žádost, která se ve výčtu převedených povolení
na její osobu liší od žádosti, kterou eviduje ministerstvo. V kasační stížnosti stěžovatel sice uvádí,
že se tyto žádosti liší, ze správního spisu však nevyplývá, že by v době kontroly ani v době vydání
svého rozhodnutí o dvou odlišných verzích žádosti věděl. Nesrovnalost předložených rozhodnutí
se žádostí evidovanou v systému SDSL je uvedena pouze ve sdělení ministerstva
ze dne 11. 2. 2020, které mu navíc Generální ředitelství cel oficiálně zaslalo až dne 21. 2. 2020,
jak plyne z Protokolu o kontrole ze dne 28. 5. 2020, č. j. 75045-24/2020-530000-61 (složka č. 24
na CD se správním spisem). Z rozdílného znění žádostí tedy stěžovatel důvodné podezření
na porušení §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách nabýt nemohl.
[24] K dokumentům zaslaným dne 21. 2. 2020 Nejvyšší správní soud uvádí, že minimálně
změnová rozhodnutí a původní rozhodnutí musel mít stěžovatel k dispozici v průběhu kontroly,
jelikož právě z nich zjistil nesoulad předložených změnových rozhodnutí se změnovými
rozhodnutími evidovanými v systému ministerstva a z původních rozhodnutí zase zjistil,
která technická herní zařízení má v provozovně zadržet (šlo o zařízení, která byla uvedena
ve čtveřici původních rozhodnutí, která podle jeho verze změnového rozhodnutí nebyla
převedena na právní předchůdkyni žalobkyně). Na straně páté Protokolu o kontrole ze dne
28. 5. 2020 stěžovatel uvádí, že tato rozhodnutí si v den kontroly dohledal v systému SDSL.
Skutečnost, že v ten den měl dotčená rozhodnutí ministerstva u sebe, nerozporoval ani krajský
soud a ani Nejvyšší správní soud o ní nemá důvod pochybovat. Informace poskytnuté
z dokumentů ministerstva byly dostatečně věrohodné a určité a stěžovatel na jejich základě mohl
provést kontrolu.
[25] K námitce, že důvodné podezření není možné brát jako marginální záležitost, je třeba
uvést, že krajský soud nic takového netvrdí; pouze uvádí, že při důvodném podezření „nemůže
jít o podezření pouze fabulované ani o podezření zakládající se na marginální nesrovnalosti, jež se dá lehce a rychle
vysvětlit bez součinnosti kontrolované osoby anebo jež není vůbec přičitatelná kontrolované osobě.“ Také netvrdí,
že by kontrolní orgán měl již při zadržení věci znát odpověď, zdali se podezření z porušení
povinností podle zákona o hazardních hrách potvrdí, nebo ne. Neuvádí ani, že by stěžovatel
ve věci důvodného podezření fabuloval. Krajský soud pouze konstatoval, že sama existence
rozdílných změnových rozhodnutí nemůže bez dalšího poskytnout dostatečný skutkový základ
pro důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách a že stěžovatel si měl
před samotným zadržením věci zjistit důvody existence těchto rozdílných rozhodnutí. Tento
požadavek však nemohl naplnit, jelikož o rozdílnosti změnových rozhodnutí se mohl dozvědět
až v okamžiku, kdy mu právní předchůdkyně žalobkyně předložila znění změnových rozhodnutí
odlišná od verze, která byla v systému ministerstva. O tom, že by změnová rozhodnutí mohla
obsahovat kromě osmi původních rozhodnutí, která byla uvedena i v jemu dostupné verzi, i další
čtyři původní rozhodnutí, nemohl tedy dříve objektivně vědět. Tuto skutečnost nemohl zjistit
z evidence ministerstva, která evidovala pouze verzi změnových rozhodnutí bez čtveřice
původních rozhodnutí. Důvody vedoucí k existenci těchto dvou verzí před kontrolou tak nemohl
zjistit.
[26] Namítaný rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 150/2019 - 87 není pro nyní
posuzovanou věc zcela přiléhavý, jelikož v tehdejší věci provozovatel při kontrole žádné
rozhodnutí nepředložil a tvrdil, že u zadržených technických herních zařízení se jednalo o soutěž,
kterou nebylo možno podřadit pod zákon o hazardních hrách. Je zřejmé, že správní orgán
v situaci, kdy mu kontrolovaný subjekt nebyl schopen předložit jakékoliv rozhodnutí,
které by ho opravňovalo k provozování hazardních her, snadno nabyl důvodné podezření,
že subjekt provozuje tyto hazardní hry nelegálně. Situace v projednávaném případě je sice odlišná,
jelikož právní předchůdkyně při kontrole předložila kopie změnových rozhodnutí k původním
rozhodnutím o povolení provozování hazardních her, nicméně i na tento případ lze vztáhnout
závěr z bodu 43. citovaného rozsudku, že „není možné, aby již ve fázi kontroly na místě (kdy dochází
k zadržení věci) bylo prováděno složité dokazování za účelem, aby bylo postaveno najisto, že soutěž provozovaná
na předmětném zařízení je hazardní hrou provozovanou prostřednictvím technického zařízení. Takový požadavek
je třeba odmítnout jako absurdní, neboť tímto by byla efektivní a účelná kontrola fakticky znemožněna.
Podmínkou k zadržení věci je tedy ‚pouhé‘ důvodné podezření na nelegální provozování hazardní hry.“
[27] K obdobnému závěru lze dospět i na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 182/2014 - 76, ve kterém se soud musel vypořádat s tvrzením stěžovatelky, že správní
orgány při zadržení věcí pro podezření z porušování práv k duševnímu vlastnictví musí zkoumat
otázky shody a podobnosti jejího zboží s ochrannou známkou, tj. aby fakticky už při zadržení
zboží prokázaly jednoznačné porušení zákona. Krajský soud v nyní projednávaném případě
nic takového výslovně nepožadoval, nicméně stěžovateli vytknul, že měl před zadržením věcí
zjistit důvod existence rozdílných znění změnových rozhodnutí bez součinnosti právní
předchůdkyně žalobkyně přímo od ministerstva. To však učinil, jak vyplývá ze sdělení
ministerstva ze dne 11. 2. 2020. Tímto sdělením ministerstvo stěžovatele informovalo,
že změnová rozhodnutí neeviduje ve své evidenci v takovém znění, v jakém byla předložena.
Stěžovatel neměl v tu chvíli možnost provádět složité dokazování či sbírání dalších podkladů
pro potvrzení svého podezření. To po něm není ani možné požadovat. Rozhodnutí o zadržení
věci je rozhodnutím dočasným a nijak nepředurčuje budoucí osud těchto věcí. Správní orgán
nemůže při zadržení věcí mít najisto posouzené skutečnosti rozhodné pro závěr o protiprávním
jednání, ke kterému došlo v souvislosti se zadrženými věcmi. Až v následné fázi správního řízení,
ve které bude rozhodovat o tom, zdali skutečně došlo k porušení zákona o hazardních hrách,
bude muset porušení tohoto zákona prokázat i z jiných skutečností než z odlišných verzí
změnových rozhodnutí (viz rozsudek č. j. 9 As 182/2014 - 76). Závěr krajského soudu,
že samostatná existence dvou rozdílných znění dotčených správních rozhodnutí ve správním
spise nemohla bez dalších indicií poskytovat dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření
ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách, proto není správný.
[28] K místnímu šetření je nutné mít zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie
o protiprávním jednání (rozsudek č. j. 5 As 256/2016 - 231). Vstupní indicii v nyní
projednávaném případě stěžovatel měl, jelikož v systému SDSL nevedl na osobu právní
předchůdkyně žalobkyně platné a účinné povolení k provozování technických herních zařízení
nalezených v kontrolované provozovně. Veškerá zařízení, která zde zadržel, byla stále vedena
na společnost MASOX. Souhrn těchto skutečností lze podle názoru Nejvyššího správního soudu
považovat za dostatečnou a konkrétní vstupní indicii pro vznik důvodného podezření.
[29] Platnost předložených rozhodnutí stěžovatel v průběhu kontroly zpochybnil na základě
jejich odlišnosti od rozhodnutí, které mělo v evidenci ministerstvo. Na to odkazuje i na straně
čtvrté napadeného rozhodnutí o námitkách, kde uvedl, že „hlídka pojala důvodné podezření,
že kontrolovanou osobou předložená změnová rozhodnutí mohou být neplatná a neúčinná“. Tvrzení žalobkyně
a závěr krajského soudu, že stěžovatel v napadeném rozhodnutí nezpochybňoval pravost
předložených změnových rozhodnutí, nejsou pravdivá. Právě jejich zpochybnění bylo dostačující,
jelikož v průběhu kontroly nebylo možné prokázat, že se v případě předložených změnových
rozhodnutí jedná skutečně o podvrh.
[30] K nesprávně vyznačeným doložkám právní moci na změnových rozhodnutích Nejvyšší
správní soud uvádí, že neprokazují správnost rozhodnutí předložených během kontroly.
Ze sdělení ministerstva ze dne 22. 4. 2020, na něž žalobkyně upozornila ve vyjádření ke kasační
stížnosti, pouze vyplývá, že při předání změnových rozhodnutí ze dne 25. 9. 2015 byla zřejmě
doložka právní moci vyznačena správně a poté byla chybně vyznačena v systému. Z tohoto
sdělení ani z ničeho jiného nelze dovodit, že by dne 25. 9. 2015 ministerstvo právní předchůdkyni
žalobkyně předložilo změnová rozhodnutí, která by zahrnovala i původní rozhodnutí.
[31] Ačkoliv Nejvyšší správní soud vyhověl stěžovatelově kasační stížnosti, nesouhlasí
s tvrzením, že s odkazem na ochranu veřejného zájmu lze považovat omezení ústavně
garantovaného práva na podnikání a práva vlastnického za marginální. Jedná se o zásah
do subjektivního práva uznávaného čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod,
ke kterému se správní orgány mohou uchýlit pouze při vážném podezření na protiprávní jednání.
Provozovatelé hazardních her musejí strpět důslednou kontrolu ze strany správních orgánů,
ty však nemohou nebrat na právo na podnikání žádný ohled nebo jeho omezení považovat
za zcela marginální. Jakýkoliv jejich zásah do tohoto práva, včetně „důvodného podezření“, musí
být řádně zdůvodněn a podložen dokumenty ve správním spise. Nejvyšší správní soud rovněž
dodává, že k dalším řízením vedeným u krajských soudů, na něž odkázal stěžovatel i žalobkyně,
se nevyjadřuje, neboť nemůže vyvozovat závěry z řízení, s nimiž není dostatečně obeznámen.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[33] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu