ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.159.2019:28
sp. zn. 3 As 159/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a Mgr. Tomáše Kocourka v právní věci navrhovatele: Ing. V.
B., zastoupeného Mgr. Jakubem Hrubým, advokátem se sídlem Na Hrádku 1940, Pardubice,
proti odpůrci: Město Seč, se sídlem Chrudimská 1, Seč, zastoupenému JUDr. Jiřím Všetečkou,
advokátem se sídlem Orlická 163, Hradec Králové, o kasační stížnosti navrhovatele proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 20. 3. 2019, č. j. 52
A 146/2018-86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se svým návrhem domáhal, aby Krajský soud v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích (dále jen „krajský soud“) zrušil Územní plán Seč vydaný formou opatření obecné
povahy usnesením zastupitelstva města Seč ze dne 5. 3. 2018, č. ZM/179/2018. Nesouhlasil
totiž se zařazením svých pozemků parc. č. X v k. ú. X do funkční plochy ZS- plochy zeleně –
soukromá a vyhrazená, neboť takové zařazení neumožňuje na uvedených pozemcích vybudovat
rekreační objekt.
[2] Krajský soud jeho návrh v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění uvedl,
že stěžovatelovy pozemky byly do funkční plochy ZS-plochy zeleně – soukromá a vyhrazená zařazeny
s důrazem na ochranu přírody a krajiny v souladu s Plánem péče o Chráněnou krajinnou oblast
Železné hory na období let 2011-2020. Dále uvedl, že závěry pořizovatele územního plánu jsou
srozumitelné a dostatečné a že výrok rozhodnutí o námitkách formulovaný jako „[n]ávrh
rozhodnutí o námitce: Nevyhovět“ považuje pouze za formální pochybení, které nebrání jednoznačné
interpretaci obsahu rozhodnutí o námitce. Vypořádání námitky je v územním plánu zařazeno
v kapitole l) Rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění, a jak z tohoto systematického zařazení,
tak i z odůvodnění námitek je zjevné, jak odpůrce o námitce stěžovatele rozhodl
a proč jí nevyhověl.
[3] Krajský soud dále poznamenal, že vlastnické právo k pozemku není spojeno s právem
na jeho konkrétní využití a že navrhovatel nemá veřejné subjektivní právo na začlenění pozemků
do územního plánu určitým způsobem jen proto, že takové využití je podle jeho názoru fakticky
možné. Požadované funkční využití nadto neumožňoval ani územní plán platný v době,
kdy navrhovatel dotčené pozemky nabyl. Schválením dotčeného územního plánu tak nedošlo
k žádné změně ve funkčním využití pozemků navrhovatele.
[4] Krajský soud odmítl i námitku, že dotčený územní plán je vůči navrhovateli diskriminační.
Územní plochy, se kterými navrhovatel srovnával své pozemky a které odpůrce zařadil
jako plochy označené Zk5, Zh9, Zu1, Zu5 a Zu6 do zastavitelné funkční plochy s možností
rekreačního využití (RI), byly do této funkční plochy zahrnuty i v předchozí územně plánovací
dokumentaci z roku 2000, včetně změn v roce 2005 a v roce 2011, což navrhovatel
podle krajského soudu nesporoval. Pozemek parc. č. 362/18 v k. ú. Proseč u Seče (plocha Zu5)
byl do funkční plochy RI zahrnut rovněž již v předchozí dokumentaci z roku 2000
a podle územního souhlasu odboru výstavby Městského úřadu Třemošnice fakticky vybaven
technickou infrastrukturou, což podle krajského soudu navrhovatel rovněž nesporoval.
Jedná se navíc o jiné katastrální území, a nelze proto hovořit o skutkově srovnatelných věcech.
[5] Skutečnost, že odpůrce při posuzování plochy Zu5 vycházel z vyjádření nepříslušného
správního orgánu, nemůže podle krajského soudu odůvodnit návrh na zrušení dotčeného
územního plánu. Krajský soud připomněl, že správní soudnictví není koncipováno
jako soudnictví na ochranu veškeré zákonnosti, nýbrž jako soudnictví na ochranu konkrétních
veřejných subjektivních práv jednotlivých subjektů. Navrhovateli tedy nesvědčí právo podat
návrh na zrušení opatření obecné povahy jen proto, že se domnívá, že pozemek jiného vlastníka
byl funkčně chybně zařazen, aniž by s jeho pozemkem přímo sousedil, či by byl v důsledku
funkčního zařazení tohoto pozemku nějakým zcela konkrétním způsobem omezován na svém
veřejném subjektivním právu.
II. Kasační stížnost
[6] Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že vyjmenované
územní plochy Zk5, Zh9, Zu1, Zu5 a Zu6 byly schváleny a zahrnuty v předchozí územně
plánovací dokumentaci a že pozemek parc. č. 362/18 v k. ú. Proseč u Seče (plocha Zu5) byl
fakticky vybaven technickou infrastrukturou, neboť to nevyplývá z žádného provedeného důkazu
a nelze ani seznat, jak k tomuto zjištění dospěl krajský soud. Není pravda, že by stěžovatel
tato tvrzení odpůrce označil za nesporná.
[7] Skutečnost, že se funkční plocha Zu5 nachází v jiném katastrálním území, nemůže
odůvodnit závěr krajského soudu, podle kterého nelze tuto plochu srovnávat s pozemky
stěžovatele. Název katastrálního území má podle stěžovatele v tomto případě pouze formální
význam, přičemž z textové části dotčeného územního plánu neplyne, že by koncepce rozvoje
katastrálního území Seč byla více rigidní než koncepce rozvoje katastrálního území Proseč u Seče,
ve kterém se plocha Zu5 nachází. O nerovném přístupu při posuzování a vyhodnocování
jednotlivých návrhů na zařazení pozemků do určitých funkčních ploch podle stěžovatele svědčí
i skutečnost, že odpůrce vycházel ve vztahu k územní ploše Zu5 z vyjádření nepříslušného
správního orgánu. Ani tuto žalobní námitku proto krajský soud neměl odmítnout.
[8] Stěžovatel dále krajskému soudu vytýká, že se nedostatečně vypořádal i s jeho námitkou,
jíž brojil proti argumentu odpůrce uvedenému v odůvodnění zamítnutí námitek: „poloha pozemků
navrhovatele na přechodu do hlavní pláže vodní nádrže je zcela nevhodná pro další zahušťování zástavby,
že by zde mělo být, kde to prozatím lze, zachováno přechodové pásmo zeleně.“ Stěžovatel přitom v návrhu
krajský soud upozornil na to, že pozemky, na nichž hodlal vybudovat rekreační objekt,
v přechodovém pásmu zeleně neleží.
[9] V závěru kasační stížnosti pak stěžovatel uvedl, že nesouhlasí ani s tím, že z výroku
rozhodnutí o námitkách, formulovaného jako „[n]ávrh rozhodnutí o námitce: Nevyhovět“, je zřejmé,
jak odpůrce rozhodl. Jednoznačné řešení dané otázky podle stěžovatele z citovaného výroku
nevyplývá, neboť výrok je formulován pouze jako návrh výroku a z ničeho neplyne, že by byl
následně skutečně učiněn. V případě výroku rozhodnutí nelze podle stěžovatele slevovat
ze základních požadavků na jednoznačnost a určitost a nelze si složitě vypomáhat výkladovými
metodami typu systematického výkladu, jak učinil krajský soud.
[10] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v intencích
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a v mezích uplatněných důvodů. Vady, ke kterým by musel přihlédnout
z úřední povinnosti, přitom neshledal.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku, neboť
taková vada by bránila věcnému přezkumu ostatních kasačních námitek. Rozhodnutí
je nepřezkoumatelné tehdy, není-li srozumitelné, nebo nelze-li z odůvodnění napadeného
rozhodnutí vůbec, a to ani implicitně, zjistit, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodující
a jak hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v žalobě. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí proto nezpůsobuje skutečnost, že stěžovatel se závěry krajského soudu nesouhlasí.
Stejně tak ji nezakládá ani stručnost odůvodnění či jeho argumentační skromnost, je-li alespoň
z celkového kontextu všech uvedených důvodů zřejmé, jaký názor krajský soud zaujal
k podstatným tvrzením (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016-123).
[14] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný, protože z žádného provedeného důkazu nevyplývá, že by územní plochy
ZK5, Zh9, Zu1, Zu5 a Zu6 byly do funkčního využití RI schváleny a zahrnuty již v předchozí
územně plánovací dokumentaci, a nelze zjistit, jak k tomuto závěru krajský soud dospěl.
S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé,
že krajský soud založil uvedený závěr na nepopřeném tvrzení odpůrce. Toho si je ostatně
stěžovatel velice dobře vědom, neboť na tento důvod v kasační stížnosti výslovně reaguje
námitkou, že uvedené tvrzení nikdy neoznačil za nesporné. Uvedený závěr krajského soudu
proto lze přezkoumat. Předmětem tohoto přezkumu přitom bude právě otázka, zda krajský soud
mohl svůj závěr založit pouze na nepopřeném tvrzení odpůrce a jestliže ano, pak i otázka,
zda stěžovatel toto tvrzení skutečně učinil nesporným. Námitka nepřezkoumatelnosti není
důvodná.
[15] Věcně stěžovatel nesouhlasí jednak se závěrem krajského soudu, podle kterého není
územní plán vůči stěžovateli diskriminační, a jednak také s jeho závěrem, že z formulace výroku
o námitkách je zřejmé, jak o nich bylo rozhodnuto. Důvody, které krajský soud k oběma závěrům
vedly, totiž stěžovatel nepovažuje za relevantní.
[16] Závěr o nediskriminačním zásahu stěžovatel zpochybňuje především tvrzením,
že z žádného provedeného důkazu nevyplývá, že by označené územní plochy byly do funkčních
ploch RI zařazeny již v předchozím územním plánu, a není ani pravdou, že by takové tvrzení sám
označil za nesporné. Domnívá se, že krajský soud pouze převzal tvrzení odpůrce, aniž by k němu
provedl jakékoliv dokazování, což není postup, který lze aprobovat jako právně nezávadný
způsob zjištění skutkového stavu.
[17] Soudní řád správní neobsahuje komplexní regulaci dokazování, proto tam, kde sám
nestanoví jinak, budou podle §64 s. ř. s. přiměřeně použitelná ustanovení prvé a třetí části
zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Otázku, zda soud může
převzít nezpochybněné tvrzení jedné ze stran, soudní řád správní neřeší, proto je třeba
při posouzení této námitky vyjít z ustanovení občanského soudního řádu.
[18] Podle §120 odst. 3 o. s. ř. „[s]oud může vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků.“
Podle §6 věty první o. s. ř. „ [v] řízení postupuje soud předvídatelně a v součinnosti s účastníky řízení,
aby ochrana práv byla rychlá a účinná a aby skutečnosti, které jsou mezi účastníky sporné, byly podle míry jejich
účasti spolehlivě zjištěny.
[19] Ačkoli z §120 odst. 3 o. s. ř. vyplývá, že soud může převzít pouze shodná tvrzení
účastníků, je nutné toto ustanovení vykládat v kontextu §6 o. s. ř., jenž akcentuje rychlost
soudního řízení a činí tak předmětem dokazování pouze skutečnosti, které jsou mezi účastníky
sporné. Soud tedy při posuzování skutkového stavu vychází z předpokladu, že každý z účastníků
sleduje protichůdný zájem, který jej nutně vede k tomu, aby sám aktivně přispíval k jeho
objasnění. Nepopře-li tvrzení protistrany, přestože tak učinit mohl, může soud za určitých
skutkových okolností považovat nepopřené tvrzení za pravdivé a v řízení je již nedokazuje. Soud
proto může v důsledku toho vzít za svá skutková zjištění nejen tvrzení, na kterých se účastníci
výslovně shodli, ale také ta tvrzení, která protistrana nepopřela, přestože k tomu v řízení měla
příležitost.
[20] Tak tomu bylo i v předložené věci. Odpůrce již v textové části napadeného územního
plánu uvedl, že rozvoj rekreačních ploch je možný pouze v rámci pěti zastavitelných ploch – Zh9,
Zk5, Zu1, Zu5 a Zu6, a to pouze z důvodu, že tyto plochy jsou co do funkčního využití převzaty
z předchozí územně plánovací dokumentace, neboť s ohledem na chráněnou krajinnou oblast
Železné hory není další rozšiřování individuální rekreace vhodné (str. 97 textové části územního
plánu). Stěžovatel však na tento důvod v žalobě nereagoval a diskriminační zásah odůvodnil
pouze obecným tvrzením, že odpůrce v územním plánu v několika případech zahrnul pozemky
jiných vlastníků do funkčních ploch s možností rekreačního využití, zatímco v jeho případě
tak nepostupoval, ačkoli jej o to žádal. Konkrétně však v návrhu zmínil pouze ty plochy,
které odpůrce do funkční plochy RI zahrnul právě z důvodu, že v tomto funkčním využití byly
zahrnuty již v předchozím územním plánu. Podrobné argumenty tvrzené diskriminace pak zmínil
jen u funkční plochy Zu5, žádným z nich však na funkční zařazení v předchozím územním plánu
nereagoval.
[21] Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení územního plánu zdůraznil, že pozemky
stěžovatele jsou součástí území, které patří mezi přírodní hodnoty území kraje a v němž platí
zásada vymezovat nová zastavitelná území pouze výjimečně a v souladu s požadavky na ochranu
přírody a krajiny se zabezpečením ochrany krajinného rázu. Odkázal na čl. 115 a 116
Zásad územního rozvoje Pardubického kraje a Plán péče o Chráněnou krajinnou oblast Železné
hory na období 2011-2020, který slouží jako podklad pro územně plánovací dokumentaci
a konstatoval, že územní řešení přijaté v územním plánu, jež respektuje tyto dokumenty, není vůči
stěžovateli diskriminační ani svévolné. Následně zopakoval, že „[v] případě uvedených ploch jde
o rekreační plochy schválené a zahrnuté již v předchozí územně plánovací dokumentaci z roku 2000, včetně jejich
změn z roku 2005 a roku 2011. Navrhovatelem zvlášť zmiňovaná plocha Zu5 (pozemek p. č. X v k. ú. P. u
S.) byla rovněž zahrnuta v předchozí územně plánovací dokumentaci z roku 2000 s ostatními třemi přilehlými
chatami v zóně RI, poté dlouhodobě předmětem kolizních náhledů, založených toliko na mapovém měřítku,
přestože podle územního souhlasu odboru výstavby Městského úřadu Třemošnice, je fakticky vybaven technickou
infrastrukturou.“
[22] Krajský soud zaslal navrhovateli odpůrcovo vyjádření před ústním projednáním a dal
mu tím možnost se k němu vyjádřit a zpochybnit každé tvrzení, které podle jeho názoru
neodpovídá pravdě. Stěžovatel však při ústním jednáním prostřednictvím svého zástupce
k tomuto vyjádření uvedl pouze to, že vyjádření odpůrce mu bylo doručeno, že měl dostatečný
čas se s ním seznámit a že žádné další důkazní návrhy nevznáší. Muselo mu být tedy jasné, že toto
je ratio decidendi přijaté úpravy i procesní obrany odpůrce. Nejvyšší správní soud proto ve shodě
s krajským soudem považuje uvedené tvrzení odpůrce za nesporné, neboť stěžovatel jej
nepopřel, ač tak zjevně učinit mohl. Toto tvrzení proto nebylo zapotřebí dokazovat a krajský
soud jej mohl bez dalšího vzít za své skutkové zjištění a založit na něm svůj závěr
o nediskriminačním postupu odpůrce při zařazování pozemků do ploch s funkčním využitím
RI a ZS-plochy zeleně – soukromá a vyhrazená.
[23] Ani další uvedené důvody však diskriminační povaze přijatého územního řešení
nenasvědčují. Skutečnost, zda stěžovatelovy pozemky leží či neleží v přechodovém pásmu zeleně,
nemůže diskriminační postup odpůrce při funkčním zařazení těchto pozemků odůvodnit.
Krajský soud totiž založil svůj závěr o nediskriminační povaze přijaté územní regulace
především na zjištění, že funkční určení stěžovatelových pozemků odůvodňují jak Zásady
územního rozvoje Pardubického kraje, tak i Plán péče o Chráněnou krajinnou oblast Železné
hory na období 2011-2020, který je podkladem pro územně plánovací dokumentaci
podle §38 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a který vytyčil cíl usilovat
o snížení stávajícího počtu chat (přednostně v cenných územích), při jejich případných
rekonstrukcích dbát na zachování charakteru starých trampských osad a nepodporovat výstavbu
nových chat ani ve stávajících chatových osadách. Z celkového kontextu všech důvodů
uvedených v napadeném rozsudku je zřejmé, že rozhodujícím hlediskem byla skutečnost,
že se stěžovatelovy pozemky nacházejí v Chráněné krajinné oblasti Železné hory. Proto okolnost,
zda se nacházejí či nenacházejí v přechodovém pásmu zeleně, nebyla natolik významná,
aby odůvodnila vybudování rekreačního objektu v chráněné krajinné oblasti, v níž rozšíření
stávající zástavby není s ohledem na ochranu přírody a krajiny žádoucí.
[24] Stěžovateli je však třeba dát částečně za pravdu v tom, že pouhá skutečnost,
že se pozemek parc. č. X v k. ú. P. u S. (plocha Zu5) nachází v jiném katastrálním území než
pozemky stěžovatele, jej z hlediska funkčního využití od těchto pozemků neodlišuje. Tento dílčí
nesprávný závěr však nemůže zpochybnit celkově správný závěr krajského soudu, že uvedené
pozemky, včetně pozemku parc. č. X v k. ú. P. u S., odlišovala právě skutečnost, že je bylo možné
pro individuální rekreaci využít již na základě předchozího územního plánu. Irelevantní je proto i
námitka, že odpůrce při zařazení tohoto pozemku vycházel z vyjádření nepříslušného správního
orgánu, neboť ani ta nemůže nad uvedenou skutečností převážit.
[25] Poslední námitkou stěžovatel napadá závěr krajského soudu, podle kterého je z výroku
rozhodnutí o námitkách formulovaného jako „[n]ávrh rozhodnutí o námitce: Nevyhovět“ zřejmé,
jak o nich bylo rozhodnuto. Jediným důvodem, který stěžovatel proti uvedenému závěru
v kasační stížnosti vznáší, je skutečnost, že výrok je formulován pouze jako návrh
a že z ničeho nevyplývá, že tento výrok byl skutečně učiněn. Stěžovatel se domnívá,
že nelze slevovat ze základních požadavků na jednoznačnost a určitost výroku rozhodnutí,
a proto si při jeho interpretaci nelze vypomáhat složitými výkladovými metodami,
např. systematickým výkladem.
[26] S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Krajský soud vyčerpávajícím způsobem
na tuto námitku reagoval a vysvětlil, proč nemá pochyb o tom, jak odpůrce o námitkách rozhodl.
Skutečnost, že si při interpretaci vypomohl systematickým výkladem, nečiní výrok
rozhodnutí nezákonným. Na výrok rozhodnutí o námitkách nelze klást stejné požadavky
jako na jiné rozhodnutí správního orgánu už jen proto, že toto rozhodnutí je součástí územního
plánu, který odpůrce vydává v rámci své samostatné působnosti formou opatření obecné povahy
a systematický výklad tak vyplývá ze samé povahy věci. Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, na který krajský soud v napadeném rozsudku přiléhavě odkázal,
upozornil, že územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale rovněž výkonem ústavně
zaručeného práva obcí a krajů, do kterého může stát v souladu s čl. 101 odst. 4 Ústavy zasáhnout
pouze tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Ústavní
definice územní samosprávy však nemůže být podle Ústavního soudu závislá jen na zákonné
úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu
územní samosprávy. Ústavní soud proto dovodil, že stát v rámci svého dozoru nad územní
samosprávou nemůže pozastavit jakékoli opatření obce jen proto, že v jeho činnosti shledá
protizákonnost, jež však s tímto opatřením přímo nesouvisí. Zásah státu je tak přípustný
pouze tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Formulací výroku
však k tak intenzivní nezákonnosti nedošlo. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem,
že pochybení je čistě formální a že systematické zařazení rozhodnutí o námitkách a samotné
jejich odůvodnění poskytuje dostatečný základ pro závěr, že odpůrce o námitkách rozhodl
právě tak, jak uvádí v návrhu výroku. Za těchto okolností proto výrok rozhodnutí o námitkách
nemůže založit nezákonnost celého územního plánu.
[27] S ohledem na výše uvedené důvody Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Výrok náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 věty první s. ř. s.
ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení ze zákona. Odpůrce, který měl ve věci úspěch,
žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevynaložil, Nejvyšší správní soud proto rozhodl
tak, že žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 25. června 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu