ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.161.2019:122
sp. zn. 3 As 161/2019 – 122
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) Město Kutná
Hora, se sídlem Havlíčkovo náměstí 552/1, Kutná Hora, b) Městské lesy a rybníky Kutná
Hora spol. s r.o., se sídlem Opatovice 43, oba zastoupeni JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr.,
advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Správa železnic, státní organizace (dříve pod názvem Správa železniční dopravní
cesty, státní organizace), se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1, v řízení o kasačních stížnostech
žalobkyně b) a žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2019,
č. j. 11 A 117/2018 – 85,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2019, č. j. 11 A 117/2018 – 85,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 6. 3. 2018, č. j. 26/2017-130-SPR/3, změnil
rozhodnutí Drážního úřadu (dále jen „drážní úřad“) ze dne 7. 9. 2016, č. j. DUCR-54166/16/Bn,
tak, že (I) se v souladu s §10 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění rozhodném
pro projednávanou věc, tedy do 31. 3. 2017 (dále jen „zákon o dráhách“), nařizuje žalobci a) jako
vlastníkovi dotčených pozemků, aby provedl nezbytná opatření k odstranění na nich vzniklého
nebezpečí pro dráhu, které musí být odstraněno nejpozději do 30. 6. 2018; (II) vypustil bez
náhrady část odůvodnění rozhodnutí drážního úřadu, (III) ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil
a odvolání žalobce a) zamítl. Týmž rozhodnutím (výrok IV.) žalovaný též zamítl odvolání
žalobkyně b) jako nepřípustné podle §92 odst. 1 správního řádu. Důvodem nařízení nezbytných
opatření bylo dle správních orgánů nebezpečí pádu stromů, nacházejících se na pozemcích
žalobce a), na dráhu a možné narušení drážního provozu.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobce a) a žalobkyně b) žalobami u Městského
soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který rozsudkem ze dne 4. 4. 2019,
č. j. 11 A 117/2018 - 85, rozhodl tak, že výrokem I. zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil
k dalšímu řízení; výrokem II. zamítl žalobu žalobkyně b); výrokem III. uložil žalovanému
nahradit žalobci a) náklady řízení ve výši 19 148,30 Kč; a výrokem IV. nepřiznal žádnému
účastníkovi řízení náhradu nákladů řízení ve vztahu mezi žalovaným a žalobkyní b).
[3] Co se týče zrušujícího výroku I., městský soud vytkl správním orgánům, že ze spisu
nevyplývá, že by lesní porost (jehož odstranění žalovaný nařídil ve svém rozhodnutí) byl
podroben bližšímu zkoumání. Nebylo tedy zjištěno, zda jsou stromy ve špatném stavu. Správní
orgány se spokojily s konstatováním, že jejich prostá existence vzhledem k jejich výšce
a vzdálenosti od trati představuje pro dráhu nebezpečí. Městský soud uvedl, že přístup správních
orgánů by vedl k absurdnímu výsledku, neboť by bylo nutné vykácet všechny takové stromy
v okolí všech železnic v České republice. Uzavřel, že skutkový stav zjištěný ve správním řízení
nemůže být podkladem pro rozhodnutí.
[4] Městský soud též odmítl, že by žalobce a) měl v rámci obecné prevenční povinnosti
zkoumat stav stromů a případně je sám odstranit. Tím, že správní orgány neprovedly žádné
konkrétní zkoumání stavu stromů, nebylo ani prokázáno, že by se o ně žalobce a) nestaral.
Žalobce a) tedy neporušil opomenutím svoji prevenční povinnost.
[5] Co se týče výroku II., jímž městský soud zamítl žalobu žalobkyně b), oba žalobci
dovozovali, že žalobkyně b) měla být účastníkem správního řízení, protože uzavřela se žalobcem
a) nájemní smlouvu, podle níž byl žalobkyni b) přenechán k užívání nemovitý majetek v podobě
lesních pozemků a dalších nemovitostí ve vlastnictví žalobce a). Podle §58 odst. 1 zákona
č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění
rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „lesní zákon“), nájemci náleží práva a povinnosti
vlastníka lesa podle tohoto zákona, pokud smlouva nestanoví jinak.
[6] Městský soud však této argumentaci nepřisvědčil. Konstatoval, že citované ustanovení
se vztahuje jen na práva a povinnosti vlastníka lesního pozemku podle lesního zákona, nikoli však
podle jiných právních předpisů, tedy ani podle zákona o dráhách. Ustanovení §10 odst. 1 zákona
o dráhách umožňuje uložit povinnost k odstranění nebezpečí pouze vlastníku nemovitostí
v sousedství dráhy [tedy žalobci a), a nikoli žalobkyni b)]. Správní orgány proto podle městského
soudu posoudily otázku účastenství žalobkyně b) v řízení správně. Žalobkyně b) nebyla
opomenutým účastníkem řízení před drážním úřadem a žalovaným, její žalobu tak městský soud
shledal jako nedůvodnou.
[7] Proti rozsudku městského soudu podali kasační stížnost žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
a žalobkyně b) – dále jen „stěžovatelka“. V případě stěžovatele lze kasační důvody podřadit
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), v případě stěžovatelky
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Co se týče kasační stížnosti stěžovatele, ten ji směřuje proti výrokům I. a III. napadeného
rozsudku. Zdůrazňuje, že odpovědnost za vznik nebezpečí pro dráhu na sousedním pozemku
nese vlastník tohoto pozemku. Dále má za to, že omisivním jednáním vlastníka sousedního
pozemku může být i to, že na jeho pozemku vyrostl strom, který s ohledem na svou výšku
a vzdálenost od dráhy může, bez ohledu na své dendrologické zdraví, například vlivem náhlých
klimatických jevů, ohrozit život, zdraví nebo majetek osob na dráze. Nedávné klimatické jevy
podle stěžovatele prokázaly, že i zcela zdravý strom se v důsledku silného větru, podmáčení půdy
nebo přívalu sněhu může stát nebezpečím pro dráhu, když náhle, nekontrolovaně
a nepředvídatelně zasáhne do průjezdného profilu dráhy.
[9] Stěžovatel má za to, že §10 odst. 1 zákona o dr áhách má přednost před lesním zákonem,
protože strom stejných parametrů představuje nebezpečí pro dráhu bez ohledu na kategorii
pozemku, z něhož vyrůstá. Proto i kdyby žalobce a) splnil povinnosti požadované lesním
zákonem, nebyl by tím liberován z odpovědnosti podle zákona o dráhách nebo z porušení
prevenční povinnosti dle §2900 občanského zákoníku.
[10] Stěžovatel dále městskému soudu vytýká, že se nezabýval nálezem Ústavního soudu
ze dne 6. 3. 2002, Pl. ÚS 11/01, publ. pod č. 144/2002 Sb. (dále jen „nález ÚS z března 2002“),
a že „neprovedl rozbor“ §10 odst. 1 zákona o dr áhách. Zdůrazňuje, že ani zákon, ani zmíněný nález
neobsahují podmínku, že by strom musel být nezdravý, aby byl nebezpečím pro dráhu. Cituje
z tohoto nálezu pasáž, podle níž i jen opomenutí vlastníka pozemku, spočívající v ponechání
stromu, který sám bez přičinění vlastníka na nevhodném místě vyrostl, zakládá povinnost
drážního úřadu uložit vlastníkovi povinnost, aby takový strom na své náklady odstranil.
[11] Stěžovatel též vytýká městskému soudu, že se nezabýval vzájemným poměrem lesního
zákona a zákona o dráhách, proto nemohl oprávněně tvrdit, že žalobce a) neporušil lesní zákon.
Stěžovatel má za to, že zákon o dráhách má v daném případě přednost před lesním zákonem.
Odůvodňuje to tím, že strom o stejné kritické výšce a ve stejné kritické vzdálenosti od dráhy
představuje pro dráhu stejné nebezpečí, ať už vyrůstá z lesního pozemku anebo z pozemku
jiného. Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, protože z něj není zřejmé, proč městský soud
aplikoval lesní zákon.
[12] Stěžovatel dále polemizuje se závěrem městského soudu, podle něhož ve správních
rozhodnutích není uvedeno žádné ustanovení, z něhož by bylo možno učinit závěr
o tom, že vlastník lesa je povinen udržovat lesní pozemky takovým způsobem, aby neomezil
provoz dráhy. Podle stěžovatele postačoval odkaz na §10 odst. 1 zákona o dráhách. Stěžovatel
pak spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i v tom, že se soud nevyjádřil k „rozboru“
tohoto zákonného ustanovení, obsaženému v části VIII. rozhodnutí stěžovatele.
[13] Co se týče kasační stížnosti stěžovatelky [tj. žalobkyně b)], ta ji směřuje proti výrokům
II. a IV. napadeného rozsudku. Jádrem její argumentace je, že nebyla, ačkoli měla být, účastníkem
správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu, a že městský soud neměl postup správních
orgánů, které žalobkyni b) opomenuly, aprobovat.
[14] Na podporu výše uvedeného závěru uvádí stěžovatelka ve své kasační stížnosti, že podle
§10 odst. 1, věta druhá zákona o dráhách správní úřad rozhoduje o tom, kdo nezbytná opatření
k odstranění nebezpečí pro dráhu provede (důraz přidala stěžovatelka). Z toho podle ní plyne,
že povinnost může být uložena širšímu okruhu osob, než jen vlastníkovi pozemku. Dále podle
stěžovatelky pojem „vlastník nemovité věci“ v uvedeném zákonném ustanovení je třeba vykládat
široce tak, aby zahrnoval i osoby, jimž bylo založeno právo pozemek užívat. Zde navíc
stěžovatelka vykonává i práva a povinnosti vlastníka lesa podle §58 odst. 1 lesního zákona.
I kdyby však byla povinnost k odstranění dřevin uložena výlučně vlastníkovi pozemku,
je tím zasaženo i do práv nájemce (pachtýře) – tedy stěžovatelky, protože jí svědčí právo těžby
lesních porostů. Účinky §27 odst. 2 správního řádu přitom judikatura správních soudů vykládá
značně široce.
[15] Stěžovatelka též poukazuje na to, že pokud by argumenty městského soudu proti jejímu
účastenství ve správním řízení byly správné, pak by účastníkem nemohla být ani Správa železnic
(dříve Správa železniční dopravní cesty). Nakonec pak poukazuje na praxi drážního úřadu
a žalovaného, kteří s nájemci pozemků plnících funkci lesa v jiných věcech jednají. K tomu
odkazuje na jejich dvě správní rozhodnutí a též na judikaturní závěr, podle něhož se na činnost
správních orgánů aplikuje princip vázanosti vlastní správní praxí.
[16] Ke kasačním stížnostem se vyjádřil žalobce a) [na titulní straně jeho vyjádření je chybně
uvedeno, že jde o vyjádření „žalobce b)“, jde však zjevně o chybu v psaní – pozn. soudu].
Ke kasační stížnosti stěžovatelky [žalobkyně b)] uvedl, že její právní hodnocení plně sdílí, kasační
stížnost má za důvodnou a Nejvyšší správní soud by jí měl vyhovět z důvodů tam uvedených.
Ke kasační stížnosti stěžovatele (žalovaného) uvádí, že napadený rozsudek netrpí vadami,
vytýkanými v této kasační stížnosti, a je zákonný a přezkoumatelný.
[17] Žalobce a) dále ve svém vyjádření obsáhle polemizuje s právními argumenty stěžovatele.
Zdůrazňuje, že neporušil svoji prevenční povinnost dle §2900 občanského zákoníku. Tato
povinnost stíhá vlastníka dráhy (tedy osobu zúčastněnou na řízení). Závěr o nesplnění prevenční
povinnosti je závěrem právním (výsledkem aplikace práva), nikoli závěrem skutkovým, jak tvrdí
stěžovatel.
[18] Ztotožňuje se s názorem městského soudu, podle něhož by výklad stěžovatele znamenal,
že každý vlastník lesa sousedícího s drahou by odpovídal za jeho prostou existenci a musel
by provádět kácení a další opatření vždy na své náklady, pokud tak rozhodne drážní úřad.
Poukázal na absurdní důsledky tohoto názoru, které dle něj správně označil i městský soud.
Tento názor by vedl k tomu, že musí být vykáceny všechny stromy v okolí železnic v České
republice, u kterých by mohlo dojít k pádu stromu do kolejiště. Žalobce a) též nesouhlasí
s názorem, že by městský soud rozhodl v rozporu se závěry obsaženými v nálezu ÚS z března
2002.
[19] Na rozdíl od stěžovatele nespatřuje žalobce a) rozpor mezi úpravou lesního zákona
a zákona o dráhách: primárním nositelem prevenční povinnosti je totiž vlastník dráhy,
nikoli vlastník lesa. Stěžovatel podle něj nesprávně vytýká městskému soudu, že vyložil lesní
zákon tak, že umožňuje hospodařit v lese tím způsobem, že části lesa představují nebezpečí
pro dráhu. Stěžovatel tak – dle žalobce a) – činí ve snaze ochránit osobu zúčastněnou na řízení
před náklady. Žalobce a) v pozdějším doplnění svého vyjádření dále upozornil na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2019, č. j. 1 As 299/2019 – 42, jehož právní závěry
lze plně vztáhnout i na nyní projednávanou kasační stížnost stěžovatele.
[20] Stěžovatelka [žalobkyně b)] ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele uvádí
argumenty podobné argumentům žalobce a) (viz výše) a v některých ohledech je dále rozvádí.
Uvádí, že občanský zákoník nezakládá absolutní odpovědnost vlastníka pozemku za pády stromů
z pozemku v sousedství dráhy, tím méně pak povinnost vlastníka preventivně pokácet všechny
stromy, které mohou z hlediska své výšky a vzdálenosti hypoteticky dopadnout na sousední
drážní pozemek.
[21] Stěžovatelka též poukazuje na předchozí správní praxi, v jejímž rámci opatření,
které jí uložil drážní úřad, vždy realizovala na své náklady osoba zúčastněná na řízení. Rozhodnutí
žalovaného je tak pokusem dosavadní praxi změnit a přenést náklady a související administrativní
zátěž na žalobce a).
[22] Osoba zúčastněná na řízení – Správa železnic – ve svém vyjádření ke kasačním
stížnostem navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek v rozsahu výroku I. a III. zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Uvádí, že úprava lesního zákona, na níž odkazují
žalobci, nenahrazuje obecnou prevenční povinnost dle občanského zákoníku. Zdůrazňuje,
že podle zákona o dráhách a dalších předpisů nemá povinnost dohledu a péče nad majetkem
třetích osob [zde tedy žalobce a)]. Má povinnosti pouze ohledně technického stavu dráhy a řízení
provozu na dráze; v tomto ohledu odkazuje na §20 odst. 1 a 4 a §2 odst. 2 zákona o dráhách.
Osoba zúčastněná na řízení dále zdůrazňuje, že žalobce a) ponechal na svých pozemcích stromy
„v silně nestabilním terénu v blízkosti železniční dráhy s traťovou rychlostí 160 km/h bez jakéhokoliv zásahu“.
Tím žalobce a) porušil svoji prevenční povinnost. Odmítá, že by povinnost žalobce a)
k odstranění nebezpečí pro dráhu byla zásahem do jeho vlastnického práva; naopak se podle
ní jedná o výkon vlastnického práva způsobilý poškodit lidské zdraví (cestující veřejnosti),
jenž je nepřípustný dle čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
[23] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti obou kasačních stížností
a konstatoval, že kasační stížnosti byly podány včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Stěžovatelka je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem, za stěžovatele pak ve smyslu posledně citovaného
ustanovení s. ř. s. jedná pověřená osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasačních stížností v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejich rozsahu
a uplatněných důvodů.
[24] Nejvyšší správní soud musel v prvé řadě posoudit, zda je napadený rozsudek
přezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Bylo by předčasné, aby se zabýval právním posouzením
věci samé, pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost totiž
představuje vadu, pro kterou musí být soudní rozhodnutí zrušeno, a to i bez výslovné námitky
stěžovatele.
[25] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že (zjednodušeně
řečeno) městský soud určité argumenty ohledně právního posouzení detailněji nerozvedl či je dále
podrobněji nerozpracoval. Nepřezkoumatelnost též spatřuje v tom, že soud nereagoval
na určitou pasáž z odůvodnění rozhodnutí stěžovatele. Z těchto důvodů však napadený rozsudek
není – a ani nemůže být – nepřezkoumatelný. Důležité totiž je, že napadený rozsudek obsahuje
konkrétní důvody, pro něž městský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil. Není povinností soudu
domýšlet veškeré možné aspekty argumentace účastníků řízení a „mechanicky“ reagovat na každý
předestřený dílčí argument. I jinak je napadený rozsudek opřen o srozumitelně vyjádřené důvody,
které reagují na podstatnou žalobní argumentaci. Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná,
že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě účastníka řízení o tom,
jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní vadu, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí. Takovou vadou napadený rozsudek netrpí.
[26] Nejvyšší správní soud však zjistil, že napadený rozsudek je zatížen jinou vadou řízení
před soudem, která měla vliv na jeho zákonnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř s. K této
vadě přitom soud přihlíží z úřední povinnosti (§109 odst. 4, věta za středníkem s. ř s.).
[27] Městský soud rozhodoval o žalobě dvou subjektů – žalobce a) a stěžovatelky. Žalobce a)
cílil svoji žalobou proti výrokům I. až III. rozhodnutí stěžovatele, tedy proti výrokům,
jimiž stěžovatel rozhodl o odvolání žalobce a) tak, že napadené rozhodnutí drážního úřadu
změnil (výroky I. a II.); ve zbytku jej potvrdil a odvolání žalobce a) zamítl (výrok III.).
Naopak stěžovatelka [žalobkyně b)] cílila svojí žalobou pouze na výrok IV. rozhodnutí
stěžovatele, jímž stěžovatel její odvolání zamítl jako nepřípustné podle §92 odst. 1 správního
řádu.
[28] Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že městský soud se zamýšlel
ztotožnit s důvody stěžovatele pro zamítnutí odvolání stěžovatelky pro nepřípustnost
(výrok IV. rozhodnutí stěžovatele), avšak shledal nezákonným rozhodnutí stěžovatele ve zbytku
(výroky I. až III. rozhodnutí stěžovatele). Toto stanovisko odpovídá i výroku II. napadeného
rozsudku, jímž soud žalobu stěžovatelky zamítl. Za takové situace však měl městský soud
rozhodnutí stěžovatele zrušit pouze ve vztahu k výrokům I. až III. jeho rozhodnutí, a naopak
jej tedy ponechat nedotčené ve vztahu k výroku IV. Namísto toho však městský soud zrušil
(výrokem I. napadeného rozsudku) rozhodnutí stěžovatele jako celek, tedy včetně výroku IV.
Tím městský soud vytvořil vnitřní rozpornost mezi svým zrušujícím výrokem I. a zamítavým
výrokem II. ohledně žaloby stěžovatelky. Potom s výrokem I. napadeného rozsudku, jenž zrušuje
celé rozhodnutí stěžovatele, de facto nekoresponduje ta část odůvodnění rozsudku, v níž městský
soud aproboval výrok IV. rozhodnutí stěžovatele a příslušnou část jeho odůvodnění týkající
se otázky účastenství v řízení (viz odstavce 42 až 46 rozsudku městského soudu). Tím městský
soud zatížil rozsudek jinou vadou řízení, jež měla vliv na zákonnost soudního rozhodnutí,
neboť z hlediska formulace výroků rozhodl o obou podaných žalobách nesprávně a vnitřně
rozporně. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo, než napadený rozsudek jako celek zrušit
(včetně navazujících nákladových výroků III. a IV. rozsudku).
[29] Pouze na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že vadný postup městského soudu,
popsaný výše, byl zřejmě způsoben tím, že oba žalobci podali žalobu na jedné listině, v žalobním
návrhu žádali zrušení rozhodnutí stěžovatele jako celku a nerozlišovali mezi jeho jednotlivými
výroky. Jakkoli tento postup mohl městský soud pochopitelně zmást, bylo na něm, aby žalobu
posoudil dle jejího obsahu, tj. že žalobce a) de facto brojí proti části rozhodnutí stěžovatele
(jeho výroky I. až III.), zatímco stěžovatelka [žalobkyně b)] pouze proti výroku IV.,
který se jí bezprostředně dotýkal.
[30] Nejvyšší správní soud se pak zabýval tím, zda výše uvedená vada brání tomu,
aby vypořádal přednesené kasační námitky, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Vlastní
odůvodnění napadeného rozsudku je totiž srozumitelné a obsahuje ucelené důvody,
s nimiž stěžovatel i stěžovatelka v kasačních stížnostech polemizují. Bylo by nevhodné z hlediska
procesní ekonomie, aby Nejvyšší správní soud ponechal právní argumentaci obou stěžovatelů bez
odpovědi.
[31] Co se týče vlastního právního posouzení věci, předmětem sporu je otázka, zda žalobce a)
stíhá povinnost k odstranění stromů na jeho pozemcích jen proto, že jde o stromy, které svojí
výškou a vzdáleností od dráhy mohou způsobit nebezpečí pádu. Nahlíženo z jiného úhlu
pohledu, je otázkou, která osoba je povinna (a má nést korespondující náklady
i případnou deliktní odpovědnost) odstraňovat tento typ dřevin na pozemcích v sousedství dráhy:
zda to má být vlastník těchto pozemků [zde žalobce a)], vlastník dráhy (§20 zákona o dráhách)
nebo provozovatel dráhy (§22 téhož zákona).
[32] Při bližším pohledu je zřejmé, že v projednávané věci by byla dána povinnost žalobce a)
k odstranění stromů za splnění dvou podmínek: (1) pokud je nositelem této povinnosti právě
vlastník sousedních pozemků (nikoli jiná osoba), a současně (2) pokud „nebezpečí pro dráhu“
pojmově mohou představovat jakékoli dřeviny (bez ohledu na jejich dendrologické zdraví),
které se z hlediska výšky a vzdálenosti mohou v budoucnu stát nebezpečím pro dráhu na základě
působení přírodních vlivů (např. povětrnostních podmínek).
[33] Co se týče relevantní právní úpravy, podle §10 odst. 1 zákona o dráhách vlastníci nemovitosti
v sousedství dráhy jsou povinni strpět, aby na jejich pozemcích byla provedena nezbytná opatření k zabránění
sesuvů půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí, vznikne-li toto nebezpečí výstavbou nebo provozem
dráhy nebo přírodními vlivy; vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků, jsou povinni učinit nezbytná
opatření na svůj náklad. O rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření a o tom, kdo je provede, rozhodne
drážní správní úřad (s účinností od 15. 1. 2020 byl postup odstraňování a oklešťování porostů
v okolí dráhy podle §10 citovaného zákona změněn, tato změna se však projednávané věci
netýká – pozn. soudu).
[34] Žalobce a) v doplnění svého vyjádření příhodně poukázal na to, že o podobné věci
(a relevantní právní otázce) Nejvyšší správní soud již rozhodoval rozsudkem
č. j. 1 As 299/2019 – 42 (viz odstavec [19] výše; všechna zde citovaná rozhodnutí tohoto soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). V tehdy projednávané věci bylo předmětem přezkumu
ze strany správních soudů též rozhodnutí drážního úřadu a žalovaného, jímž bylo nařízeno
státnímu podniku Lesy České republiky odstranění zdroje ohrožení dráhy – určitých stromů,
a to taktéž pouze kvůli jejich výšce a vzdálenosti od dráhy. Tehdy městský soud rovněž zrušil
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení; Nejvyšší správní soud pak zamítl kasační
stížnost žalovaného směřující proti danému rozsudku městského soudu.
[35] Ke zkoumané právní otázce kasační soud v rozsudku č. j. 1 As 299/2019 – 42, uvedl,
že „[p]rostá existence stromů určité výšky a dopadové vzdálenosti do dráhy nemůže sama o sobě představovat
nebezpečí pro dráhu, pokud správní orgány dostatečně nezkoumaly, zda je nebezpečí pádu těchto stromů do dráhy
reálné.“ Dále dodal, že „[p]okud by chtěl zákonodárce pod pojem nebezpečí pro dráhu zahrnout výskyt
jakýchkoliv, tj. i zdravých a řádně zakořeněných stromů, které toliko v důsledku nepředvídatelných příčin mohou
(v podstatě kdykoliv) dopadnout do dráhy a ohrozit její provoz, vymezil by tomu odpovídající omezení vlastníků
sousedních pozemků výslovně, například tak, že by paušálně stanovil, že v ochranném pásmu dráhy se nesmějí
nacházet žádné stromy. Samotná dikce ustanovení §10 odst. 1 zákona o dráhách však naopak míří na výjimečné
situace, kdy nastane a je zjištěn určitý nežádoucí stav, v jehož důsledku již hrozba pádu do dráhy není čistě
hypotetická, ale přinejmenším předvídatelná.“
[36] Nejvyšší správní soud se s výše uvedenými závěry plně ztotožňuje a nevidí důvod
se od nich odlišit ani v nyní projednávaném případě. Ostatně k závěrům rozsudku
č. j. 1 As 299/2019 – 42, se tento soud přihlásil i v další navazující judikatuře v obdobných
věcech, viz například rozsudek ze dne 30. 7. 2020, č. j. 3 As 159/2018 – 81. Pouze pro úplnost
však soud považuje za vhodné dodat, že odpověď na zkoumanou otázku se nachází přímo
v samotném textu relevantního zákonného ustanovení. To totiž na prvním místě stanoví
povinnost vlastníkům pozemků v sousedství dráhy „strpět“ provádění nezbytných opatření proti
různým jevům včetně pádu stromů (§10 odst. 1, věta první před středníkem zákona o dráhách).
Žalobcům je tedy třeba přisvědčit, že „primárním“ nositelem prevenční povinnosti k odstranění
nebezpečí nejsou vlastníci dotčených pozemků; ti mají „pouze“ povinnost plnění této povinnosti
a její důsledky „strpět“. Samozřejmě též nenesou náklady s tím spojené, pouze „trpí“ faktické
omezení svého práva věc (pozemek, les) užívat a brát z něj požitky, přičemž toto omezení
je způsobeno prováděním prací jiné osoby.
[37] Teprve věta za středníkem (vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků , jsou povinni
učinit nezbytná opatření na svůj náklad) ukládá povinnost konat (odstranit nebezpečí) vlastníkům
sousedních pozemků, ale pouze za podmínky, že dané nebezpečí vzniklo (přímo) z jednání
vlastníků. Takové ustanovení bude mířit především na situace, kdy vlastník sousedních pozemků
bude vyvíjet určitou činnost ve svém zájmu (těžba dřeva, stavba apod.) a následkem takové
činnosti vznikne nebezpečí pro dráhu. Pak je zcela logické, aby nesl povinnost takto vzniklé
nebezpečí na své náklady odstranit. Stěžovatel se však snaží splnění této podmínky osvědčit
složitější úvahou, podle níž (1) jednáním může být i opomenutí (nekonání) vlastníka sousedních
pozemků, (2) tento vlastník má obecnou prevenční povinnost; (3) z obecné prevenční povinnosti
plyne povinnost tohoto vlastníka odstraňovat nebezpečí (např. vykácet stromy) i v situaci,
za které toto nebezpečí představuje jen hypotetickou situaci a jeho reálný výskyt závisí
na „přírodních vlivech“; a (4) pokud na základě této prevenční povinnosti vlastník nekoná a sám
neodstraní nebezpečí stromů pro dráhu, potom nebezpečí vzniklo z jeho omisivního „jednání“
dle hypotézy §10 odst. 1, věta první za středníkem zákona o dráhách. Uvedené ilustruje určitou
„krkolomnost“ normativních úvah stěžovatele. Je zřejmé, že gramatické vyjádření zkoumaného
zákonného ustanovení vede k závěru zjevně opačnému, totiž že vlastník sousedních pozemků
má jen velmi omezenou povinnost aktivně odstraňovat nebezpečí pro dráhu.
[38] Stěžovatel argumentuje existencí klimatických jevů, které mohou způsobit pád i jinak
zdravého stromu do dráhy. Přitom však pomíjí, že zkoumané zákonné ustanovení výslovně
pamatuje na situaci, v níž „padání stromů“ způsobí jakékoli „přírodní vlivy“. Je přitom lhostejno,
zda tyto přírodní vlivy jsou obvyklým chodem věcí či dramatickými výkyvy počasí. V takovém
případě je vlastník sousedních pozemků povinen pouze strpět provedení nezbytných opatření;
není zde však právní normy, která by mu ukládala povinnost, aby „padání stromů“ kvůli
přírodním vlivům sám předcházel. Tím samozřejmě nejsou dotčeny povinnosti vlastníka podle
jiných právních předpisů, zejména podle lesního zákona. Takové řešení je racionální a odpovídá
obvyklému principu, podle něhož je především povinností provozovatele, případně vlastníka
infrastruktury, o tuto infrastrukturu pečovat, předcházet škodám a provádět k tomu na své
náklady odpovídající opatření, a to i na „cizích“ nemovitostech – pozemcích ve vlastnictví třetích
osob, které musejí taková opatření strpět.
[39] Již citovaný rozsudek č. j. 1 As 299/2019 – 42, také vypořádal námitku stěžovatele,
v níž odkazoval na nález ÚS z března 2002 v domnění, že argumentace Ústavního soudu
je pro něj prospěšná. Nejvyšší správní soud k tomu v odkazovaném rozsudku uvedl, že tímto
nálezem Ústavní soud zrušil předchozí znění §10 zákona o dráhách a dodal, že „[d]ůvodem
neústavnosti tehdejší formulace tohoto ustanovení byla právě paušálně stanovená povinnost správního úřadu vydat
rozhodnutí o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho vlastníka či provozovatele bez možnosti v individuálních
případech diferencovat dle zjištěných skutkových okolností. Ani tento nález proto neimplikuje povinnost vlastníka
odstranit všechny stromy v dopadové vzdálenosti dráhy, naopak Ústavním soudem uplatněná argumentace
je založena na principech individuálního posouzení dané situace a přiměřenosti uloženého opatření. Tomuto
požadavku současné znění §10 zákona o dráhách vyhovuje, ovšem pouze tehdy, pokud jsou tyto principy
zohledněny právě při výkladu pojmu 'nebezpečí ' pro dráhu.“
[40] Co se týče argumentace stěžovatele, v níž se dovolává přednosti aplikace §10 odst. 1
zákona o dráhách jako speciální úpravy k lesnímu zákonu, vůči této úvaze Nejvyšší správní soud
ničeho nenamítá. Jak je však uvedeno výše, stěžovatel se mýlí, pokud z tohoto ustanovení
dovozuje povinnost žalobce a) k realizaci opatření, jež mu uložil svým rozhodnutím.
[41] K judikatuře civilních soudů k plnění obecné prevenční povinnosti, na niž poukazuje
jak stěžovatel, tak i osoba zúčastněná na řízení, lze uvést, že tato judikatura vykládá obecná
ustanovení občanského práva. Jak je naznačeno v předcházejícím odstavci, v projednávané věci
je věc upravena zvláštním předpisem – opakovaně citovaným §10 odst. 1 zákona o dráhách.
Proto obecnější úvahy civilních soudů nelze bez dalšího na věc aplikovat, nadto v konečném
důsledku ani nepodporují argumentaci stěžovatele (blíže k tomu srovnej odstavec 24 již výše
citovaného rozsudku č. j. 3 As 159/2018 – 81).
[42] Co se týče kasační stížnosti stěžovatelky [žalobkyně b)], tato je důvodná.
[43] Stěžovatelka namítá, že měla být účastníkem správního řízení podle §27 odst. 2
správního řádu. Podle tohoto ustanovení jsou účastníky správního řízení též další dotčené osoby,
pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
[44] Stěžovatelka přitom dovozuje, že jako nájemce (pachtýř) relevantních pozemků má určitá
práva a povinnosti, zejména práva a povinnosti vlastníka lesa podle §58 odst. 1 lesního zákona.
Podle tohoto ustanovení práva a povinnosti vlastníka lesa podle tohoto zákona má nájemce, popřípadě
podnájemce lesa, pokud smlouva mezi vlastníkem a nájemcem nebo smlouva mezi nájemcem a podnájemcem
výslovně nestanoví jinak. Nejvyšší správní soud ověřil z textu nájemní smlouvy ze dne 1. 1. 2001
mezi žalobcem a) jako pronajímatelem a stěžovatelkou jako nájemcem (na č. l. 42 správního
spisu), že tato smlouva jinak nestanoví. Předmětem smlouvy je především to, že stěžovatelka
bude vykonávat správu lesního majetku a obhospodařování lesů podle lesního zákona
(čl. III, odst. 1 nájemní smlouvy).
[45] Podle městského soudu, pokud zákon o dráhách stanoví povinnosti výslovně toliko
vlastníkovi, není výše uvedená úprava lesního zákona relevantní. Tato úvaha není správná.
[46] Stěžovatelka totiž může být správním rozhodnutím v dané věci přímo dotčena ve svých
právech, protože jí (1) jako nájemci svědčí právo věc užívat a do tohoto práva rozhodnutí
nepochybně zasahuje – přinejmenším v tom, že ukládá žalobci a) určitou povinnost,
jejíž případné splnění by rušilo pokojné užívání pronajatých pozemků ze strany stěžovatelky,
a dále (2) na stěžovatelku též přešla i veřejnoprávní práva a povinnosti vlastníka lesa.
[47] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že stěžovatelka jako nájemce, oprávněný uživatel
a dokonce i „vlastník lesa“ ve smyslu veřejného práva (zákona o lesích) mohla být (a vskutku
i byla) přímo dotčena ve svých právech rozhodnutím správních orgánů. Proto jí příslušelo
postavení účastníka řízení dle §27 odst. 2 správního řádu a městský soud tuto otázku posoudil
nesprávně, pokud dospěl k závěru opačnému a žalobu stěžovatelky zamítl.
[48] Z výše uvedených důvodů (viz odstavce [26] až [28]) Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 2, věta první s. ř. s. V dalším řízení městský soud posoudí žaloby
žalobce a) a stěžovatelky odděleně ve vztahu k příslušným výrokům rozhodnutí
stěžovatele a rozhodne v souladu s výše vyjádřeným závazným právním názorem zdejšího
soudu – tj. rozhodne (zjednodušeně řečeno) s ohledem na to, že (1) zdejší soud shledal
nedůvodnými kasační námitky stěžovatele k nesprávnému právnímu posouzení neexistence
právní povinnosti žalobce a) k odstraňování nebezpečí pro dráhu, jak je vyjádřena výroky I.
až III. rozhodnutí stěžovatele; a současně (2) zdejší soud dospěl k názoru, že stěžovatelka měla
být účastníkem správního řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu