ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.176.2019:59
sp. zn. 3 As 176/2019 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: JUDr. T. K.,
zastoupená Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti žalované:
ministryně spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 11 A 10/2019 - 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 11 A 10/2019 - 40,
se zrušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministr spravedlnosti svým rozhodnutím ze dne 21. 11. 2018,
č. j. MSP-31/2018-ORA-ROZ/3, zamítl rozklad žalobkyně proti rozhodnutí (předchozího)
ministra spravedlnosti ze dne 14. 6. 2018, č. j. MSP-167/2017-OOJ-SZ/20 (ve znění opravného
rozhodnutí ze dne 20. 11. 2018, č. j. MSP-167/2017-OOJ-SZ/26), kterým byla žalobkyně
podle ustanovení §10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „zákon
o státním zastupitelství“), odvolána z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě. Proti rozhodnutí
o rozkladu brojila žalobkyně u Městského soudu žalobou; ten rozsudkem ze dne 15. 5. 2019,
č. j. 11 A 10/2019 - 40, žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[2] Městský soud především odmítl tvrzení žalobkyně o nepřezkoumatelnosti správních
rozhodnutí obou stupňů. Žalobkyně namítala, že z odůvodnění těchto rozhodnutí není zřejmé,
(i) proč konkrétně měly být jí užité nástroje řízení okresního státního zastupitelství méně účinné,
oproti nástrojům, jejichž užití očekávala krajská státní zástupkyně a (ii) jaká kritéria měla
žalobkyně v pozici okresní státní zástupkyně plnit, vyjma absolutního podřízení se požadavkům
vedení Krajského státního zastupitelství v Ostravě; namítala též, že (iii) celkově se rozhodnutí
opírají jen o ničím nepodložené spekulace a není srozumitelně vyloženo, jaké právní povinnosti,
plynoucí z postavení vedoucí státní zástupkyně, jí měly být porušeny a konkrétně čím.
[3] Městský soud nejprve konstatoval, že k odvolání vedoucího státního zástupce může
podle §10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství dojít v případě, pokud závažným způsobem poruší
povinnosti vyplývající z funkce státního zástupce. Pojem „závažné porušení povinnost“ je neurčitým
právním pojmem, který musel ministr spravedlnosti (v souladu s požadavky judikatury citované
městským soudem) vyložit. Této povinnosti ministr spravedlnosti dostál, neboť dovodil, že jde
o případy opakovaného, déletrvajícího, či zvlášť intenzívního porušení povinnosti vedoucího
státního zástupce. Současně popsal a vymezil řadu jednotlivých právních povinností (vedoucího)
státního zástupce (pozitivně i negativně vymezených), popsal, jaká skutková zjištění se k nim
upínají a zda naplňují předpoklad závažného porušení povinnosti státního zástupce. Následně
městský soud citoval ustanovení zákona o státním zastupitelství, upravující systém dohledu
mezi jednotlivými stupni státního zastupitelství i uvnitř jednotlivých státních zastupitelství.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012, č. j. 1 As 51/2012 - 242,
akcentoval „manažerskou“ odpovědnost vedoucího státního zástupce, který je odpovědný
za efektivní organizaci a chod konkrétního státního zastupitelství. K tomu má v rámci vnitřního
dohledu zákonem svěřené nástroje. Kontrolní a řídící pravomoci vedoucího státního zástupce
(§12e zákona o státním zastupitelství) jej tedy opravňují k tomu, aby na případné chyby
jednotlivých dozorových zástupců řádně reagoval a zjednal nápravu. Právě „korektivní dimenze“,
tj. náprava chyb, zjišťování systémových nedostatků a předcházení jejich opakování, je jedním
z hlavních úkolů vedoucího státního zástupce.
[4] Jako přezkoumatelný aproboval městský soud závěr žalovaného, že závažnost jednání
žalobkyně spočívá v souhrnu všech jejích formálních i procesních pochybení v pozici vedoucí
státní zástupkyně, na které nereagovala, přičemž se jednalo o pochybení opakovaná a systémová.
Až v kvantitativním a kvalitativním souhrnu všech vytčených pochybení lze spatřovat vytýkané
závažné porušení povinností vedoucího státního zástupce. Podle názoru městského soudu
je nejen z vydaných rozhodnutí, ale i z „dalších materiálů a statistických údajů založených ve správním
spise“ zřejmé, že vzniklá pochybení nebyla ojedinělá. K typově stejným chybám docházelo
opakovaně, přičemž je není možné hodnotit izolovaně, ale v „kontextu celkové situace odboru“.
Jakkoli nelze od státních zástupců považovat naprostou bezchybnost při výkonu jejich dozoru
v trestním řízení, nelze akceptovat, aby byl zatížen v řadě případů pochybeními,
a to i v nejsložitějších případech kriminality. Městský soud konstatoval, že „[c]o by se na méně
významném teritoriu mohlo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klíčového elitního útvaru, navíc v takovém
množství, kritické společenské důsledky.“
[5] Dále se městský soud zabýval tvrzením žalobkyně, že v rozhodnutích správních orgánů
obou stupňů absentuje konkretizace zákonných či ze zákona plynoucích povinností, které měla
v pozici vedoucí státní zástupkyně porušit. Žalobkyně namítala, že obě rozhodnutí spatřují
porušení jejích povinností v tom, že nevycházela vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně,
které ovšem neměly oporu v zákoně. Podle městského soudu nicméně žalovaný dovodil,
že o zvláště závažné porušení povinností se může jednat tehdy, jde-li o porušování opakované,
déletrvající či zvlášť intenzivní, přičemž následně popsal a vymezil řadu jednotlivých právních
povinností státního zástupce, respektive vedoucího státního zástupce, a popsal, jaká skutková
zjištění představují porušení těchto povinností v dané věci. Městský soud přitom odkázal
na konkrétní odstavce odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí i rozhodnutí žalovaného,
v němž se o jednotlivých případech porušení povinností pojednává. Stejně postupoval městský
soud i ve vztahu k žalobní námitce, dle které nebylo zdůvodněno, jak měla žalobkyně porušit
povinnosti vyplývající z §13h odst. 2 zákona o státním zastupitelství i v čem měl spočívat její
nerovný přístup k plnění pracovních povinností podřízených státních zástupců. Podle jeho
názoru žalovaný dostatečně konkrétně interpretoval „obecné pojmy“ a aplikoval je na skutková
zjištění. Městský soud přitom upozornil, že dané řízení nemělo povahu řízení sankčního, proto
ani na výrok tohoto rozhodnutí nelze klást stejně vysoké nároky jako na rozhodnutí vydaná
v oblasti správního trestání.
[6] Pokud jde o tvrzení žalobkyně, že ve správním řízení nebyla zohledněna zaujatost krajské
státní zástupkyně, která dané řízení návrhem na její odvolání vyvolala, ani zde městský soud
žalobkyni nepřisvědčil. Aproboval totiž názor žalovaného, že skutečnosti uvedené v návrhu
na zahájení řízení jsou objektivním odrazem skutečnosti a jsou procesně použitelné. Nic na tom
nemění fakt, že žalovaný nereagoval na jednotlivé argumenty žalobkyně, které uváděla
v souběžně vedeném občanskoprávním řízení (vedeném u Okresního soudu v Ostravě
pod sp. zn. 26 C 250/2018, ve věci zadostiučinění za vznik nemajetkové újmy, kterého
se žalobkyně domáhala vůči České republice – Krajskému státnímu zastupitelství v Ostravě –
pozn. NSS) a na které v daném řízení odkazovala; zde městský soud upozornil, že odkazované
soudní řízení nebylo v době rozhodování žalovaného dosud skončeno.
[7] Rozsudek městského soudu napadla žalobkyně (dále je „stěžovatelka“) včas
podanou kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod důvody uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Podle názoru stěžovatelky je napadený rozsudek především v podstatné části
nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Prvním důvodem je fakt, že se městský soud
vůbec nevyjádřil k argumentu žaloby, podle kterého se závěry vnějšího dohledu mohou promítat
jen do nápravných postupů vnějšího dohledu, což platí analogicky i pro dohled vnitřní. Právě
tím stěžovatelka argumentovala se závěrem, že jí nemůže být kladeno za vinu, že v rámci výkonu
vnitřního dohledu neaplikovala závěry dohledu vnějšího. Městský soud tedy podle názoru
stěžovatelky pominul její argument, podle kterého nadřízený stupeň státního zastupitelství závěry,
ke kterým došel v rámci svých dohledových prověrek, ukládal k řešení stěžovatelce,
aniž by pro takový postup existovala zákonná opora; z tohoto důvodu proto stěžovatelka
namítala, že jí nelze klást k tíži, nesplnila-li povinnosti, které podle zákona nemá.
[9] Městský soud se podle stěžovatelky nezabýval ani tím, jaké zákony a čím konkrétně měla
porušit, ačkoli na deficit těchto závěrů v žalobě upozorňovala. Z odůvodnění správních
rozhodnutí obou stupňů je totiž seznatelné pouze to, že stěžovatelka měla na některé otázky
odlišný názor než nadřízený stupeň; její postup jí byl vytýkán, s čímž polemizovala. Co konkrétně
však bylo podstatou těchto problémů, z rozhodnutí patrné není. Mělo tedy být kriticky
hodnoceno, zda se v jednotlivých případech jednalo ze strany stěžovatelky o porušení zákona,
nebo naopak o autonomní postup dozorového státního zástupce. Správní orgány a následně
i městský soud však jen nekriticky přejaly navrhovatelkou předestřený narativ
o nekompetentnosti stěžovatelky; nereflektovaly ani existenci dlouhodobých neshod
mezi ní a krajskou státní zástupkyní, které byly skutečným důvodem častých prověrek. Stejně
tak byla správními orgány i soudem apodikticky přijata existence institutu aprobací a aprobačního
řádu, aniž by se zabývaly tím, zda jsou takové instituty vůbec zákonem předvídány. Zákon
o státním zastupitelství zná dohled nad konkrétní kauzou, nikoli však preventivní aprobaci.
Nezodpovězena zůstala otázka, zda lze dohled vykonávat tak, že namísto pokynu ve věci, který
je jediným zákonným „výstupem“, se uloží vedoucímu „prvku“, aby věc „nějak řešil“. Soud
se v podstatě odmítl zabývat myšlenkou, že by právní status jednotlivých státních zástupců byl
odlišný, než jak je pojímá krajská státní zástupkyně.
[10] Nesprávné právní hodnocení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] spatřuje stěžovatelka
především v názoru městského soudu, že rozhodnutí vydávaná podle §10 odst. 4 zákona
o státním zastupitelství nemusí (pokud jde o výrok i odůvodnění) splňovat standardy vyžadované
pro rozhodnutí vydávaná v oblasti správního trestání. Konkrétně jde o posouzení,
zda interpretace a aplikace obecného pojmu byla v dané věci provedena dostatečně. V této
souvislosti se stěžovatelka dovolává rozhodování v kárných řízeních, na která jsou podle jejího
názoru kladeny nesrovnatelně vyšší požadavky, než jaké v dané věci akceptoval městský soud,
ačkoli kárná opatření, jimiž je státní zástupce ohrožen, nemusí mít zdaleka tak intenzivní dopady
na jeho osobu ve srovnání s jeho dovoláním z funkce vedoucího státního zástupce.
[11] Právní názor městského soudu rovněž nerespektuje základní premisu minimalizace
vnitřních dohledových zásahů v zájmu nezávislosti státních zástupců, vyjádřenou v rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 51/2012 - 242. Dohledový zásah musí být vždy výjimečný
a musí se opírat o důkladnou analýzu věci. V dané věci ovšem městský soud aproboval masivní,
plošné a nedůvodné dohledové prověrky s neuchopitelnými závěry a bez konkrétních pokynů,
jako legitimní podklad pro odvolání stěžovatelky z funkce. Stěžovatelka opakovaně tvrdí,
že v jejím případě byl prováděný dohled prostředkem zneužití moci k řešení osobních sporů.
[12] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka navrhla doplnit dokazování pravomocným
rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 9. 2020, č. j. 16 Co 86/2020 - 558,
i jemu předcházejícím rozsudkem Okresního soudu v Ostravě ze dne 27. 1. 2020,
č. j. 26 C 250/2018 - 456. Tyto rozsudky (vydané ve věci stěžovatelkou požadovaného
zadostiučinění v civilním řízení vedeném proti České republice – Krajskému státnímu
zastupitelství v Ostravě; pozn. NSS) podle jejího názoru potvrzují její žalobní i kasační tvrzení
o neexistenci zákonných důvodů pro její odvolání z funkce. Podle stěžovatelky naopak prokazují,
že návrh na její odvolání byl motivován šikanózním a zaujatým postojem navrhovatelky a správní
řízení nebylo vedeno nestranně, neboť argumenty, které na to poukazovaly, zůstaly zcela
opomenuty. K těmto podkladům se nevyjádřil následně ani městský soud. Stěžovatelka
tak opětovně namítá nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí i napadeného rozsudku.
Má za to, že provedení těchto důkazů v řízení před kasačním soudem nic nebrání a není nezbytné
za tímto účelem ani nařizovat jednání (pro takový případ výslovně s takovým postupem souhlasí).
Následně stěžovatelka předložila ještě kopii usnesení Nejvyššího soudu ze dne
31. 8. 2021, č. j. 21 Cdo 401/2021 - 610, kterým bylo odmítnuto dovolání České republiky –
Krajského státního zastupitelství v Ostravě proti zmiňovanému rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 15. 9. 2020, č. j. 16 Co 86/2020 - 558.
[13] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti a jejímu doplnění uvedla, že odmítá
argumentaci stěžovatelky, kterou stěžovatelka opětovně namítá nepřezkoumatelnost obou
správních rozhodnutí. V těchto rozhodnutích byla konstatována jednotlivá pochybení
stěžovatelky a bylo uvedeno, která ustanovení zákona o státním zastupitelství jimi byla porušena;
právě množství těchto pochybení (a v řadě případů i jejich opakování) vedly k závěru, že ve svém
souhrnu naplňují závažné porušení povinností vedoucího státního zástupce. Obě správní
rozhodnutí se též vypořádala s negativním vztahem navrhovatelky a stěžovatelky, přičemž v obou
případech dospěl ministr spravedlnosti k závěru, že tato skutečnost neměla vliv na obsah
vytýkaných jednání, neboť „nebyla neobjektivním odrazem skutečnosti“. O objektivitě
rozhodování ostatně svědčí i fakt, že v případě některých vytýkaných pochybení bylo
konstatováno, že nepředstavují porušení zákona o státním zastupitelství. Nepřezkoumatelnost
správních rozhodnutí nemůže vyvolat ani užití pojmu „aprobační řád“, neboť v bodě 50
prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že jde o opatření Okresní státní zástupkyně v Ostravě
č. 5/2018, sp. zn. SPR 149/2008. Pokud jde o tvrzenou nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku, žalovaná uvedla, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního
soudu není nutné, aby soudy reagovaly na každý dílčí argument návrhu, nýbrž postačí, pokud
proti nim postaví vlastní ucelený argumentační systém, jímž všechny podstatné argumenty návrhu
vypořádá. Tomuto požadavku městský soud dostál. Městský soud rovněž neopominul vyjádřit
se k otázce pravomocí nadřízených státních zástupců, o čemž svědčí odst. 27 – 36 odůvodnění
rozsudku. Sama žalovaná se k této otázce vyjádřila ve svém vyjádření k žalobě v bodech 15 – 29.
K pojetí nezávislosti státních zástupců se městský soud vyjádřil v odst. 40 – 42 napadeného
rozsudku, v němž akcentoval, že ani princip nezávislosti státních zástupců neznamená potlačení
role vedoucího státního zástupce, jakožto orgánu vnitřního dohledu nad činností jednotlivých
státních zástupců. Žalovaná dále odmítá, že by v obou správních rozhodnutích bylo
argumentováno smyšlenými citacemi rozhodnutí Nejvyššího správního soudu; stěžovatelka
přitom nekonkretizuje, o jaké citace se mělo jednat. Rovněž není pravdou, že městský soud
jen bez dalšího převzal argumentaci správních rozhodnutí. Fakt, že si na věc učinil svůj vlastní
úsudek poté, co sám zhodnotil relevantní skutečnosti, jasně vyplývá z odst. 47 – 49 odůvodnění
jeho rozsudku. Co se týká právního posouzení věci městským soudem, žalovaná má především
za to, že soud správně uvážil o rozdílném charakteru řízení o dovolání z funkce vedoucího
státního zástupce a řízení sankčního, respektive kárného. Městský soud přiléhavě poukázal
na požadavky plynoucí na vedení řízení a rozhodování v dané věci, plynoucí ze zákona o státním
zastupitelství; správně též argumentoval názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 6. 2012, č. j. 1 As 51/2012 - 242, podle kterého řízení o odvolání vedoucího
státního zástupce není kárným řízením či řízením o správním deliktu. Neuplatňují se v něm
tedy ani požadavky kladené na rozhodnutí vydávaná v těchto řízeních. V souladu s citovaným
judikátem též městský soud vyložil hranice možnosti odvolání vedoucího státního zástupce.
Ve správním řízení bylo obšírně pojednáno o každém jednotlivém namítaném pochybení
stěžovatelky, byla zohledněna její stanoviska a hodnoceno, zda se jedná o porušení povinností
vedoucího státního zástupce, potažmo jejich závažnost. Tento postup městský soud aproboval.
Konečně, pokud jde o vypořádání námitky zneužití moci navrhovatelkou v důsledku její
zaujatosti a porušením zásady nestrannosti, žalovaná odkázala na odst. 47 napadeného rozsudku,
ve kterém městský soud o této námitce pojednal; s tímto hodnocením se žalovaná ztotožňuje.
[14] K argumentaci stěžovatelky rozsudkem Krajského soudu v Ostravě
č. j. 16 Co 86/2020 -558 žalovaná uvedla, že jakkoli bylo v civilním řízení konstatováno zneužití
práv navrhovatelkou, nemá tato skutečnost vliv na věc projednávanou v předcházejícím
správním řízení, neboť se skutkově týká odlišné věci. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku
výslovně uvedl, že prováděné kontroly nebyly samoúčelným nástrojem šikany, nýbrž logickou
reakcí nadřízeného státního zastupitelství na pochybení odhalená předchozím výkonem dohledu.
Současně uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda k odvolání stěžovatelky z pozice vedoucí státní
zástupkyně došlo v souladu se zákonem. Z těchto důvodů má žalovaná za to, že stěžovatelkou
předložený rozsudek nemá na projednávanou věc vliv. Pokud by jej i přesto zamýšlel kasační
soud provést jako důkaz, dává žalovaná souhlas s tím, aby ve věci bylo rozhodováno bez nařízení
jednání.
[15] Z důvodů uvedených ve vyjádření žalovaná navrhuje, aby byla kasační stížnost jako
nedůvodná zamítnuta.
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Před vlastním vypořádáním kasačních námitek je Nejvyšší správní soud nucen
upozornit na chybné označení pasivně legitimovaného účastníka řízení městským soudem.
Přestože v tomto směru kasační stížnost napadenému rozsudku ničeho nevytýká, v případě,
kdy je rozhodnutí krajského (městského) soudu zatíženo vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost tohoto rozhodnutí, zabývá se dopadem této vady kasační soud ex officio
(viz §109 odst. 4 věta za středníkem s. ř. s.). Městský soud jednal jako s žalovaným s Ministerstvem
spravedlnosti, přestože ze zákona o státním zastupitelství (i ze samotného znění obou správních
rozhodnutí) vyplývá, že pravomoc k vydání obou správních rozhodnutí má ministr spravedlnosti
(§10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství, §152 odst. 2 a §178 odst. 2 in fine správního řádu).
Ministr spravedlnosti tedy v tomto případě není jen vykonavatelem této pravomoci, ale též jejím
nositelem, neboť rozhoduje svým jménem a nikoli jménem orgánu, v jehož čele stojí. Tímto
postupem městský soud zatížil své řízení vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadený rozsudek z tohoto důvodu zrušit.
Jako s účastníkem řízení, který má procesní práva a procesní povinnosti, totiž městský soud
jednal s někým, s kým podle pravidel, jimiž se řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
řídí, být jednáno nemělo (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019,
č. j. 9 As 28/2018 - 39; citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
[19] Pokud jde o samotné vypořádání kasačních námitek, Nejvyšší správní soud se nejprve
zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Obecně
platí, že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného
charakteru a je nezbytné jej bez dalšího zrušit. Konstantní judikatura tohoto soudu označuje
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela
opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé,
proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč žalobní námitky
účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz například rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44).
[20] Není jistě povinností soudu reagovat na každou dílčí námitku, nýbrž vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Stejně tak soudu principiálně nic nebrání
v tom, aby v případech, kdy je „rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé,
proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky
považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází-li
krajský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud správné závěry se souhlasnou poznámkou
osvojil.“ (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130).
[21] Městský soud evidentně zamýšlel posledně naznačeným způsobem postupovat, neboť
jak žalobní argumentaci týkající se (zjednodušeně řečeno) absence uvedení zákonných povinností,
které měla stěžovatelka porušit (dle jejího názoru jí bylo fakticky vytýkáno, že nevyhověla
požadavkům krajské státní zástupkyně, které však neměly oporu v zákoně), tak i její tvrzení,
že celý proces jejího odvolání byl zatížen zaujatostí krajské státní zástupkyně i ministra
spravedlnosti, vypořádal fakticky jen odkazy na konkrétní pasáže odůvodnění žalovaného
(viz body 44, 46 a 47 odůvodnění rozsudku). Následně pouze obecně konstatoval, že se žalovaný
vypořádal se všemi uplatněnými námitkami, přičemž jeho závěry nejsou v rozporu se zásadami
logického myšlení a uvažování a jsou založeny na užití diskrečního oprávnění (bod 48), odvolal
se na právní názor vyslovený v rozsudku kasačního soudu č. j. 8 Afs 75/2005 - 130,
aniž by jej výslovně citoval (bod 49) a provedl konečné shrnutí svých úvah (bod 50).
[22] Takové vypořádání jednotlivých žalobních námitek nicméně Nejvyšší správní soud
nepovažuje za dostatečné. Postup zvolený městským soudem je v zásadě myslitelný v situacích
tehdy, pokud soud vypořádává dílčí žalobní námitku (o níž vyčerpávajícím a správným způsobem
pojednal již správní orgán) či brojí-li žalobce proti přiléhavým a vyčerpávajícím závěrům
správního orgánu jen obecně formulovanými či repetitivně pojatými argumenty, apod. V nyní
projednávané věci však stěžovatelka předestřela podrobnou argumentaci, jíž reagovala na závěry
vyslovené žalovaným, a to nikoli prostým zopakováním své argumentace uplatněné
již ve správním řízení. Bylo proto nanejvýš vhodné, aby městský soud nad rámec odkazu
na příslušné pasáže rozhodnutí žalovaného připojil i své vlastní, byť i jen stručné, skutkové
a právní zhodnocení věci. Jelikož tak neučinil, zatížil podstatnou část svého rozsudku
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
[23] Současně ovšem Nejvyšší správní soud dodává, že důvodem pro zrušení napadeného
rozsudku pro naplnění kasačního důvodu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
je jen ta část odůvodnění, kde krajský soud zcela nedostatečně reagoval na námitky stěžovatelky
o neobjektivním přístupu krajské státní zástupkyně (šikanózní zacházení před podáním návrhu
na odvolání stěžovatelky, neobjektivně vyznívající důvody tohoto návrhu) a zaujatosti ministra
spravedlnosti (apodiktické převzetí skutkových podkladů, tvrzení a argumentace krajské státní
zástupkyně). V případě žalobních námitek upínajících se (ve zkratce řečeno) k absenci vymezení
porušení konkrétních zákonných povinností vedoucí státní zástupkyně, neexistenci těchto
porušení a nesprávnému pochopení principu vnitřního a vnějšího dohledu v systému státního
zastupitelství, totiž nelze přehlédnout, že se žalobní argumentace žalobkyně již prima facie míjí
s důvody, na nichž stojí obě správní rozhodnutí.
[24] Stěžovatelka totiž již v průběhu správního řízení (ve svém vyjádření k věci ze dne
2. 10. 2017 i v podaném rozkladu) a následně i v žalobě a kasační stížnosti v tomto ohledu
konzistentně namítá, (i) že jí byly v rámci vnějšího dohledu ukládány úkoly, které měla vyřešit
cestou dohledu vnitřního, ačkoli pro takový postup neexistuje právní opora, (ii) že jí je fakticky
vytýkáno nikoli porušení konkrétních zákonných povinností vedoucí státní zástupkyně, ale spíše
jen to, že při řízení státního zastupitelství a řešení zde vzniklých problémů užívala jiných nástrojů,
než si představovala krajská státní zástupkyně (ačkoli šlo o její autonomní postup, do kterého
jí nemá být zasahováno), (iii) že nebyl zohledněn postup krajské státní zástupkyně, která jí vytkla
chyby v řízení státního zastupitelství, aniž by konkretizovala, jak konkrétně si představuje jejich
vyřešení (neuchopitelné závěry provedených prověrek a absence konkrétních pokynů,
jak postupovat) a (iv) že ministr spravedlnosti jen nekriticky převzal předestřený narativ
o manažerské nekompetentnosti stěžovatelky. Tato argumentace nicméně svědčí o nepochopení
nosných důvodů, na kterých jsou v tomto ohledu vystavěna obě správní rozhodnutí. Zejména
z rozhodnutí o rozkladu je zřejmé, že nic takového stěžovatelce vytýkáno nebylo. Žalovaný
v tomto rozhodnutí (po úvodním vysvětlení manažerské role vedoucího státního zástupce,
s níž je spojena povinnost postupovat dle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství) v souladu
se závěry prvoinstančního rozhodnutí zcela srozumitelně vyložil, že porušení povinností
vyplývajících pro stěžovatelku z ustanovení §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství spočívá
v užití jí zvolených neefektivních prostředků řízení. Žalovaný nerozporoval tvrzení stěžovatelky,
že má v rámci své manažerské odpovědnosti jistou autonomii při výběru nástrojů zákonem jí k tomu
svěřených, musí však volit nástroje, které budou pro dosažení tohoto cíle efektivní (viz bod
50 odůvodnění). Reagovala-li stěžovatelka na závěry vnějšího dohledu (kde byly vytknuty
nedostatky v chodu jí řízeného okresního státního zastupitelství) užitím jiných nástrojů řízení,
než jí bylo ze strany krajské státní zástupkyně navrhováno, nic jí v takovém postupu nebránilo,
plně však odpovídá za to, zda právě tyto zvolené nástroje povedou k odstranění vytčených
nedostatků a nedojde k jejich opakování; z ničeho přitom neplyne, že by do kompetencí
stěžovatelky bylo ze strany krajské státní zástupkyně v rozporu se zákonem o státním
zastupitelství přímo zasahováno (viz body 52 až 54 odůvodnění). Současně žalovaný v bodech
55 a 56 odůvodnění vysvětlil, že stěžovatelce není vytýkáno, že neužila krajskou zástupkyní
navrhované razantnější prostředky ke zjednání nápravy (včetně organizačních či kárných opatření
ve vztahu ke konkrétním státním zástupcům), ale že jí zvolené (mírnější) nástroje nevedly
k odstranění a předcházení poruch v chodu jí řízeného státního zastupitelství. Lapidárně shrnuto
tedy žalovaný stěžovatelce nevytýkal, že se při řešení konkrétních vytčených nedostatků v chodu
okresního státního zastupitelství neřídila (nezákonně vynucovanými) pokyny krajské státní
zástupkyně, ale že jí zvolené nástroje řízení (odmítla-li postupovat v intencích návrhů krajské
státní zástupkyně a postupovala jinak – v rámci své existující autonomie) nevedly ke kýženému
výsledku.
[25] Z uvedeného je evidentní, že stěžovatelka v této části žaloby polemizovala se závěry obou
správních rozhodnutí, které ale ministr spravedlnosti ve skutečnosti vůbec nevyslovil. Za této
situace logicky nemohly ani vytčené deficity odůvodnění napadeného rozsudku stěžovatelku
z hlediska požadavku řádného soudního přezkumu závěrů žalobou napadeného rozhodnutí
reálně poškodit. Jen z tohoto důvodu by proto nebylo nutné rozsudek městského soudu rušit
a věc mu vracet k dalšímu řízení.
[26] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatelka v kasační stížnosti v rámci tohoto
okruhu námitek poukazuje též na neřešenou (a tedy nevyjasněnou) existenci institutu
(předběžných) aprobací a aprobačního řádu. Tato dílčí námitka ovšem nemá svůj předobraz
v žalobní argumentaci, jakkoli stěžovatelce evidentně nic nebránilo v tom, aby takovou námitku
vznesla již v řízení před městským soudem. Jde proto o námitku nepřípustnou ve smyslu
ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.
[27] Závěry vyslovené pod body [23] až [25] tohoto rozsudku ovšem již nedopadají
na konstatovanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v části týkající se vypořádání
stěžovatelkou namítaného nezohlednění vlivu zaujatého přístupu krajské státní zástupkyně
ke stěžovatelce i tvrzeného neobjektivního přístupu ministra spravedlnosti při řešení dané věci
(viz body [21] a [22] výše).
[28] V tomto směru totiž stěžovatelka v kasační stížnosti přiléhavě namítá, že se městský soud
s uvedenou částí její žalobní argumentace řádně (přezkoumatelným způsobem) nevypořádal.
[29] Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze a priori odmítnout tvrzení stěžovatelky,
že byla-li obětí (nějaké formy) pracovní šikany ze strany krajské státní zástupkyně, mohla tato
skutečnost (byla-li by dostatečně prokázána) mít negativní vliv na schopnost stěžovatelky řádně
vykonávat své kompetence při řízení jí svěřeného státního zastupitelství. Pokud by totiž
stěžovatelka byla ze strany krajské státní zástupkyně soustavně zatěžována mimořádným
množstvím různých úkolů (byť by se takový postup formálně opíral o objektivní a legitimní
důvody) a bylo-li by oktrojovaně zasahováno do jejích řídících kompetencí (rigidní kontrolou
pracovní doby jejích podřízených, nezdůvodněným a plošným zamítáním odůvodněných žádostí
státních zástupců okresního státního zastupitelství o povolení pružné pracovní doby, apod.),
lze jistě připustit, že trval-li by takový stav po delší dobu a dosahovaly-li by tyto zásahy dostatečné
intenzity, mohla tím být vyvolána situace, že stěžovatelka objektivně nemohla zvládat efektivní
řízení okresního státního zastupitelství (a nemohla by tak být zcela či zčásti činěna odpovědnou
za vytýkané deficity).
[30] To by platilo tím spíše, bylo-li by prokázáno, že pozice stěžovatelky byla krajskou státní
zástupkyní podkopávána u jejích podřízených, ať již různými formami dehonestujícího chování
či vytvářením nesnesitelných pracovních podmínek, u nichž bylo možné předpokládat,
že nepominou, dokud bude stěžovatelka v pozici okresní státní zástupkyně. Je sice pravdou,
že stěžovatelka v žalobě v tomto směru argumentovala poněkud úsporně, výslovně však přitom
odkázala na to, co tvrdila v souběžně podané civilní žalobě o poskytnutí zadostiučinění z titulu
pracovní šikany, kterou ke správní žalobě přiložila. Městskému soudu tedy muselo být zřejmé,
na které aspekty chování krajské zástupkyně poukazovala a co z nich vyvozovala z pohledu svých
možností efektivně řídit jí vedené státní zastupitelství. Jestliže se městský soud při vypořádání
této argumentační linie omezil na pouhé konstatování, že skutečnosti uvedené v návrhu
na odvolání stěžovatelky z pozice vedoucí státní zástupkyně odpovídaly objektivně zjištěným
deficitům její řídící činnosti, že tyto skutečnosti byly zjištěny legitimní prostředky a nebylo v řízení
o správní žalobě možné přihlédnout k dílčím výstupům z dosud probíhajícího civilního řízení,
nebylo tím na shora uvedená tvrzení fakticky nijak reagováno.
[31] Lze tedy uzavřít, že v této části je kasační stížnost důvodná a pro nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku městského soudu je naplněn kasační důvod ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[32] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné vyjádřit se i k otázce požadavků kladených
na výrokovou část rozhodnutí vydávaných podle §10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství,
jakkoli stěžovatelka v kasační stížnosti pouze obecně namítá nepřezkoumatelnost obou správních
rozhodnutí, na rozdíl od žaloby, v níž explicitně tuto námitku vztáhla i k jejich výrokovým
částem. Zde je především vhodné uvést, že k povaze tohoto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
vyjádřil v již opakovaně zmiňovaném rozsudku č. j. 1 As 51/2012 - 242, ve kterém
(jak již přiléhavě uvedl městský soud) dovodil, že nejde o rozhodnutí sankční povahy
ani o rozhodnutí odpovídající rozhodnutí kárnému. Od tohoto závěru nevidí kasační soud důvod
se ani v nyní posuzované věci jakkoli odchýlit.
[33] Lze dodat, že přísnější požadavky na formulaci skutkové věty sankčních (potažmo
kárných) rozhodnutí plynou zejména z nutnosti předcházení porušení zásady ne bis in idem.
Vysoké požadavky na řádný popis postihovaného skutku, včetně uvedení místa a doby jeho
spáchání, které vyloučí zaměnitelnost tohoto skutku se skutkem jiným, mají za cíl vyloučit,
aby byl adresát takového rozhodnutí opakovaně stíhán pro stejný skutek. U ostatních typů
správních rozhodnutí se tedy tento silný imperativ neuplatní, přičemž soudní judikatura se ustálila
na názoru, že výrok rozhodnutí musí být formulován alespoň natolik určitě, aby minimálně
v kontextu návětí a navazujícího odůvodnění bylo zřejmé, o čem, jak a podle jakých zákonných
ustanovení bylo rozhodováno, tj. co přesně bylo předmětem řízení (viz například usnesení
rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 14. 7. 2015, č. j. 8 As 141/2012 - 57). Zda těmto
požadavkům výroky obou rozhodnutí ministra spravedlnosti vyhovují, musí ovšem nejprve
posoudit městský soud; i v této části totiž odůvodnění jeho rozsudku neobsahuje dostatečné
úvahy reagující na žalobní argumentaci a i v tomto rozsahu jde proto o rozsudek
nepřezkoumatelný.
[34] S ohledem na skutečnosti výše uvedené lze tedy uzavřít, že kasační stížnost
je v převážném rozsahu důvodná, neboť rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný,
a je tak naplněn kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Kromě toho tím, že městský
soud jednal s Ministerstvem spravedlnosti jako se žalovaným, zatížil své řízení vadou ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud postupem
dle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[35] V průběhu dalšího řízení městský soud bude jednat s ministrem spravedlnosti
(resp. ministryní spravedlnosti) jako se žalovaným správním orgánem (viz odstavec [18] shora),
poté přezkoumatelným způsobem vyhodnotí, zda výrok rozhodnutí o rozkladu, potažmo
rozhodnutí prvostupňového, splňují esenciální obsahové náležitosti kladené na jejich
srozumitelnost; bude přitom vycházet z hledisek nastíněných v bodu [33] odůvodnění tohoto
rozsudku. Dospěje-li k závěru, že tomu tak je, bude se městský soud dále zabývat žalobní
námitkou týkající se tvrzeného šikanózního chování krajské státní zástupkyně vůči stěžovatelce
a jeho případným vlivem na možnost řádného plnění řídící činnosti stěžovatelkou, jakož
i tvrzeným neobjektivním přístupem ministra spravedlnosti při řešení dané věci. Zde městský
soud vyjde z premis formulovaných pod bodem [29] tohoto odůvodnění; nic mu přitom nebrání,
aby provedl dokazování stěžovatelkou předloženými rozhodnutími civilních soudů, které
se otázkou (ne)existence pracovní šikany namířené proti stěžovatelce věcně zabývaly
a tuto otázku autoritativně vyřešily. Tento právní názor je pro městský soud závazný
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[36] V novém rozhodnutí ve věci rozhodne městský soud též o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. října 2021
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu