ECLI:CZ:NSS:2021:3.AZS.137.2019:33
sp. zn. 3 Azs 137/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: P. Q. T., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí (původně ministr zahraničních věcí), se sídlem Loretánské
náměstí 101/5, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 29. 3. 2019, č. j. 57 A 50/2018 – 153,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobce podal dne 16. 11. 2017 na Velvyslanectví České republiky v Hanoji
(dále jen „zastupitelský úřad“) žádost o zaměstnaneckou kartu spojenou s žádostí o upuštění
od povinnosti osobního podání této žádosti. Z hlediska skutkových okolností je pro řízení
o kasační stížnosti podstatné, že žalobce podal žádost prostřednictvím provozovatele poštovních
služeb, a to v době, ve které již byl ukončen registrační systém Visapoint (ke dni 31. 10. 2017),
přičemž nový objednací systém ještě nebyl v provozu. Podrobnosti ohledně přechodu na nový
systém měly být zveřejněny dne 24. 11. 2017, fungovat měl od prosince 2017, a v listopadu
tohoto roku tak nebylo umožněno sjednání nových termínů pro podání pobytových
žádostí. V době od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 nadto zastupitelský úřad omezil svůj
provoz. Na nový způsob objednávání žadatelů k osobnímu podání žádostí – přes telefonické
objednávky – nakonec zastupitelský úřad přešel ode dne 27. 11. 2017.
[2] Usnesením ze dne 7. 12. 2017, č. j. 3757/2017-HANOI-55/a (dále též jen „prvostupňové
správní rozhodnutí“), zastupitelský úřad zamítl žádost žalobce o upuštění od osobního podání
žádosti o zaměstnaneckou kartu a řízení o této žádosti podle §169d odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastavil. Žalobce
se proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí bránil rozkladem. Ministr zahraničních věcí
se v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2018, č. j. 102034-3/2018-OPL (dále také jen „rozhodnutí
o rozkladu“), ztotožnil se závěrem, že situace žalobce neodůvodňovala upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, rozklad zamítl a prvostupňové správní
rozhodnutí potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí o rozkladu brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále jen
„krajský soud“), který jí rozsudkem ze dne 29. 3. 2019, č. j. 57 A 50/2018 – 153, vyhověl, zrušil
rozhodnutí o rozkladu i prvostupňové správní rozhodnutí a vrátil věc žalovanému k dalšímu
řízení. Krajský soud konstatoval, že jádro sporu tkví v posouzení, zda byly v daném případě dány
důvody pro upuštění od osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty ve smyslu
§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, respektive zda správní orgány postupovaly správně,
pokud zamítly žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění
a řízení zastavily.
[4] Krajský soud nejprve uvedl, že důvodná není námitka žalobce, v níž poukazoval
na nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Měl za to, že tato rozhodnutí obsahují
jednoznačné závěry, u nichž soudu nic nebránilo v tom, aby je věcně přezkoumal. Krajský soud
dále vyšel z konstantní judikatury správních soudů vztahujících se k registračnímu systému
Visapoint, podle níž tento systém řádně nefungoval, a za jeho účinnosti tak bylo nezbytné
akceptovat i žádosti podané „nouzovým“ způsobem. Podle krajského soudu ani v projednávané
věci nebylo důvodu tuto judikaturu opomenout, byť žalobce podal svou žádost až po ukončení
provozu systému Visapoint. Učinil tak ovšem v době, kdy zastupitelský úřad nepřijímal vůbec
žádné žádosti, čímž celou situaci pro žadatele ještě více zhoršil. V posuzovaném období
(v listopadu 2017 – pozn. Nejvyššího správního soudu) bylo v podstatě nemožné, aby si žadatel
o pobytové oprávnění sjednal osobní termín k podání žádosti. Jestliže závěr o nutné akceptaci
žádosti podané „nouzovým“ způsobem platil v době účinnosti systému Visapoint, musí platit
tím spíše v období, ve kterém nefungoval žádný systém. Případné technické komplikace spojené
s přípravou přechodu na nový systém jdou plně k tíži správních orgánů. Krajský soud se závěrem
vyjádřil k výkladu čl. 8 odst. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne
13. prosince 2011, o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci
na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv
pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „Směrnice
2011/98/EU“). Podle soudu nejde daný článek vykládat tak, že lze počet osob, jimž má být
vydávána zaměstnanecká karta, omezovat již „na vstupu“ – tedy tím, že určitému množství
cizinců bude znemožněno, aby žádost o tento druh pobytu vůbec podali. Krajský soud uzavřel,
že napadená správní rozhodnutí trpí nezákonností, proto je zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů, jež podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřuje v tom, že soud vycházel
při rozhodování z nesprávně zjištěného skutkového stavu věci. Vzal totiž v potaz i období
fungování objednacího systému Visapoint, ačkoli tento systém v rozhodné době (tedy v době
podání žádosti žalobcem) již nebyl funkční. Z hlediska skutkového stavu je pro daný případ
relevantní pouze období dočasného omezení provozu konzulárního úseku zastupitelského úřadu,
v jehož rámci se přecházelo na nový registrační systém, tj. období od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017,
respektive do 27. 11. 2017, kdy začal nový systém fungovat. V tomto období také žalobce svou
žádost o zaměstnaneckou kartu podal (dne 20. 11. 2017). Pokud krajský soud založil svoje
rozhodnutí na úvaze o předcházejícím období fungování systému Visapoint, nelze než jeho
rozsudek shledat nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Krajský soud pochybil i v tom,
že napadený rozsudek opřel o výklad čl. 8 odst. 3 Směrnice 2011/98/EU, ačkoli to bylo v dané
věci nepřípadné. Prvostupňové správní rozhodnutí, jakož i žalobou napadené rozhodnutí
o rozkladu, totiž nebylo založeno na argumentaci týkající se uvedené směrnice. Stěžovatel zmínil
Směrnici 2011/98/EU teprve až ve vyjádření k žalobě, a to pouze pro dokreslení celé věci.
Krajský soud nepřiléhavě odvíjel odůvodnění rozsudku od výkladu Směrnice 2011/98/EU,
rozsudek je proto nepřezkoumatelný též z důvodu nesrozumitelnosti. V závěru kasační stížnosti
stěžovatel pro úplnost brojí i proti věcným závěrům krajského soudu ohledně čl. 8 odst. 3 dané
směrnice, protože je nepovažuje za správné, byť v posuzované věci o aplikaci tohoto ustanovení
vůbec nejde.
[6] Krajský soud dále podle stěžovatele nesprávně posoudil pojem odůvodněný případ ve smyslu
§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel upozorňuje na to, že dle dosavadní judikatury
má stát povinnost umožnit žadatelům získat termín v přiměřené době, nikoli ihned. Dočasné
omezení provozu zastupitelského úřadu a dočasná neexistence objednacího systému
nepředstavují důvody, pro které by měly být k věcnému posouzení přijaty žádosti podané
„nouzovým“ způsobem. Pouhé třítýdenní omezení provozu a příjmu žádostí kvůli přechodu
na nový systém lze pokládat za legitimní a přiměřené opatření. Příprava nového systému
nadto byla jednoznačně ve prospěch žadatelů. Důvody pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti o zaměstnaneckou kartu tedy nebyly v daném případě dány, jak chybně dovodil
krajský soud. Stěžovatel k tomu cituje z judikatury jiných krajských soudů, které daly jeho
argumentaci ve skutkově a právně obdobných (či identických) případech za pravdu. Stěžovatel
uzavírá, že napadený rozsudek v důsledku vede k tomu, že zastupitelský úřad je vždy povinen
přijmout žádost o zaměstnaneckou kartu, jakmile ji žadatel podá. Závěry krajského soudu
neumožňují, aby si zastupitelský úřad zorganizoval práci s ohledem na své omezené kapacitní
možnosti. I judikatura Nejvyššího správního soudu uznává, že v jednom okamžiku nelze
přijmout všechny žádosti, tedy že termín k osobnímu podání některý žadatel získá, a jiný nikoliv.
Pouze nesmí dojít k excesům a objednací systém nesmí být nastaven tak, aby vůbec neumožňoval
se k termínu registrovat. Korektiv upuštění od povinnosti osobního podání žádosti neslouží
k tomu, aby překlenul toliko krátkodobé pozastavení objednávek v důsledku přechodu na jiný
systém. Takovou situaci nelze označit za stav, v němž je nemožné podat pobytovou žádost lidsky
důstojným způsobem a v přiměřeném čase.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele jedná v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. pověřená osoba disponující příslušným právnickým
vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Ve věci přitom rozhodl
bez jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věta první s. ř. s.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Ze systematického hlediska je nejprve vhodné zabývat se kasačním důvodem podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu.
Pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný, musel by jej Nejvyšší správní soud zrušit,
a to i bez námitky stěžovatele. Kasační soud však rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným
neshledal, tato námitka tak není důvodná z důvodů předestřených níže.
[11] Krajský soud v rozsudku podrobně rekapituloval znění žaloby, obsah vyjádření
stěžovatele a průběh řízení před soudem. Správně identifikoval jádro sporu, tedy zda byly
v daném případě dány důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu, či nikoli. Na stěžejní žalobní body, týkající se přezkoumatelnosti
správních rozhodnutí a jejich zákonnosti, poté srozumitelně odpověděl. Z odůvodnění
napadeného rozsudku je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
Rozsudek tedy není nepřezkoumatelný, jak tvrdí stěžovatel, ostatně s jeho závěry v kasační
stížnosti věcně polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti rozsudku nebylo možné.
Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost s ohledem na to, že krajský soud podle něj vycházel
z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Této argumentaci Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje.
Z rozsudku nijak nevyplývá, že by krajský soud vycházel z jiného skutkového stavu, než který byl
dán v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Okolnost, že krajský soud na věc
analogicky aplikoval judikaturu vztahující se k fungování systému Visapoint, neboť se domníval,
že její závěry jsou přenositelné i na nyní projednávaný případ, nezakládá nepřezkoumatelnost
rozsudku pro nedostatek důvodů. Krajský soud netvrdil, že žalobce podal žádost za účinnosti
registračního systému Visapoint, naopak výslovně podotknul, že žádost byla podána v období
následujícím po zrušení tohoto systému (viz odstavec 52 rozsudku krajského soudu). Podstatné
též je, že žalobce v žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou
kartu poukazoval na to, že se právě za účinnosti systému Visapoint dlouhodobě neúspěšně
pokoušel registrovat k termínu osobního podání. Otázka fungování dotčeného systému
proto byla pro posouzení sporu též relevantní (k tomu viz níže).
[12] Stejně tak nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku to, že se krajský soud vyjádřil
ke Směrnici 2011/98/EU. Krajský soud tím reagoval na určitou polemiku ohledně této směrnice,
kterou ve svých vyjádřeních vedl žalobce se stěžovatelem, přičemž přisvědčil výkladu směrnice,
který zastával žalobce. Danou argumentací pak především podpořil svůj závěr o nezákonnosti
rozhodnutí o rozkladu a jemu předcházejícího prvostupňového usnesení zastupitelského úřadu.
Tento postup neznamená, že je napadený rozsudek nesrozumitelný. Správnost právních závěrů
učiněných krajským soudem lze napadat kasačním důvodem dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
což ostatně stěžovatel také činí.
[13] Ohledně zákonnosti rozsudku krajského soudu uvádí Nejvyšší správní soud následující.
Při posuzování kasační stížnosti vycházel ze svých předešlých rozhodnutí. Zdejší soud vzal
v potaz především rozsudek ze dne 25. 9. 2020, č. j. 3 Azs 135/2019 – 37 (všechna zde uvedená
rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), který byl vydán za obdobného
skutkového i právního stavu věci jako nyní posuzovaný případ. Citovaným rozsudkem Nejvyšší
správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele (žalovaného) proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni, který dospěl k závěru o nezákonnosti žalobou napadených správních rozhodnutí
ze stejných důvodů, jaké jsou dány i v nynějším sporu. Tehdejší žalobce přitom rovněž žádal
zastupitelský úřad o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu
s podobnou argumentací (nefunkčnost systému Visapoint, nemožnost sjednat si termín
v listopadu 2017), a to taktéž v listopadu 2017.
[14] Nejvyšší správní soud proto pro značnou podobnost obou věcí neshledal žádný důvod
pro to, aby se od závěrů přijatých v rozsudku č. j. 3 Azs 135/2019 – 37, odlišil. Soud nepovažuje
za nutné podrobně zde opakovat svou tehdejší argumentaci, níže pouze zrekapituluje pro věc
klíčové argumenty. V prvé řadě odkazuje na odstavec 8 zmiňovaného rozsudku,
ve kterém kasační soud odkázal i na svá další rozhodnutí, která již byla v obdobných věcech
vydána.
[15] Kasační soud v rozsudku č. j. 3 Azs 135/2019 – 37, předně uvedl, že „[ž]alobce svoji žádost
o upuštění od osobního podání odůvodnil právě tím, že se dlouhodobě neúspěšně snažil sjednat si termín
k osobnímu podání přes Visapoint ještě předtím, než byl tento objednací systém zrušen, což stěžovatel ve vyjádření
ke správní žalobě nerozporoval. V takovém případě ovšem nelze předchozí neúspěšné pokusy přehlížet,
neboť doby, po které si žadatel nemohl bez svého zavinění sjednat termín k osobnímu podání žádosti, se sčítají.
Pro posouzení otázky, zda situace konkrétního žadatele odůvodňuje upuštění od povinnosti osobního podání
žádosti, pak nejsou rozhodné pouze důvody, pro které se žadatel nemohl objednat k osobnímu podání
(např. nefunkčnost dosavadního systému nebo neexistence nového objednacího systému), ale i celková doba,
po kterou se cizinec o sjednání termínu marně snažil (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 28. 6. 2019,
č. j. 5 Azs 234/2018 – 42). Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že pro posouzení správní
žaloby bylo důležité i předchozí období fungování systému Visapoint.“
[16] Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 – 62,
č. 2756/2013 Sb. NSS, uvedl, že „žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České
republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) při vyřizování žádosti
o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné
procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase
a lidsky důstojným způsobem.“ Tyto závěry potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
[17] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že krátkodobá neexistence objednacího systému
související s přechodem na nový systém sama o sobě nemůže znamenat odůvodněný případ,
který ospravedlní tzv. nouzové podání žádosti. Závěr krajského soudu, že je třeba žadatelům
o zaměstnaneckou kartu umožnit podat žádost nouzovým způsobem pokaždé, když zrovna není
možné sjednat si termín pro osobní podání žádosti, je proto nepřesný. Navzdory této nepřesnosti
však důvody, pro které krajský soud zrušil obě správní rozhodnutí, obstojí, neboť, jak Nejvyšší
správní soud uvedl výše (viz odstavec [15] tohoto rozsudku), doby, po které si žalobce nemohl
bez svého zavinění sjednat termín k osobnímu podání žádosti, se sčítají. Skutečnost, že se žalobce
dlouhodobě marně snažil sjednat si termín k osobnímu podání žádosti přes systém Visapoint,
přitom stěžovatel ve vyjádření ke správní žalobě nerozporoval (a ani v rozhodnutí o rozkladu
se k těmto tvrzeným okolnostem v podstatě nevyjádřil). Aniž by se soud nyní blíže zabýval
otázkou, jak dlouho a jak intenzivně se žalobce pokoušel termín k osobnímu podání přes tento
systém získat, a zda jeho marná snaha již znamená, že žádost nelze podat v reálném čase a lidsky
důstojným způsobem, je zřejmé, že Visapoint sice plnil svoji úlohu, pro kterou byl zaveden – tedy
regulovat počet přijímaných žádostí, avšak činil tak chaotickým omezením možnosti získat termín
k osobnímu podání. Takový způsob regulace v konečném důsledku nepřípustně omezuje právo
jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 Listiny základních práv a svobod,
neboť meze základním právům může stanovit pouze zákon (čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod), a nikoliv opatření vlády, ministerstva nebo zastupitelského úřadu provedené bez
zákonného zmocnění.
[18] Jelikož stěžovatel nerozporoval žalobcovu dlouhodobou marnou snahu získat termín
k osobnímu podání v systému Visapoint, Nejvyšší správní soud považuje za správné,
že se krajský soud nezabýval otázkou, jak dlouho se žalobce o sjednání termínu k osobnímu
podání žádosti přes zmíněný systém pokoušel předtím, než přistoupil k nouzovému podání,
a jaký vliv měla tato doba na povinnost osobního podání. Jestliže tedy krajský soud zrušil obě
správní rozhodnutí z důvodu, že pro regulaci počtu žádostí neměl zastupitelský úřad oprávnění,
není jeho rozhodnutí nezákonné.
[19] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[20] Nejvyšší správní soud závěrem – stejně jako v některých svých dříve judikovaných věcech
(srovnej např. rozsudek ze dne 13. 3. 2019, č. j. 6 Azs 30/2019 – 29) – konstatuje, že krajský soud
považoval za žalovaného ministra zahraničních věcí, který zde však není samostatným správním
orgánem. Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy,
je žalovaným tento ústřední orgán (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64). Toto pochybení však nemohlo mít samo o sobě vliv
na zákonnost rozsudku krajského soudu, neboť, jak vyplývá z výše uvedené judikatury, ministr
zahraničních věcí je funkční složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský soud tak fakticky
jednal s Ministerstvem zahraničních věcí, byť jako žalovaného v napadeném rozsudku chybně
označil ministra.
[21] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s., za použití
§120 téhož zákona. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu přísluší právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobce byl zastoupený advokátem, který však v řízení o kasační stížnosti neučinil žádný
úkon právní služby ve smyslu vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Ačkoli zdejší soud zástupce žalobce
informoval o tomto řízení a zaslal mu kasační stížnost stěžovatele, tento se k věci nijak nevyjádřil.
Pouze soudu zaslal stručný přípis (spolu s osvědčením o registraci k DPH), v němž uplatnil
náhradu nákladů řízení a požadoval přiznání odměny za písemné podání ve věci samé (viz č. l. 15
spisu tohoto soudu). Jak však již bylo uvedeno, žádné takové podání soudu nezaslal. Nejvyšší
správní soud ani ze spisu neshledal, že by žalobci nějaké náklady v souvislosti s řízením o kasační
stížnosti vznikly. Nepřiznal proto náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 18. února 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu