ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.276.2020:86
sp. zn. 3 As 276/2020 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně CEC Praha a. s.,
se sídlem Praha 5, Tlumačovská 1237/32, proti žalovanému Celnímu úřadu pro Jihomoravský
kraj, se sídlem Brno, Koliště 17/634, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 85/2020-93,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2020, č. j. 62 A 85/2020-93, se zru š u j e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ředitel žalovaného rozhodnutím ze dne 20. 3. 2020, č. j. 87547-15/2020-530000-61,
zamítl námitky společnosti SLOT Group, a. s. (dále jen „právní předchůdkyně žalobkyně“)
podané jejím insolvenčním správcem Ing. Davidem Jánošíkem proti opatření, spočívajícímu
v zadržení a odnětí čtyř kusů technických herních zařízení (videoloterijních terminálů), hotovosti
ve výši 10 000 Kč, 1 klíče a 1 karty, k němuž žalovaný podle §121 odst. 1 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „zákon o hazardních hrách“),
přistoupil dne 13. 2. 2020 při kontrole provozovny právní předchůdkyně žalobkyně „Herna-Bar“,
označené také jako „Magic sport-bar“, na adrese Brno, Libušina třída 918/14a (uváděné také jako
Libušina třída 5 či Libušina třída 1719/5) pro důvodné podezření, že jsou technická herní zařízení
provozována bez příslušného povolení. Kopie povolení, která právní předchůdkyně žalobkyně
při kontrole předložila, totiž neodpovídala povolením evidovaným Ministerstvem financí.
[2] Povolení k provozování zadržených zařízení (rozhodnutí Ministerstva financí ze dne
6. 9. 2013, č. j. MF-84415/A/2013/34, a ze dne 4. 11. 2013, č. j. MF-107736/A/2013/34, dále
jen „původní rozhodnutí“) byla vydána společnosti MASOX, a. s. (dále jen „společnost
MASOX“), která později svůj obchodní závod převedla na právní předchůdkyni žalobkyně.
Ministerstvo financí na základě společné žádosti společnosti MASOX a právní předchůdkyně
žalobkyně ze dne 20. 8. 2015 rozhodlo dne 25. 9. 2015 o změně původních rozhodnutí
(rozhodnutími č. j. MF-38884/2015/34-4, a č. j. MF-38884/2015/34-5, která se od sebe odlišují
tím, že jedno je adresováno společnosti MASOX a druhé právní předchůdkyni žalobkyně - dále
jen „změnová rozhodnutí“), na jejichž základě se držitelkou (některých) povolení vydaných
původně společnosti MASOX stala právní předchůdkyně žalobkyně.
[3] Právní předchůdkyně žalobkyně při kontrole předložila kopie změnových rozhodnutí,
podle jejichž znění je oprávněna zadržená zařízení provozovat. Tyto kopie však neodpovídají
zněním příslušných rozhodnutí, která eviduje Ministerstvo financí. Změnová rozhodnutí,
evidovaná v systému Státního dozoru nad sázkami a loteriemi (dále jen „systém SDSL“),
nezahrnují povolení k provozování zadržených zařízení, tj. původní rozhodnutí. Žalovaný
v důsledku zjištěných odlišností mezi předloženými kopiemi změnových rozhodnutí
a změnovými rozhodnutími evidovanými Ministerstvem financí zpochybnil platnost a účinnost
předložených rozhodnutí. Vzniklo tak důvodné podezření, že právní předchůdkyně žalobkyně
provozuje technická herní zařízení v rozporu se zákonem o hazardních hrách.
[4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o námitkách žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem shledal důvodnou, rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
[5] Krajský soud konstatoval, že důvodné podezření, že v souvislosti s užíváním věci dochází
k porušování zákona o hazardních hrách (§121 odst. 1 daného zákona), se musí zakládat
na zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicii. Toliko na indicii, která má podobu
předběžných poznatků, může být vystavěna věrohodná a věcně relativně ohraničená hypotéza
o podezření z konkrétního porušení konkrétní povinnosti stanovené zákonem o hazardních
hrách. Nemůže se jednat o podezření pouze fabulovaná či zakládající se na marginální
nesrovnalosti, které lze lehce a rychle vysvětlit i bez součinnosti kontrolované osoby,
anebo o podezření, která vůbec nejsou kontrolované osobě přičitatelná.
[6] Podle krajského soudu samotná existence rozdílných znění změnových rozhodnutí
nepředstavuje bez dalších indicií dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu
§121 odst. 1 zákona o hazardních hrách. Přihlédl k tomu, že právní předchůdkyně žalobkyně
neprovozovala zadržená zařízení skrytě či bez vědomí žalovaného. Naopak, poskytovala
informace o finančních tocích do informačního systému provozování hazardních her (AISG)
a žalovaný si tyto údaje mohl vyžádat. O tom, že tak učinil, byť až následně, ostatně svědčí jeho
žádost ze dne 19. 2. 2020, na kterou mu odpovědělo Generální ředitelství cel dne 27. 3. 2020.
[7] Z předložených kopií změnových rozhodnutí plyne, že právní předchůdkyně žalobkyně
byla oprávněna zadržená zařízení provozovat. Žalovaný v „úředním záznamu o kontrole“ [krajský
soud zjevně míní úřední záznam o zadržení věcí – pozn. NSS], ani ředitel žalovaného
v rozhodnutí o námitkách nezpochybňovali pravost předložených změnových rozhodnutí a závěr
o důvodném podezření z porušení zákona o hazardních hrách opřeli pouze o existenci jejich
rozdílných znění. K argumentu žalovaného, že předložená změnová rozhodnutí jsou pouze
kopiemi, krajský soud uvedl, že žalovaný v rozhodnutí o námitkách ani ve vyjádření k žalobě
nedovozoval povinnost k předložení originálu.
[8] Podle názoru krajského soudu bylo úkolem žalovaného, aby si před zadržením věcí
či ještě před uskutečněním kontroly zjistil důvody existence rozdílných znění změnových
rozhodnutí. Mohl tak, přinejmenším u Ministerstva financí, učinit i bez součinnosti s právní
předchůdkyní žalobkyně. Vzhledem k tomu, že takto nepostupoval, nevznikla reálná pochybnost,
zda právní předchůdkyně žalobkyně disponuje povolením k provozování zadržených zařízení.
Zadržení věcí sloužících k výkonu podnikatelské činnosti představuje podstatný zásah
do ekonomického života kontrolované osoby, k němuž lze přistoupit jen za závažných okolností.
To v posuzované věci podle krajského soudu splněno nebylo.
[9] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, podle kterého důvodné podezření,
že v souvislosti s užíváním zadržených věcí docházelo k porušování zákona o hazardních hrách,
založil na marginálních nesrovnalostech, které lze lehce vysvětlit, a že by fabuloval. Účelem
(předběžného) opatření o zadržení věci je zabránit jejímu dalšímu užívání za situace, kdy ještě
není prokázáno, že v souvislosti s jejím užíváním k porušování zákona skutečně dochází. Podle
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 11. 2019, č. j. 29 A 150/2019-87, není možné
při kontrole na místě provádět složité dokazování. K zadržení věci postačuje „pouhé“ důvodné
podezření na nelegální provozování hazardní hry. Rovněž podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2017, č. j. 5 As 256/2016-231, není nutné, aby měl správní orgán jistotu,
že k porušení zákona skutečně došlo. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2014, č. j. 9 As 182/2014-76, je rozhodnutí o zadržení dočasné. Podezření o porušování
práv se následně nemusí prokázat.
[11] Stěžovatel zjistil, že předložené kopie změnových rozhodnutí neodpovídají zněním těchto
rozhodnutí, která jsou evidována v systému SDSL. Za rozhodná považoval znění založená
v tomto systému, neboť ta lze považovat za veřejné listiny. Odlišnosti ve výčtu povolení
[k provozování technických herních zařízení – doplněno NSS], která byla změnovými
rozhodnutími převedena na právní předchůdkyni žalobkyně, nelze považovat za marginální
nesrovnalost.
[12] Dne 31. 12. 2019, v návaznosti na oznámení právní předchůdkyně žalobkyně o zahájení
provozu zadržených zařízení, požádal stěžovatel Generální ředitelství cel o poskytnutí informací
k vyjasnění pochybností, které měl ohledně povolení, předložených mu právní předchůdkyní
žalobkyně. Požadované informace poskytlo Generálnímu ředitelství cel dne 24. 1. 2020
Ministerstvo financí. Podle této komunikace k převodu povolení k provozu zadržených zařízení,
která byla původně vydána společnosti MASOX, na právní předchůdkyni žalobkyně nedošlo.
Na základě obdržených informací, zakládajících důvodné podezření z protiprávního jednání,
uskutečnilo Generální ředitelství cel celostátní kontrolní akci „Bujón“. Veškeré dokumenty, které
Generální ředitelství cel obdrželo, byly stěžovateli známé prostřednictvím systému SDSL.
[13] Stěžovatel nesouhlasí se žalobním tvrzením, že předložené kopie změnových rozhodnutí
korespondují obsahu předložené žádosti [právní předchůdkyně žalobkyně a společnosti MASOX
o převod povolení ze společnosti MASOX na právní předchůdkyni žalobkyně – doplněno NSS].
Znění příslušné žádosti evidované v systému SDSL se totiž od předložené žádosti rozsahem
[pokud jde o výčet povolení, o jejichž převod je žádáno – doplněno NSS] liší. Existence
rozdílných znění změnových rozhodnutí vyvolala pochybnosti o jejich správnosti. Jejich „správnost
a pravost“ by bylo možné ověřit pouze za pomoci originálů změnových rozhodnutí. To však
nebylo možné učinit bez součinnosti ze strany právní předchůdkyně žalobkyně, respektive
žalobkyně, která sice tvrdí, že originály disponuje, dosud je však nepředložila.
[14] Stěžovatel má rovněž za to, že v posuzovaném případě veřejný zájem na potírání
nelegálního provozování hazardních her a na ochraně před společenskými riziky,
které provozování těchto her přináší, převažuje nad ochranou podnikatelských zájmů žalobkyně.
Vedlejší důsledek zadržení technických herních zařízení v podobě omezení její podnikatelské
činnosti je v porovnání s ohroženým veřejným zájmem marginální.
[15] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatel automaticky presumuje
existenci důvodného podezření z porušování zákona o hazardních hrách, aniž by toto podezření
zdůvodnil podklady nacházejícími se ve správním spisu. Interpretace pojmu „důvodné podezření“
krajským soudem odpovídá dosavadní interpretací, zastávané konstantní judikaturou správních
soudů v jiných oblastech správního práva. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva
musí být podezření z porušování zákona při prohlídce, ke které jsou správní orgány oprávněny
bez soudního příkazu, zjevné správnímu soudu jako objektivnímu pozorovateli, který ex post
přezkoumává zákonnost opatření. Krajský soud správně dovodil, že správní spis neposkytuje
oporu pro závěr o existenci takového podezření. Nepožadoval prokázání, že došlo k porušení
zákona o hazardních hrách, ale zřetelnou a konkrétní vstupní indicii, která by takové podezření
založila. Zřetelné však byly jen nesrovnalosti v evidenci Ministerstva financí. Stěžovatel nemusel
vědět, zdali se jeho důvodné podezření potvrdí, měl však disponovat reálnými pochybnosti,
zda provozovatel disponuje povolením k provozování zadržených zařízení.
[16] Sporným je, zdali v návaznosti na prodej závodu společností MASOX byla ve změnových
rozhodnutích uvedena v rámci výčtu povolení i čtyři původní rozhodnutí, u kterých se objevily
nesrovnalosti v evidenci a ve správním spisu. Z kasační stížnosti vyplývá, že rozhodnutí
Ministerstva financí vydaná v roce 2013 nebyla na začátku roku 2020 v systému SDSL řádně
zaevidována, jak potvrdilo samo ministerstvo. Presumpce správnosti správních aktů by se měla
dovolávat žalobkyně, jelikož změnová rozhodnutí, která obdržela její právní předchůdkyně,
zahrnují i původní rozhodnutí, která tvořila součást převáděného závodu společnosti MASOX.
Pravost předložených rozhodnutí navíc nebyla až dosud nijak zpochybňována. Z předložených
listin a stěžovatelových tvrzení vyplývá, že se stěžovatel spoléhal výhradně na informace
od Generálního ředitelství cel, kterému ale z korespondence s Ministerstvem financí muselo být
známo, že systém SDSL není v projednávané věci spolehlivým zdrojem informací. Odkazoval
také na dokumenty, které nejsou součástí správního spisu. Krajský soud správně vycházel pouze
z podkladů, které byly k dispozici při provádění kontroly dne 13. 2. 2020, jelikož důkazy
pro ospravedlnění zadržení věci nelze získávat až zpětně.
[17] Právní předchůdkyně žalobkyně nejednala jakkoli pokoutně, jelikož zahájení provozu
zadržených technických herních zařízení oznámila. Stěžovatel nadto zamlčel další korespondenci
mezi Ministerstvem financí a celními úřady, z níž vyplývá, že se ministerstvo nedopustilo jen
ojedinělého pochybení evidování rozhodnutí. Z další komunikace, kterou žalobkyně získala
ze soudního spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem vedeného pod sp. zn. 15 Af 12/2020
vyplývá, že Generální ředitelství cel požádalo o doplnění podkladů pro připravovanou kontrolní
akci a ministerstvo ho dne 7. 2. 2020 informovalo, že v systému SDSL je jako provozovatel
původních povolení uvedena právní předchůdkyně žalobkyně. Do tohoto systému tak musela
být zapsána změna původních povolení. Toto sdělení též odporuje tvrzení ministerstva ze dne
24. 1. 2020, že nedisponuje informací o změně oprávněného subjektu. Generální ředitelství cel
dne 21. 2. 2020 dané sdělení zaslalo všem celním úřadům, včetně stěžovatele, spolu
s dokumentem „Změnová rozhodnutí, která neobsahují doložku právní moci, pouze razítko SPIS“. Zřejmě
si bylo vědomo absence doložky právní moci u změnových rozhodnutí, proto dne 16. 4. 2020
požádalo ministerstvo o informace o způsobu jejich doručení a dni, ke kterému nabyla právní
moci. Ministerstvo následně informovalo právní předchůdkyni žalobkyně o chybně vyznačené
doložce právní moci u změnového rozhodnutí č. j. MF-38884/2015/34-4 s tím, že správné
datum je 26. 9. 2015. Na změnovém rozhodnutí, které jí bylo předáno, však byla doložka právní
moci vždy vyznačena ke správnému datu. Naproti tomu na verzi rozhodnutí evidované v systému
SDSL nebyla doložka právní moci správně vyznačena až do dubna roku 2020.
[18] Žalobkyně dále nesouhlasí s argumentem, že omezení podnikatelské činnosti je marginálií.
Provozování hazardu je za splnění zákonných podmínek státem povolená činnost a podnikatelům
při ní svědčí právo vlastnit majetek a podnikat podle čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod.
Zadržení věci tak musí být učiněno v souladu s principem proporcionality a s vyloučením svévole
správních orgánů. Je alarmující, že stěžovatel nejprve věci zadržel, aniž by přitom disponoval
originály změnových rozhodnutí opatřenými doložkou právní moci, a spokojil se s tvrzením
ministerstva, které zjevně nemá ve své evidenci pořádek.
[19] Stěžovatel v replice uvedl, že změnová rozhodnutí předložená při kontrole a rozhodnutí
evidovaná v systému SDSL se lišila nejen ve výčtu rozhodnutí (povolení) převáděných
ze společnosti MASOX na právní předchůdkyni žalobkyně, ale též ve velikosti písma, jeho fontu,
v označení jednotlivých telefonních čísel symbolem telefonu před tímto číslem, odlišným
zarovnáním textu a podpisem a razítkem. Nebyla autentická, jelikož obsahovala rozhodnutí
z roku 2013, jejichž číslo jednací, rozdílně od ostatních uváděných rozhodnutí, obsahovalo znak
„A“. S těmito rozhodnutími nesouhlasila ani žádost evidovaná Ministerstvem financí. Stěžovatel
proto pojal důvodné podezření, že jsou herní zařízení provozována bez povolení. Žalobkyně
nepředložila žádnou listinu, která by toto podezření vyvracela. Předložené ověřené kopie nejsou
způsobilé ke znaleckému zkoumání. Stěžovatel se neopíral jen o systém SDSL, ale vycházel
rovněž z komunikace s ministerstvem. Nesouhlasí s tvrzením, že předložená změnová
rozhodnutí několik let respektoval. Stěžovatel citoval z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
21. 9. 2020, č. j. 51 Af 36/2020-57, který v obdobném sporu mezi týmiž účastníky závěru
stěžovatele o existenci důvodného podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách
přisvědčil. Na závěr stěžovatel dodal, že Policie ČR již vůči právní předchůdkyni žalobkyně
zahájila úkony trestního řízení pro podezření ze spáchání přečinu padělání a pozměnění veřejné
listiny.
[20] Žalobkyně v duplice vyjádřila nesouhlas s výkladem pojmu „důvodné podezření“,
který zastává stěžovatel, jelikož k zadržení věci podle §121 zákona o hazardních hrách nemůže
dojít pouze na základě subjektivního podezření orgánu veřejné moci, ale jen na základě
objektivního, nikoliv svévolného podezření. Se závěrem krajského soudu o nutnosti zřetelné,
konkrétní a dostatečné vstupní indicie pro podezření o porušení zákona o hazardních hrách,
se shoduje i stěžovatelem citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze. Stěžovatel v replice
účelově nekomentuje zásadní námitky žalobkyně ohledně nesprávně vyznačené doložky právní
moci na změnových rozhodnutích. Dále tvrdí, že v době kontroly disponoval informacemi,
ze kterých mu byly zřejmé nesrovnalosti mezi předloženými změnovými rozhodnutími
a evidovanými rozhodnutími v podobě rozdílného obsahu a formálních znaků těchto verzí
společně s tím, že předloženým změnovým rozhodnutím neodpovídala ani evidovaná žádost.
To je však v příkrém rozporu se skutkovým stavem věci, jelikož těmito informacemi
nedisponoval ani stěžovatel, ani Generální ředitelství cel, jehož pokyny se stěžovatel pouze
nekriticky řídil. Dané informace navíc Generální ředitelství cel obdrželo od Ministerstva financi
až dne 12. 2. 2020. V době provádění kontroly nebyly součástí správního spisu. Žalobkyně se také
ohrazuje proti výrokům o padělání změnových rozhodnutí, jelikož ignorují presumpci neviny;
policie zahájila pouze prvotní úkony trestního řízení.
[21] Stěžovatel ve vyjádření ze dne 2. 12. 2020 označil tvrzení žalobkyně, že by provoz
zadržených zařízení byl po dobu přibližně sedmi let platně povolen, za nepravdivé. Právní
předchůdkyně žalobkyně stěžovateli převod příslušných povolení a zahájení provozu technických
herních zařízení, oznámila až dne 12. 12. 2019. Stěžovatel záhy existenci příslušných povolení
ověřoval v systému SDSL, kde je nenalezl. Obrátil se proto s dotazy na Ministerstvo financí a dne
31. 12. 2019 na Generální ředitelství cel.
[22] Žalobkyně ve vyjádření ze dne 17. 12. 2020 vyjádřila nesouhlas s tím, že by uvedla
nepravdivé informace. Tvrzení, že provoz zadržených zařízení byl platně povolen po dobu
přibližně sedmi let, je pravdivé, neboť jejich provoz byl původně povolen společnosti MASOX
v roce 2013. Pravdivá jsou rovněž tvrzení, že až do kontroly nebyl jejich provoz kýmkoliv
zpochybňován, a že právní předchůdkyně žalobkyně jejich provoz jakkoli neskrývala. Žalobkyně
dále zopakovala, že stěžovatel ve svých vyjádřeních nerespektuje princip presumpce neviny.
[23] Dne 18. 3. 2021 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno další vyjádření žalobkyně
označené jako Vyjádření žalobce v návaznosti na rozsudky Nejvyššího správního soudu ve skutkově a právně
obdobných věcech. Žalobkyně uvedla, že Nejvyšší správní soud již o několika obdobných případech
mezi týmiž účastníky rozhodl. Jmenovitě odkázala zejména na rozsudek ze dne 10. 12. 2020,
č. j. 9 As 191/2020-76, a uvedla, že byť souhlasí s obecnými východisky, z nichž daný soud
vycházel, trvá na tom, že, jak v dané věci, tak ve věci nyní posuzované, žalovaný v době zahájení
kontroly, respektive v okamžiku zadržení technických herních zařízení, neměl k dispozici
podklady, způsobilé založit důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních
hrách. Nesouhlasí s tím, že by závěr, že žalovaný v době kontroly měl k dispozici
přinejmenším původní a změnová rozhodnutí, vyplýval z protokolu o kontrole. Nadto systém
SDSL, v němž si dle daného protokolu měl žalovaný změnová rozhodnutí dohledat, není
spolehlivý a vykazuje řadu chyb. Chaos, který panuje v evidenci Ministerstva financí, podle
žalobkyně potvrzuje i chybné vyznačení doložek právní moci na změnových rozhodnutích.
Dále žalobkyně uvádí, že nesouhlasí ani s dílčím konstatováním Nejvyššího správního soudu
v rozsudku č. j. 9 As 191/2020-76, že původní povolení byla v době kontroly stále vedena
na společnost MASOX. Nesouhlasí rovněž s tím, že by žalovaný rozporoval „pravost“
předložených změnových rozhodnutí. Podle žalobkyně rozporoval jejich „platnost a účinnost“,
a to až po skončení kontroly.
[24] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[25] Kasační stížnost je důvodná.
[26] S ohledem na uplatněnou kasační argumentaci Nejvyšší správní soud předesílá, že správní
soudy v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. přezkoumávají napadená správní rozhodnutí a důvody,
na nichž je založen jejich výrok. Správní orgán proto nemůže případné nedostatky svého
rozhodnutí dodatečně zhojit až v soudním řízení o jeho přezkumu, respektive v soudním řízení
své rozhodnutí dále doplňovat a rozvíjet o novou argumentaci. Logicky tak nelze činit ani v řízení
o kasační stížnosti (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004,
č. j. 3 As 51/2003-58, či č. j. 6 As 247/2020-44, citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
na webu www.nssoud.cz).
[27] Nejvyšší správní soud se proto nemohl zabývat argumentací stěžovatele, uplatněnou
nadto poprvé až v kasační stížnosti, dle které při zadržení věcí vycházel (rovněž) z informací,
které Generálnímu ředitelství cel poskytlo Ministerstvo financí, konkrétně z informací, které jsou
obsahem sdělení ministerstva ze dne 24. 1. 2020 (dokument Odpověď na žádost o vyjádření
k problematice povolení“ na č. l. 26 spisu NSS) adresovaného Generálnímu ředitelství cel v reakci
na jeho žádost o poskytnutí informací ze dne 31. 12. 2019 (dokument Nejasnosti v oblasti povolení
k provozování loterií dle ZoL, vydaných právnické osobě SLOT a. s. na č. l. 23 spisu NSS), neboť ředitel
stěžovatele v rozhodnutí o námitkách tuto komunikaci (potažmo zjištění, která jsou jejím
obsahem) vůbec nezmínil. Současně se jedná o skutečnosti (skutkové novoty) uplatněné
stěžovatelem až po vydání napadeného rozsudku, k nimž kasační soud podle §109 odst. 5 s. ř. s.
nepřihlíží. V řízení před krajským soudem stěžovatel existenci dané komunikace vůbec nezmínil,
ani nepředložil uvedené dokumenty, které nejsou součástí správního spisu. Z týchž důvodů
Nejvyšší správní soud nepřihlížel ani ke sdělení Generálního ředitelství cel (dokument Zaslání
dokumentů k využití týkajících se kontrolní akce „Bujón“ na č. l. 25 spisu NSS) ze dne 25. 8. 2020,
jehož obsahem je potvrzení uvedené komunikace mezi Ministerstvem financí a Generálním
ředitelstvím cel, která předcházela kontrole provozovny a zadržení věcí.
[28] Nejvyšší správní soud při posouzení kasační stížnosti dále vycházel z následující právní
úpravy:
[29] Podle §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách platí, že osoba pověřená dozorujícím orgánem
je povinna zadržet věc, je-li zde důvodné podezření, že v souvislosti s jejím užíváním dochází k porušování tohoto
zákona. Osoba pověřená dozorujícím orgánem ústně oznámí opatření o zadržení věci osobě, která má věc v době
zadržení u sebe, a neprodleně vyhotoví úřední záznam, ve kterém bude uveden i důvod zadržení, popis zadržených
věcí a jejich množství. Osoba pověřená dozorujícím orgánem předá kopii úředního záznamu osobě, která má věc
v době zadržení u sebe, a stejnopis doručí dozorované osobě.
[30] Podle §121 odst. 4 věty první zákona o hazardních hrách zadržení věci trvá do doby, než bude
pravomocně rozhodnuto o jejím propadnutí nebo zabrání, případně do doby, kdy bude prokázáno, že se nejedná
o věc, v souvislosti s jejímž užíváním dochází k porušování tohoto zákona.
[31] Mezi účastníky je sporné, zda byla technická herní zařízení (a s nimi související věci)
v době kontroly vlastněná právní předchůdkyní žalobkyně, nyní žalobkyní, zadržena na základě
důvodného podezření, že v souvislosti s jejich užíváním dochází k porušování zákona.
[32] „Důvodné podezření“ je neurčitý pojem, který je nutné vykládat vždy s ohledem
na okolnosti daného případu. Z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 8. 7. 2008
č. j. 9 Afs 110/2007 - 102, vyplývá, že důvodné podezření musí být „založené na dostatečně
konkrétních a přesvědčivých poznatcích“. Míra pochybností musí být natolik intenzivní, aby bylo
pravděpodobné, že došlo k porušení zákona (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 3. 2019 č. j. 2 As 257/2018 - 87), nemusí však být postaveno na jisto,
že k porušení došlo nesporně. Jak vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 6. 2004, č. j. 5 A 1/2001 - 56, či ze dne 29. 6. 2011 č. j. 1 As 64/2011 - 83, prokázání porušení
povinnosti a určení toho, kdo je za ně odpovědný, je předmětem následného řízení. Proto musí
zahájení řízení předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost podezření plyne. Zákon
nepředpokládá, že by muselo jít o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející z určitého
zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti, aby nedošlo k zahájení řízení
naprosto nedůvodného.
[33] Nejvyšší správní soud se skutkově prakticky totožnými případy týchž účastníků zabýval
v nedávných rozsudcích ze dne 10. 12. 2020, č. j. 9 As 191/2020-76, ze dne 6. 1. 2021,
č. j. 6 As 247/2020-44, ze dne 25. 1. 2021, č. j. 4 As 244/2020-69, ze dne 28. 1. 2021,
č. j. 4 As 263/2020-60, ze dne 1. 2. 2021, č. j. 5 As 263/2020-44, ze dne 9. 2. 2021,
č. j. 2 As 261/2020-75, ze dne 11. 2. 2021, č. j. 4 As 243/2020-67, a č. j 4 As 270/2020-66,
a ze dne 19. 2. 2021, č. j. 5 As 264/2020-41.
[34] Rovněž v uvedených případech právní předchůdkyně žalobkyně Celnímu úřadu
pro Jihomoravský kraj, respektive Celnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj, při kontrole
provozoven, v nichž provozovala technická herní zařízení, předložila kopie změnových
rozhodnutí, podle jejichž znění byla k provozu zařízení oprávněna. Celní úřady znění
předložených kopií rozhodnutí ověřily u Ministerstva financí, přičemž zjistily, že se neshodují
s rozhodnutími, která eviduje ministerstvo. Na základě toho pojaly podezření, že předložená
rozhodnutí mohou být neplatná a neúčinná, což indikovalo důvodné podezření, že dochází
k provozu technických herních zařízení v rozporu se zákonem o hazardních hrách. Celní úřady
tak v uvedených případech zadržely technická herní zařízení (a související věci) na základě
identických podezření z porušování zákona, jako v nyní posuzované věci. Nynější věc se od výše
uvedených odlišuje v základu pouze tím, že byla zadržena technická herní zařízení jiných
výrobních čísel v jiné provozovně právní předchůdkyně žalobkyně.
[35] Nejvyšší správní soud neshledává důvod odchýlit se od závěru, který byl vysloven v jeho
shora uvedených rozsudcích, a sice že (samotná) existence dvou rozdílných znění změnových
rozhodnutí představuje dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1
zákona o hazardních hrách. Závěry učiněné v daných rozsudcích jsou plně použitelné i v nyní
projednávané věci. Vzhledem k tomu, že účastníkům jsou dané rozsudky známy, Nejvyšší správní
soud na ně (zejména na rozsudek č. j. 9 As 191/2020-76, který byl vydán na podkladě obsahově
prakticky totožného rozsudku téhož krajského soudu, obsahově prakticky totožné kasační
stížnosti, a stejně tak vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti) v podrobnostech odkazuje.
[36] Po správním orgánu nelze požadovat, aby bezprostředně při kontrole provozovny
prováděl obsáhlé dokazování a sbíral další podklady pro potvrzení svého podezření o porušování
právních předpisů. Rozhodnutí o zadržení věci je rozhodnutím dočasným, které ještě
nepředurčuje budoucí osud daných věcí. Správní orgán nemůže mít při zadržení věcí ještě najisto
posouzeny skutečnosti rozhodné pro závěr o protiprávnosti jednání, o němž se s ohledem
na zjištěné poznatky domnívá, že k němu v souvislosti se zadrženými věcmi mělo dojít.
O tom, zda k porušení zákona o hazardních hrách skutečně došlo, se rozhoduje až v následné
fázi správního řízení.
[37] Zjištění, že dle znění změnových rozhodnutí evidovaných v systému SDSL není právní
předchůdkyně žalobkyně oprávněna provozovat technická herní zařízení nalezená v kontrolované
provozovně, že jsou tato zařízení stále „vedena“ na společnost MASOX, a že se předložené kopie
změnových rozhodnutí svým obsahem odlišují od jejich znění evidovaných ministerstvem, byla
pro vyvolání důvodného podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách
dostatečná. Náhled krajského soudu, že žalovaný měl před zadržením věcí, bez součinnosti
s právní předchůdkyní žalobkyně, nejprve objasnit důvody existence rozdílných znění změnových
rozhodnutí, je mylný. Zjištění a prokázání těchto skutečností je až otázkou navazujícího
správního řízení, v němž bude posuzováno, zda skutečně právní předchůdkyně žalobkyně
provozovala zadržená technická zařízení v rozporu se zákonem o hazardních hrách. Požadovat
po žalovaném, aby dané skutečnosti postavil na jisto již ve fázi kontroly na místě, by provedení
efektivní kontroly fakticky znemožnilo a institut zadržení věci pro podezření z porušování zákona
učinilo veskrze nadbytečným.
[38] Ke kasační námitce, že důvodné podezření není možné pojímat jako marginální záležitost,
postačí uvést, že krajský soud nic takového neuvedl. V odst. 12 napadeného rozsudku pouze
v obecné rovině vymezil, za jakých okolností bude důvodné podezření dáno. Netvrdil přitom,
že by stěžovatel fabuloval, ani že zjištěné odlišnosti mezi změnovými rozhodnutími jsou
marginální. Uvedl jen, že pouhá existence rozdílných znění změnových rozhodnutí nemůže
bez dalšího poskytnout dostatečný skutkový základ pro důvodné podezření ve smyslu
§121 odst. 1 zákona o hazardních hrách a že stěžovatel si měl důvody existence rozdílných znění
daných rozhodnutí zjistit před zadržením věci. Tento požadavek nicméně stěžovatel
nemohl naplnit, jelikož právní předchůdkyně žalobkyně mu změnová rozhodnutí ve verzi odlišné
od té, kterou eviduje ministerstvo, předložila právě až při kontrole provozovny.
[39] Důvodná je kasační námitka, jíž stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu,
že žalovaný důvodné pochybnosti založil na existenci dvou různých znění změnových
rozhodnutí, aniž by však zpochybňoval „pravost“ znění předložených právní předchůdkyní
žalobkyně. Žalovanému po zjištění, že existují obsahově různé verze rozhodnutí označené
týmiž jednacími čísly, logicky vznikly právě pochybnosti, zda jsou znění předložená právní
předchůdkyní žalobkyně autentická, tedy zda se skutečně jedná o kopie rozhodnutí,
jejichž původcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajský soud pro tuto „kvalitu“ příslušných
listin užívá pojem „pravost“, ředitel stěžovatele ji na straně čtvrté rozhodnutí o námitkách označil
pojmy „platnost a účinnost“. Náhled krajského soudu, že stěžovatel pravost (autenticitu), respektive
obsahovou správnost předložených kopií změnových rozhodnutí nezpochybňoval,
proto neobstojí.
[40] K argumentaci stěžovatele o odlišnostech mezi předloženou žádostí o převedení povolení
k provozu technických herních zařízení na právní předchůdkyni žalobkyně a zněním této žádosti
evidovaným v systému SDSL, Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud při posouzení
existence skutečností zakládajících důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona
o hazardních hrách správně vycházel (pouze) z těch podkladů a informací, které měl stěžovatel
k dispozici v době kontroly dne 13. 2. 2020 a jimiž odůvodnil napadené rozhodnutí o námitkách.
Žádost, která se ve výčtu povolení převáděných na právní předchůdkyni žalobkyně, liší
od žádosti, kterou eviduje Ministerstvo financí, není součástí správního spisu (žalobkyně
ji předložila na podporu své žalobní argumentace krajskému soudu, viz č. l. 58 soudního
spisu krajského soudu). Ze žádného z podkladů, jež jsou součástí správního spisu, nevyplývá,
že by stěžovatel v době kontroly o existenci dvou odlišných verzí žádosti věděl. I pokud by tomu
tak bylo, ředitel stěžovatele tuto skutečnost vůbec nezmínil v rozhodnutí o námitkách. Jak bylo
již uvedeno, v řízení před soudem přitom nelze přezkoumávané rozhodnutí správního orgánu
doplňovat o nové důvody. O existenci rozdílných znění žádostí tedy stěžovatel důvodné
podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona o hazardních hrách opřít nemůže.
[41] O tom, že stěžovatel měl v průběhu kontroly k dispozici přinejmenším původní
rozhodnutí a změnová rozhodnutí (respektive minimálně jedno z nich, a to ve znění evidovaném
Ministerstvem financí) nemá Nejvyšší správní soud důvod pochybovat, a to ani ve světle
posledního vyjádření žalobkyně, která s tím nesouhlasí. Rovněž krajský soud tuto skutečnost
nerozporoval. Z celkového obsahu protokolu o kontrole ze dne 22. 5. 2020, tedy nejen z jeho
části III., ale zejména z jeho části IV., popisující průběh kontroly (viz konkrétně str. 5 protokolu
o kontrole), vyplývá, že daná rozhodnutí si stěžovatel v den kontroly dohledal v systému SDSL.
Na tom nic nemění, že žalovaný v protokolu o kontrole výslovně uvádí, že si v systému SDSL
dohledal pouze změnové rozhodnutí č. j. MF-38884/2015/34-4, neboť obsah druhého
změnového rozhodnutí č. j. MF-38884/2015/34-5, je shodný; daná rozhodnutí se odlišují pouze
svými adresáty.
[42] K argumentaci žalobkyně o nesprávně vyznačených doložkách právní moci Nejvyšší
správní soud uvádí, že existence doložek právní moci datovaných ke správnému dni (26. 9. 2015)
na kopiích změnových rozhodnutí předložených při kontrole pravost (autenticitu) těchto
rozhodnutí a správnost jejich obsahu neprokazuje. Ze sdělení Ministerstva financí (Odpověď
na žádost o informace) ze dne 22. 4. 2020, na něž žalobkyně upozornila ve vyjádření ke kasační
stížnosti, vyplývá, že při vyznačování doložek právní moci na změnových rozhodnutích došlo
k chybě. Namísto dne 26. 9. 2015, kdy daná rozhodnutí skutečně nabyla právní moci, bylo
vyznačeno datum 1. 10. 2015, kdy rozhodnutí nabyla účinnosti v důsledku toho, že tohoto dne
byl ve sbírce listin obchodního rejstříku zveřejněn doklad o koupi obchodního závodu
společnosti MASOX právní předchůdkyní žalobkyně. Ze skutečnosti, že na změnových
rozhodnutích ve znění evidovaném Ministerstvem financí byla do 22. 4. 2020 chybně vyznačena
doložka právní moci, nelze dovodit, že by Ministerstvo financí právní předchůdkyni žalobkyně
předalo změnové rozhodnutí ve znění zahrnujícím původní rozhodnutí.
[43] Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2020, č. j. 51 Af 36/2020-57,
jehož se na podporu svého náhledu dovolává stěžovatel, a vůči němuž se naopak vymezuje
žalobkyně, je předmětem přezkumu v řízení o kasační stížnosti vedeném zdejším soudem
pod sp. zn. 8 As 217/2020. Nejvyššímu správnímu soudu proto nepřísluší se ke správnosti jeho
závěrů vyjadřovat v nynější věci. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti dále odkazuje
na informace, které získala ze soudního spisu v řízení vedeném Krajským soudem v Ústí
nad Labem pod sp. zn. 15 Af 12/2020. Ani k tomuto stále probíhajícímu řízení Nejvyššímu
správnímu soudu nepřísluší se v posuzované věci jakkoli vyjadřovat.
[44] Zbývá dodat, že ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou,
nesouhlasí s názorem stěžovatele, dle kterého lze s odkazem na ochranu veřejného zájmu
považovat omezení ústavně garantovaného práva na podnikání a práva vlastnického
za marginální. Provozovatelé hazardních her sice musejí strpět důslednou kontrolu ze strany
správních orgánů, tyto orgány však nemohou na právo na podnikání nebrat žádný ohled
nebo jeho omezení považovat za marginální „vedlejší důsledek“.
[45] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli,
že v projednávané věci existovalo důvodné podezření ve smyslu §121 odst. 1 zákona
o hazardních hrách, že právní předchůdkyně žalobkyně provozuje technická herní zařízení
v rozporu se zákonem. Závěr krajského soudu, že tomu tak nebylo, je chybný. Nejvyšší správní
soud proto rozsudek krajského soudu pro nezákonnost [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.)] zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s., věta první před středníkem), v němž je vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[46] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu