ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.35.2018:51
sp. zn. 2 As 35/2018 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: NET and GAMES a. s.,
se sídlem Bednářova 621/29, Brno, zastoupena JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem
se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí ministra financí ze dne
28. 8. 2015, č. j. MF-40583/2014/34/2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2017, č. j. 9 Af 31/2015 - 73,
takto:
I. V řízení se p okr a č u je .
II. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
III. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 28. 8. 2015, č. j. MF-40583/2014/34/2901-RK,
zamítl rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zrušeno 5 povolení
žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her na adresách: Komenského 293,
Vitorazská 265 a Čsl. Legií 383 v Českých Velenicích dle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“). Žalovaný zrušil uvedená
povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou města České Velenice ze dne
14. 12. 2011, č. 4/2011 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení
hazardu (dále jen „OZV“).
[2] Proti rozhodnutí o rozkladu se žalobkyně bránila žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který ji rozsudkem ze dne 29. 11. 2017, č. j. 9 Af 31/2015 - 73 (dále
jen „napadený rozsudek“), zamítl. Neshledal důvodnou námitku, že žalovaný neměl k obecně
závazné vyhlášce vůbec přihlédnout, neboť byla vydána na základě novely loterijního zákona,
při jejímž přijímání nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského
parlamentu a Rady č. 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací
v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „notifikační směrnice“). Otázka notifikace
novely loterijního zákona není dle městského soudu pro věc podstatná, neboť i v případě,
kdy by nebyl tento zákon vynutitelný, mělo město České Velenice zákonný podklad k vydání
vyhlášky v §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Na konkrétní
zmocnění v loterijním zákoně není tato pravomoc obce vázána, a je proto nepodstatné, zda byl
notifikační proces dodržen.
[3] Žalovaný nebyl dle městského soudu povinen posuzovat otázku zákonnosti či ústavnosti
vyhlášky města České Velenice ani postupovat dle §57 odst. 1 písm. zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“), tj. iniciovat u Ministerstva vnitra přezkum použité
vyhlášky jako předběžnou otázku. O posouzení zákonnosti obecně závazné vyhlášky obce
se nezahajuje správní řízení a žalovaný si o této otázce učinil vlastní úsudek, který opřel
o relevantní judikaturu Ústavního soudu.
[4] Městský soud dále konstatoval, že podaná žaloba postrádá konkrétní důvody, pro které
by obecně závazná vyhláška města České Velenice měla být shledána nezákonnou.
[5] Ostatní námitky uplatněné žalobkyní v replice a triplice, v nichž je poukazováno
na povinnost obce stanovit v OZV č. 4/2011 přechodné období a v nichž žalobkyně namítala
porušení principu právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práva na majetek, byly
dle městského soudu uplatněny opožděně. Přesto se jimi okrajově zabýval v bodě 37 napadeného
rozsudku.
[6] Městský soud nevyhověl návrhu žalobkyně obrátit se na Soudní dvůr EU s předběžnou
otázkou, neboť dospěl k závěru, že souvislost s obchodem mezi členskými státy v posuzovaném
případě není. Aplikované vnitrostátní pravidlo se žádné svobody zaručené právem EU nedotýká
a otázka pohybu osob z jiných členských států předmětem řízení rovněž není. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu uzavřel, že žalobkyně není osobou, která by realizovala
svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu
služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy
o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou. Ta sice může spadat
do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním
právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi
členskými státy“ (viz rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01, bod 39, a Garkalns, C-470/11,
bod 21). V daném případě je předmětem řízení zrušení povolení k provozování loterií, které bylo
dříve vydáno české právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České
republiky. Jakákoli vazba na unijní právo tu tedy chybí.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného, replika žalobkyně
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě a v jejím
doplnění uplatnila důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Stěžovatelka namítá, že novela loterijního zákona (jíž byl zákon doplněn o §50 odst. 4,
který tvoří údajný právní podklad pro možnost obcí regulovat provoz loterií na jejich území)
je neaplikovatelná, neboť při jejím přijetí nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný
notifikační směrnicí. Pokud by měl zákonodárce za to, že obce mohou dle obecního zřízení
regulovat hazardní hry (dříve loterie), nevkládal by toto oprávnění do dalšího zákona a neučinil
by tak opětovně i u zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, který byl přijímán v době,
kdy zde již existuje bohatá judikatura stran oprávnění obcí regulovat na svém území hazard.
Je proto třeba zabývat se řádně otázkou dodržení notifikačního procesu. Stěžovatelka poté
obsáhle argumentuje, proč novela loterijního zákona představuje technický předpis
a jak zákonodárce při notifikaci pochybil.
[9] Městský soud dle stěžovatelky neposoudil správně ani námitku, že žalovaný měl dát
podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení, ve kterém by byla posouzena (předběžná) otázka
zákonnosti a neústavnosti vyhlášky města České Velenice. Není možné, aby si správní orgán sám
činil závěry o tom, zda je vyhláška v souladu s ústavním pořádkem, když k posouzení této otázky
s konečnou platností není oprávněn ani soud. S námitkami nezákonnosti a protiústavnosti
vyhlášky se správní orgány vypořádaly zcela nedostatečně, přičemž žalovaný se ani necítí být
orgánem oprávněným k posuzování této otázky, třebaže dle existující judikatury je třeba (vždy
a bezvýjimečně) zkoumat zákonnost obecně závazných vyhlášek, a to zejména s ohledem
na jejich (ne)diskriminační charakter. O tom svědčí i historicky první sankce, kterou Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže uložil městu Bílina za protisoutěžní jednání v souvislosti
výběrem konkrétních (adresných) míst provozování loterií v obecně závazné vyhlášce.
Dle stěžovatelky tak nelze, jak opakovaně činí žalovaný, pouze tvrdit, že je vázán vyhláškou
a nemůže zkoumat její zákonnost, když může postupovat tak, jak naznačila stěžovatelka ve svých
podáních.
[10] Stěžovatelka je přesvědčena, že diskriminační povahu vyhlášky namítala implicitně
již v žalobě a explicitně při jednání před městským soudem. Se závěrem městského soudu,
že vyhláška města České Velenice nemá diskriminační charakter, stěžovatelka nesouhlasí.
[11] Dle stěžovatelky je v tomto případě nutné zohlednit také předpisy Evropské unie.
Jakákoliv omezení obchodu na vnitřním trhu Evropské unie je možné připustit pouze výjimečně,
a to výhradně za situace, kdy není možné v naléhavém zájmu ochrany lidského života, zdraví
a podobných nejvyšších hodnot postupovat jinak. Veškerá omezení je pak nutné činit po jejich
pečlivém uvážení a s důrazem na minimalizaci zásahu zejména do základních pilířů vnitřního
trhu, kterým je bezpochyby volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Vyhláška města České
Velenice a napadené rozhodnutí tyto principy zcela popírají. Omezení loterií může v jistých
případech představovat omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 Smlouvy
o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Podmínkou přípustnosti takového omezení
je existence přechodného období, které by dalo možnost provozovatelům reagovat na změnu
právního prostředí. V nynějším případě však žádné přechodné období stanoveno nebylo.
Obdobný požadavek je na případy rušení povolení umožňujícího výkon podnikatelské činnosti
kladen i z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
Soud by z těchto důvodů vůbec neměl k právní úpravě, na jejímž základě bylo povolení zrušeno,
přihlížet.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že notifikační proces předmětné novely
loterijního zákona řádně proběhl. Následně došlo ke změně návrhu novely v rámci
pozměňovacích návrhů, avšak regulačního oprávnění obcí se tato změna již nedotkla.
I před přijetím této novely však byla dána pravomoc obcí regulovat hrací přístroje
prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Žalovaný nevykonává dohled nad obecně závaznými
vyhláškami obcí a je povinen je jako platné a účinné právní předpisy aplikovat. Vyhláška města
České Velenice není dle žalovaného diskriminační, dopadá stejně na všechny subjekty.
Dle žalovaného byla nadto námitka diskriminace vznesena opožděně, na což upozorňoval
již při jednání před městským soudem. Stěžovatelka pouze poukázala na nerespektování
hierarchie norem s tím, že dle vlastního názoru přednesla relevantní důvody nezákonnosti
a neústavnosti předmětné vyhlášky. Toto obecné konstatování neobsahuje žádný konkrétní
důvod, proč by měla vyhláška města České Velenice zakládat nerovné či diskriminační postavení
jednotlivých adresátů. Zároveň není důvod pokládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku,
neboť v nynější věci není dána existence unijního prvku. Stěžovatelce rovněž nesvědčí legitimní
očekávání, že její činnost nebude přinejmenším po určitou dobu předmětem regulace. Žalovaný
proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[13] K vyjádření žalovaného podala stěžovatelka repliku, v níž konkretizuje diskriminační
charakter vyhlášky města České Velenice.
III. Pokračování v řízení
[14] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti přerušil, a to s odkazem na řízení před Soudním
dvorem EU pod sp. zn. C-311/19, ve věci BONVER WIN, a. s. v. Ministerstvo financí ČR (dále
jen „věc BONVER WIN“). Závěry, které vysloví Soudní dvůr, mohou být totiž eventuálně
významné také pro posouzení nynější kauzy.
[15] Jelikož Soudní dvůr EU vydal dne 3. 12. 2020 rozsudek ve věci BONVER WIN bylo
výrokem I. tohoto rozsudku rozhodnuto tak, že se v řízení pokračuje.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Tzv. unijní prvek
[18] Stěžovatelka v řízení před městským soudem v návaznosti na rozhodnutí Soudního dvora
EU ze dne 11. 6. 2015, C-98/14, Berlington Hungary, dovozovala, že Česká republika nestanovila
přechodné období, které by poskytovalo provozovatelům hazardních her ochranu před
neočekávanou, nesystematickou a netransparentní regulací ze strany obcí, čímž omezila volný
pohyb zboží (VLT) dle čl. 34 SFEU a volný pohyb služeb ve smyslu čl. 56 SFEU. Městský soud
námitce nepřisvědčil, neboť neshledal existenci unijního prvku. Stěžovatelka svá tvrzení nikterak
nekonkretizovala ani nenavrhovala důkazy prokazující účast zahraniční klientely při poskytování
služeb spočívající v provozování loterií a hazardních her.
[19] Vzhledem k recentnímu rozsudku Soudního dvora ze dne 3. 12. 2020 ve věci Bonver Win,
C-311/19, (dále „BONVER WIN“) by se mohlo jevit, že závěr městského soudu neobstojí.
Je však třeba zohlednit konkrétní skutečnosti posuzovaného případu.
[20] Stěžovatelka uplatnila žalobní bod spočívající v rozpornosti národního právního rámce
s čl. 34 a čl. 56 SFEU v kvalitě, která nedosahuje úrovně řádného tvrzení (a navržení důkazů
k prokázání) přeshraničního prvku ve smyslu rozsudku SDEU ve věci BONVER WIN. Nejvyšší
správní soud totiž ve svém nedávném rozsudku ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 46/2020 – 48,
s odkazem na uvedený rozsudek Soudního dvora konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze
předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností
služeb, respektive, pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského
státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu
působnosti článku 56 SFEU (body 24 a 25).“ Stěžovatelka přitom v nyní posuzované věci v žalobě
argumentovala chybějícím přechodným obdobím a nepředvídatelností délky mezi vydáním OZV
a finálním zrušením jejích povolení, k čemuž uvedla, že „tím, že nebylo stanoveno jasně určitelné
přechodné období před zrušením jejího povolení, došlo k porušení čl. 56 SFEU“, tedy konkrétně netvrdila,
jak byla ona dotčena na svých právech, existenci unijního prvku (např. zahraniční klientela),
a ani nenavrhla konkrétní důkazy k prokázání existence unijního prvku.
[21] Svoji obecnou argumentaci stěžovatelka nijak blíže nekonkretizovala ani v kasační
stížnosti. Její argumentace ve prospěch aplikace čl. 56 SFEU zůstala tedy hypotetická, proto
nemůže vést v žádném případě k aplikaci práva EU.
Notifikace
[22] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou nedodržení řádného notifikačního
procesu při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. jako technického předpisu ve smyslu směrnice
98/34/ES.
[23] Touto otázkou se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již několikrát zabýval
(srov. rozsudek ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170 nebo rozsudek ze dne 17. 10. 2018,
č. j. 7 As 309/2017 - 39). Dospěl k závěru, že pravomoc obcí regulovat hazard na svém území
vyplývá již z §10 písm. a) obecního zřízení, na základě čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky.
Není tak vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). Toto právo bylo
obcím propůjčeno ještě před přijetím novely loterijního zákona č. 300/2011 Sb. Nejvyšší správní
soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu, že bez ohledu na osud zákona
č. 300/2011 Sb. by loterijní vyhláška obstála i na základě §10 písm. a) obecního zřízení, přestože
na něj výslovně neodkazuje (srov. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13,
č. 112/2013 Sb., bod 29 až 33). Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
je v této věci konzistentní a bezrozporná. Skutečnost, že loterijní zákon v určitých svých částech
je technickým předpisem, nijak nečinil spornou ani žalovaný. To však neznamená, že musí být
takto posuzován jako celek.
[24] Právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií
a jiných podobných her (včetně interaktivních videoloterních terminálů), je otázkou místního
veřejného pořádku, jež jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy).
Obec může tyto činnosti z pohledu čistě vnitrostátního práva na svém území regulovat
na zákonném podkladě §10 písm. a) a d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
resp. §50 odst. 4 ve spojení s §2 písm. e) loterijního zákona (viz např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, ze dne ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
nebo ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).
[25] Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon
ve smyslu §10 písm. d) obecního zřízení (např. právě §50 odst. 4 loterijního zákona),
či zda se bude opírat o generální klauzuli §10 písm. a) obecního zřízení za účelem zabezpečení
místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví jako podstatná. Jakékoliv úvahy
o neaplikovatelnosti §50 odst. 4 loterijního zákona z důvodu nedodržení notifikačního procesu,
včetně úvah o předložení předběžné otázky, jsou proto nadbytečné a navýsost akademické
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170,
nebo ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77). Námitka stěžovatelky, že městský soud v této
otázce pochybil, je proto nedůvodná.
Otázka diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky
[26] Obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně závaznými
vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality
provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich
oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně
omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace
je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec zde disponuje velmi
širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není
přítomen, a spolu s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek přítomen je (to však není
s ohledem na pozdní nekonkrétní uplatnění žalobního bodu týkajícího se tzv. unijního prvku
otázka, kterou by bylo možno zabývat se v nynější věci stěžovatelky). K testu ústavními kautelami
se s odkazem na judikaturu Ústavního soudu přihlásil i rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, v bodech 20-21. Správnímu soudu první instance
vytkl, že řádně neověřil, zda konkrétní ve věci aplikovaná obecně závazná vyhláška obce
omezující možnost provozovat loterie a jiné sázkové hry na území obce je prosta diskriminačních
účinků.
[27] Kontrola, zda obec nevybočila z mezí svého politického uvážení daných ústavními
kautelami a případně právem EU, přísluší v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti
obcí primárně Ministerstvu vnitra (§123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších
předpisů). Tomu může být dán podnět k příslušným nápravným krokům i správním orgánem,
jenž má obecně závaznou vyhlášku obce, o jejímž souladu se zákonem pochybuje, aplikovat.
I žalovaný tedy může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška obce vydaná podle §50 odst. 4
zákona o loteriích, kterou by měl v řízení podle §43 odst. 1 téhož zákona aplikovat, je v souladu
se zákonem, ústavním pořádkem v užším smyslu a mezinárodními smlouvami o lidských právech,
jimž je Česká republika vázána. Pokud dospěje k závěru, že tomu tak není, má učinit podnět
orgánu dozoru, vyčkat jeho vyřízení a dále postupovat s ohledem na závěry tohoto orgánu.
Pokud však takový závěr neučiní, je povinen podle vyhlášky postupovat.
[28] V nynějším případě stěžovatelka v žalobě námitku diskriminačního charakteru vyhlášky
města České Velenice nevznesla, a nelze ji ani implicitně dovodit z čl. IV. žaloby. V tomto článku
žaloby stěžovatelka namítala nezákonnost procesního postupu žalovaného spočívající v tom,
že žalovaný nepodal na základě námitek neústavnosti a nezákonnosti obecně závazné vyhlášky
podnět Ministerstvu vnitra dle §57 odst. 1 písm. a) správního řádu, ani si o této otázce neučinil
dostatečně kvalifikovaný a odůvodněný úsudek dle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu.
Tato námitka není důvodná, jak již soud uvedl výše.
[29] Stěžovatelka v žalobě nenamítala, že by vyhláška byla vůči ní diskriminační,
ani nepředestřela konkrétní skutečnosti, ze kterých by bylo možné takový závěr dovodit.
Z tvrzení uplatněných v průběhu jednání před městským soudem či v kasační stížnosti nelze
vysledovat konkrétní skutkové úvahy, z nichž by bylo možné dovodit, že se daná vyhláška vůči
stěžovatelce uplatňuje neodůvodněně jiným způsobem než vůči subjektům ve srovnatelném
postavení. Předkládá pouze obecnou námitku, že město České Velenice vydalo obecně závaznou
vyhlášku, aniž by bylo předem známo, jaká objektivní kritéria vedla k výběru adres,
na nichž je provozování loterií zakázáno. Městský soud proto nepochybil, pokud tuto námitku
(vznesenou až v průběhu ústního jednání po uplynutí lhůty k podání žaloby) vyhodnotil jako
opožděnou.
[30] Co se týče odkazu stěžovatelky na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže,
oprávnění hodnotit obsah obecně závazné vyhlášky z hlediska jejího protisoutěžního charakteru
dovodil tento úřad z §19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Krajský soud v Brně dal v tomto
ohledu úřadu za pravdu; jeho rozsudek v dané věci byl napaden kasační stížností (vedeno
pod sp. zn. 2 As 200/2020), o níž ještě nebylo rozhodnuto. V obecné rovině tedy
za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy
shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat, bylo
by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní
jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem
shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako
otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních
orgánů reálně představitelné. Jsou-li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter,
má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření
a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou
zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.
Ochrana legitimního očekávání
[31] Stěžovatelka dále městskému soudu vytýká, že nesprávně posoudil i otázky „principu
legitimního očekávání a právní jistoty, nepřípustnosti retroaktivity právních norem,
předvídatelnosti, transparentnosti a nediskriminace“. Vzhledem k takto obecně formulované
kasační námitce se Nejvyšší správní soud omezil pouze na zkoumání toho, zda městský soud
své závěry ohledně uvedených otázek řádně odůvodnil, a zda tyto v obecné rovině obstojí.
[32] Městský soud se tímto žalobním bodem věcně nezabýval, neboť byl uplatněn až v triplice,
tedy opožděně. Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu zjistil, že lhůta k podání žaloby
skončila 10. 6. 2015, do té doby stěžovatelka výše uvedené netvrdila. Zásah do práva na ochranu
investic a práva na podnikání vznesla poprvé v podání ze dne 22. 12. 2015 nazvaném triplika
k duplice žalovaného. Postup městského soudu spočívající ve věcném neprojednání námitky
je tedy zákonný.
[33] Nadto Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelka si musela být vědoma existence §43
odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu
platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena.
Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém
oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude
„nerušeně“ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem
na §43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo
obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním
řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší
vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato
proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález
sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu
v nich uvedenou).
V. Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[35] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. února 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu