ECLI:CZ:NSS:2021:4.ADS.286.2020:46
sp. zn. 4 Ads 286/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: MUDr. A. D., zast. Mgr.
Ludvíkem Matouškem, advokátem, se sídlem Kovářská 549/12, Praha 9, proti žalovanému:
státní tajemník v Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 6. 2018, č. j. MZDR 4903/2018-5/PER, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 8. 2020, č. j.
62 Ad 7/2018 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na nákladech řízení o kasační stížnosti
4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobkyně Mgr. Ludvíka Matouška, advokáta.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím změnil výroky II. a III. rozhodnutí ředitele
Krajské hygienické stanice kraje Vysočina (dále jen „ředitel“ případně „správní orgán I. stupně“)
ze dne 31. 10. 2017, č. j. KHSV/24415/2017/ZR/OPD/Šul (dále též „prvostupňové
rozhodnutí“), a ve zbývající části odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí ředitele potvrdil.
Prvostupňovým rozhodnutím byl s účinností od 1. 11. 2017 výrokem I. žalobkyni určen platový
tarif podle stupnice platových tarifů uvedené v §2 odst. 1 nařízení vlády č. 304/2014 Sb.,
o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění účinném od 1. 11. 2017 (dále též „nařízení
o platových poměrech“), ve výši 37.890 Kč; výrokem II. tohoto rozhodnutí byl žalobkyni přiznán
příplatek za vedení ve výši 9.020 Kč a výrokem III. byl žalobkyni určen měsíční plat v celkové
výši 54.910 Kč, který tvoří platový tarif ve výši 37.890 Kč, osobní příplatek ve výši 8.000 Kč
a příplatek za vedení ve výši 9.020 Kč. Žalovaný změnil výroky II. a III. prvostupňového
rozhodnutí tak, že ve výroku II. změnil výši příplatku za vedení na částku 9.094 Kč a ve výroku
III. změnil celkovou výši měsíčního platu žalobkyně na částku 54.984 Kč.
[2] Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí mimo jiné uvedl, že lékaře v krajských
hygienických stanicích je možné odměňovat podle vyšší platové stupnice uvedené v příloze č. 3
nařízení o platových poměrech jen tehdy, bude-li se na jejich služebních místech požadovat
výkon správních činností, které mohou být vykonávány pouze osobami s lékařským vzděláním.
Protože u účastnice řízení není požadavek na obsazení jejího služebního místa jen lékařem
formulován jako kvalifikační předpoklad přímo v právním předpisu, ani pro její služební místo
nebyl služebním orgánem vydán služební předpis, který by stanovil, že se pro toto služební místo
požaduje výlučně lékařské vzdělání, služební orgán postupoval správně, pokud jí určil platový
tarif podle §2 odst. 1 a přílohy č. 2 nařízení o platových poměrech.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, ve které namítla
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, neboť z výroku rozhodnutí neplyne, jaká právní
úprava byla použita. Prvostupňové rozhodnutí bylo navíc vydáno dne 31. 10. 2017, ačkoliv
v odůvodnění se odkazuje na užití právní úpravy účinné až od 1. 11. 2017. Výrok rozhodnutí
pak neobsahuje údaj o stanovení příslušné platové třídy a platového stupně, takže se žalobkyně
proti případně nesprávně určené platové třídě a stupni nemohla účinně bránit. Žalobkyně
je zaměstnána jako ředitelka protiepidemického odboru Krajské hygienické stanice kraje
Vysočina. Správní orgán však nezjišťoval, jaké činnosti byly žalobkyni rozhodnutím o přijetí
do státní služby určeny a jakou činnost v rámci služebního místa žalobkyně vykonává,
a s námitkami žalobkyně v tomto směru se nevypořádal. Žalobkyně své vzdělání lékařky
při výkonu pracovní činnosti využívá, nižší stupeň vzdělání by neodpovídal řádnému výkonu
svěřených činností, a žalovaný fakticky s jejím vzděláním a priori počítá. Má-li však být žalobkyně
za své služby státu odměněna, dozvídá se, že je její lékařské vzdělání jen „milou a vhodnou
náhodou“, která však není okolností odůvodňující náležité platové ohodnocení.
[4] Žalovaný se dopustil nesprávného právního posouzení věci, když nesprávně vyložil
nařízení o platových poměrech tak, že žalobkyně není ani lékařem orgánu sociálního zabezpečení
ani lékařem orgánu veřejného zdraví, a proto jí nepřísluší platový tarif podle stupnice platových
tarifů v příloze č. 3, ale pouze podle přílohy č. 2 tohoto nařízení. Správným výkladem
předmětného nařízení však měl žalovaný dojít k závěru, že žalobkyně je vzhledem ke všem
okolnostem lékařkou orgánu ochrany zdraví, čemuž není na překážku, že systemizované místo
může zastávat i osoba s jiným vzděláním, a proto jí náleží platový tarif dle §2 odst. 3 přílohy č. 3
nařízení. Žalovaný se vůči žalobkyni dopustil diskriminace v oblasti odměňování ve srovnání
s ostatními lékaři vykonávajícími správní činnost, neboť porušil zásadu rovného zacházení se
všemi státními zaměstnanci. V rozhodnutí nijak neodůvodnil, proč by odlišné zacházení
vůči žalobkyni mělo být dovoleno, a naopak popřel svoji povinnost vytvořit takové podmínky,
aby ve veřejném zájmu nerovnosti mezi žalobkyní a ostatními skupinami lékařů překonal.
Tyto důvody musí být přezkoumatelně uvedené v rozhodnutí, přičemž se žalobkyně dovolává
přímého účinku směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/54/ES, Rady (ES)
č. 2000/43/ES, Rady (ES) č. 2000/78/ES, a nařízení Evropského parlamentu a Rady
č. 492/2011.
[5] Krajský soud v Brně v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že služební místo žalobkyně
bylo s účinností od 1. 11. 2017 služebním místem lékaře v orgánu ochrany veřejného zdraví
ve smyslu §2 odst. 2 nařízení o platových poměrech, a žalobkyni tak příslušel platový tarif podle
stupnice platových tarifů uvedené v příloze č. 3 tohoto nařízení. Pokud žalovaný potvrdil
rozhodnutí ředitele o určení platového tarifu a platu žalobkyně podle přílohy č. 2 nařízení
o platových poměrech, je jeho rozhodnutí v rozporu s §144 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona
č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve spojení s §123 odst. 3 zákona č. 262/2006, zákoníku práce.
Z pracovní náplně služebního místa žalobkyně je zjevné, že ji reálně a řádně může vykonávat
pouze osoba, která má lékařské vzdělání vyžadované podle §4 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb.,
o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu
zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta. Práce, které má žalobkyně
vykonávat nebo řídit, nemohou vykonávat zdravotničtí pracovníci a jiní odborní pracovníci
s odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání, jak pro některé činnosti umožňuje
§88a odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a to ani při splnění požadavku
vysokoškolského vzdělání v magisterském studijním programu, který pro služební místo
žalobkyně vyžaduje služební předpis ředitele č. 04/2016. Žádné z povolání uvedených v zákoně
o nelékařských zdravotnických povoláních však nemá souvislost s epidemiologií a s úkoly, které
má vykonávat žalobkyně, přičemž je obtížně představitelné, že by např. hodnocení
epidemiologické situace nebo zjišťování zdravotního stavu obyvatel v oblasti infekčních
onemocnění za použití nejnáročnějších epidemiologických metod mohla provádět např. osoba
s odborným vzděláním k výkonu povolání radiologického technika, byť by současně disponovala
magisterským titulem z oboru právo a právní věda nebo z oboru klasický řecký jazyk a literatura
apod.
[6] Krajský soud však nepovažoval rozhodnutí správních orgánů za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jelikož je z obou rozhodnutí zřejmé, jak, proč a na základě jaké právní
úpravy bylo rozhodnuto. Jako nedůvodnou posoudil krajský soud též námitku žalobkyně,
že výrok napadeného rozhodnutí neobsahuje údaj o stanovení příslušné platové třídy a platového
stupně. Rozhodnutí správních orgánů totiž pouze reagovala na změnu ve výši platových tarifů
provedenou nařízením o platových poměrech. Jejich předmětem tedy nebyla změna v zařazení
žalobkyně do platové třídy a platového stupně, přičemž zařazení žalobkyně do 13. platové třídy
a 12. platového stupně bylo provedeno již rozhodnutím ředitele ze dne 1. 5. 2016,
č. j. KHSV/07406/2016/ZR/ÚSČ/Šul, jímž byla žalobkyně též jmenována na služební místo.
Na zařazení žalobkyně do platové třídy a platového stupně tedy napadené rozhodnutí ničeho
nezměnilo, a proto ani nebylo důvodu, aby ředitel či žalovaný ve výroku rozhodnutí uváděli údaje
o stanovení platové třídy a platového stupně. Diskriminační důvody vyplývající z žalobkyní
odkazovaných evropských předpisů pak v projednávané věci nebyly žalobkyní tvrzeny
ani soudem zjištěny.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[7] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek krajského soudu kasační
stížností, ve které předně vyjádřil nesouhlas s posouzením vztahu fakticity vykonávaných činností
žalobkyně a požadavku právního předpisu ze strany krajského soudu. Za podstatný označil
stěžovatel spor ohledně §2 odst. 2 nařízení o platových poměrech, když stupnice platových tarifů
podle přílohy č. 3 předmětného nařízení měla být aplikovatelná pro lékaře orgánu ochrany
veřejného zdraví stejně jako pro lékaře orgánu sociálního zabezpečení, přičemž u lékařů orgánu
sociálního zabezpečení byly specifické požadavky na jejich vzdělání zakotveny jako kvalifikační
předpoklad v příslušných právních předpisech. Zákon o ochraně veřejného zdraví v době
rozhodování stěžovatele takové ustanovení neobsahoval. Pojem obsažený v novelizovaném znění
§88a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví, tj. provádění lékařských činností,
jež byly zařazeny mezi úkoly, které mohou vykonávat pouze zaměstnanci s odbornou
způsobilostí k výkonu povolání lékaře, považoval stěžovatel za neurčitý právní pojem, přičemž
není jasně stanoveno, které tyto lékařské činnosti to mohou v návaznosti na tzv. katalog
správních činností být za současného zohlednění skutečnosti, že hygienické stanice
jsou správními úřady a jako takové se v souvislosti s činnostmi zde prováděnými musí pohybovat
v mantinelech státní správy.
[8] Krajský soud opomněl skutečnost, že v případě krajských hygienických stanic jakožto
správních úřadů je třeba vycházet z §2 odst. 2 písm. a) nařízení vlády č. 92/2015 Sb.,
o pravidlech pro organizaci služebního úřadu, podle kterého služební místo obsahuje správní
činnosti, jejichž výkon se na něm požaduje, neboť krajské hygienické stanice vykonávají
veřejnou správu a mají odlišné postavení od poskytovatelů zdravotních služeb. Požadoval-li
se tedy na služebních místech v krajských hygienických stanicích výkon správních činností,
jež mohou být vykonávány pouze osobami s lékařským vzděláním, musel tomuto odpovídat
i požadavek odborného zaměření vzdělání stanovený služebním předpisem ředitele krajské
hygienické stanice podle §25 odst. 5 písm. a) zákona o státní službě. Soud ve svém rozsudku
tuto skutečnost nepovažoval za důležitou, neboť se odvolával na fakticitu vykonávaných činností.
Vymezení požadavků na odborné zaměření vzdělání však musí být s ohledem na činnosti
vykonávané státními zaměstnanci a v zájmu zachování principu rovného odměňování srovnatelné
napříč jednotlivými orgány ochrany veřejného zdraví. Služební místa, na nichž jsou vykonávány
typově shodné či obdobné činnosti, musejí mít tedy ve smyslu zákona o státní službě stanoveny
shodné požadavky na odborné zaměření vzdělání. V případě, kdy nebyl pro místo ředitele
epidemiologického odboru stanoven právním předpisem kvalifikační předpoklad odborného
vzdělání lékaře, ani takový požadavek nebyl stanoven služebním předpisem dle §25 odst. 5
písm. a) zákona o státní službě, nebylo možné žalobkyni odměňovat podle přílohy č. 3 nařízení
o platových poměrech. Stěžovatel dodal, že striktní stanovení správních činností, které mohou
vykonávat pouze lékaři, by vzhledem k jejich nedostatku znamenalo vážné ohrožení samotné
existence orgánů ochrany veřejného zdraví.
[9] Krajský soud se dále nedostatečně a nesprávně vypořádal s námitkou stěžovatele,
že lékaře v krajských hygienických stanicích lze odměňovat jen tehdy, bude-li se na jejich
služebních místech požadovat výkon správních činností, které mohou být vykonávány pouze
osobami s lékařským vzděláním. Na místo žalobkyně nebyl stanoven požadavek tohoto vzdělání,
mohl se tedy hlásit kdokoliv, kdo splňoval požadavky dané zákonem o státní službě. Služební
místo žalobkyně tedy mohlo být obsazeno nelékařem, který měl odbornou způsobilost k výkonu
zdravotnického povolání podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Stěžovatel
dále nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že by činnosti vykonávané žalobkyní nemohla
vykonávat osoba s odborným vzděláním jiným než lékařským. Mezi zaměstnanci krajských
hygienických stanic, a to i na pozicích ředitelů odboru protiepidemického, jsou zaměstnanci, kteří
nemají odbornou způsobilost k výkonu povolání lékaře, ale zároveň vykonávají stejné činnosti
jako žalobkyně. Jediným rozdílem pro odlišné odměňování zaměstnanců s lékařským vzděláním
a nelékařských vzděláním by tedy byla skutečnost spočívající ve vystudování lékařské fakulty,
což je v právním státě neospravedlnitelné, a to zvlášť za situace, kdy není po lékařích požadována
specializovaná způsobilost (atestace), např. z odboru epidemiologie.
[10] Ačkoli se zákonodárce snažil problematiku definice činností, jež mohou vykonávat pouze
lékaři, zhojit novelou zákona o ochraně veřejného zdraví, na niž poukázal krajský soud v bodu
22. napadeného rozsudku, tato může mít účinky pro futuro od 1. 5. 2020. Při vydání rozhodnutí
byl stěžovatel vázán zákonem o ochraně zdraví ve stavu účinném v době vydání rozhodnutí,
kdy úkoly orgánů ochrany veřejného zdraví mohli plnit jak zaměstnanci s odbornou způsobilostí
k výkonu zdravotnického povolání lékaře, tak také zdravotničtí pracovníci a jiní odborní
pracovníci s odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání ve smyslu §88a zákona
o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí stěžovatele. V reakci
na předmětnou novelu pak stěžovatel vydal metodický pokyn sjednocující výklad pojmů činnosti
lékaře orgánu ochrany veřejného zdraví pro potřeby jejich zařazení dle §2 odst. 2 naříz ení
o platových poměrech. Žalobkyně však činnosti obsažené v tomto pokynu nevykonávala
a nevykonává, což dokazuje náplň její práce. Žalobkyně totiž jako ředitelka odboru
protiepidemického zastává převážně manažerskou funkci, kdy činnost vymezená metodickým
pokynem je vykonávána především „epidemiology v terénu“.
[11] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že bylo po skutkové stránce
postaveno najisto, že žalobkyně je lékařkou a v rámci služebního místa vykonává činnosti,
pro něž je takové vzdělání nezbytné. Krajský soud správně dovodil, že zákonodárce spojil
odměňování s reálným výkonem prací, a nikoli s tím, jaké vzdělání je pro služební místo
předepsáno zákonem nebo služebním předpisem. Dále žalobkyně oponovala názoru stěžovatele
ohledně skutečnosti, že služební místa představených by byla zastávána někým jiným
než lékařem. Nesouhlasila ani s tvrzením stěžovatele, že její služební místo je jen manažerskou
pozicí, jelikož v tomto smyslu by pouhou manažerskou pozicí byla i funkce směnového inženýra
v jaderné elektrárně, aniž by od tohoto vedoucího pracovníka byla vyžadována znalost ohledně
průběhu štěpné reakce. V této souvislosti dále žalobkyně odkázala na bod č. 15 svých pracovních
činností, dle kterého žalobkyně řídí a vede odbor mj. po stránce odborné, což si lze
bez odpovídajícího vzdělání jen stěží představit. Tvoří-li pracovní náplň žalobkyně takové
činnosti, ke kterým lékařské vzdělání univerzitního typu skutečně potřebuje, pak musí být
za požadované využívání této kvalifikace též odměňována, přičemž společenská smlouva a její
konkrétní projevy v právním řádu státu ukládají, aby umožňoval získávání co nejvyššího stupně
vzdělání či dovedností, ale jejich osvojení není a nikdy by nemělo být dáno státu k dispozici
zdarma.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnankyně s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud předně ze správního spisu ověřil, že ředitel vyhlásil
dne 22. 2. 2016 výběrové řízení na služební místo ředitele odboru protiepidemického
ve služebním úřadě Krajské hygienické stanici kraje Vysočina se sídlem v Jihlavě v oboru
služby zdravotnictví a ochrana zdraví. Žadatel musel mimo jiné splňovat požadavek
podle §25 odst. 5 písm. a) zákona o státní službě stanovený služebním předpisem ředitele
č. 04/2016, tj. odborné zaměření vzdělání – vzdělání lékaře nebo vysokoškolské vzdělání
v magisterském studijním programu v jiném oboru a současně způsobilost zdravotnického
pracovníka podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Rozhodnutím
ze dne 1. 5. 2016, č. j. KHSV/07406/2016/ZR/ÚSČ/Šul, ředitel jmenoval žalobkyni na toto
služební místo, zařadil ji do 13. platové třídy, 12. platového stupně a určil jí měsíční plat v celkové
výši 47.060 Kč sestávající z platového tarifu ve výši 31.550 Kč, osobního příplatku ve výši
8.000 Kč a příplatku za vedení ve výši 7.510 Kč. Pracovní náplň žalobkyně tvořily mimo jiné tyto
pracovní povinnosti: provádění komplexního výkonu státního zdravotního dozoru v oblasti
epidemiologie; stanovování nezbytných vyšetřování a měření pro výkon státního zdravotního
dozoru; provádění analýzy prevence infekčních onemocnění a dalších hromadně se vyskytujících
onemocnění a epidemiologie drogových závislostí; stanovování metodiky výkonu státního
zdravotního dozoru; metodické usměrňování zdravotnických zařízení v ochraně před infekčními
onemocněními nebo odborné usměrňování činností zařízení vykonávajícího závodní preventivní
péči; hodnocení epidemiologické situace pro stanovování celostátních mimořádných opatření
k ochraně zdraví obyvatel a stanovování mimořádných opatření pro ochranu státních hranic
před zavlečením infekčních onemocnění; zjišťování zdravotního stavu obyvatel v oblasti
infekčních onemocnění, dalších hromadně se vyskytujících onemocnění a hodnocení zdravotních
rizik pro posuzování závažnosti zátěže populace vystavené rizikovým faktorům za použití
nejnáročnějších epidemiologických metod; zpracovávání podkladů pro hodnocení a řízení
zdravotních rizik zátěže obyvatel vystavených rizikovým faktorům životního a pracovního
prostředí a komunikování o zdravotním riziku; analyzování ukazatelů zdravotního stavu obyvatel
a faktorů prostředí nebo poskytování specializované, poradenské, výchovné a konzultační služby;
řízení, sestavování a kontrola dodržování plánu kontrolní činnosti ve svém odboru
a zabezpečování plnění hlavních úkolů a metodických pokynů hlavního hygienika ČR.
Prvostupňovým rozhodnutím byla v souvislosti s novelizací nařízení vlády č. 304/2014 Sb.
provedenou nařízením vlády č. 342/2017 Sb. mimo jiné změněna výše platového tarifu žalobkyně
na 37.890 Kč. Napadené rozhodnutí žalovaného takto změněnou výši platového tarifu žalobkyně
potvrdilo.
[15] Podstatu sporu představuje v posuzovaném případě otázka, zda lze žalobkyni považovat
za lékařku orgánu ochrany veřejného zdraví ve smyslu §2 odst. 2 nařízení o platových poměrech
ve znění účinném od 1. 11. 2017, a měl jí tedy být přiznán platový tarif stanovený podle stupnice
platových tarifů uvedené v příloze č. 3 k tomuto nařízení, a nikoli podle přílohy č. 2 tohoto
nařízení, jak bylo původně stanoveno správními orgány.
[16] Podle §2 odst. 1 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., ve znění účinném od 1. 11. 2017, státnímu
zaměstnanci, který není uveden v odstavci 2, přísluší platový tarif stanovený podle stupnice platových tarifů uvedené
v příloze č. 2 k tomuto nařízení. Podle odst. 2 téhož ustanovení státnímu zaměstnanci, který je lékařem
orgánu sociálního zabezpečení nebo orgánu ochrany veřejného zdraví, přísluší platový tarif stanovený podle stupnice
platových tarifů uvedené v příloze č. 3 k tomuto nařízení. (podtržení doplněno)
[17] Podle §78 odst. 1 písm. b) ve spojení s odst. 2 téhož ustanovení zákona o ochraně
veřejného zdraví rozhodném znění patří mezi orgány ochrany veřejného zdraví též krajské
hygienické stanice.
[18] Podle §88a odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví v rozhodném znění, pouze
zaměstnanci s odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zdravotničtí pracovníci a jiní
odborní pracovníci s odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání mohou plnit úkoly orgánů ochrany
veřejného zdraví, uvedených v §78 odst. 1 písm. a) až c), a) při výkonu státního zdravotního dozoru v oblasti
prevence vzniku a šíření infekčních onemocnění a nad plněním povinností poskytovateli zdravotních služeb,
b) jejichž předmětem je zjištění zdravotního stavu fyzické osoby včetně nahlížení do zdravotnické dokumentace,
c) při hodnocení zdravotních rizik, d) při odborném řízení činnosti zařízení vykonávajícího pracovnělékařské
služby a usměrňování činnosti poskytovatelů zdravotních služeb v ochraně před infekčními onemocněními včetně
nemocničních nákaz, nemocemi podmíněnými prací a jinými poškozeními zdraví z práce, e) při vydávání
očkovacích látek, f) při provádění ověření pracovních podmínek pro účely posuzování nemocí z povolání.
[19] Podle §4 odst. 1 zákona o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti
a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře
a farmaceuta se odborná způsobilost k výkonu povolání lékaře získává absolvováním nejméně
šestiletého prezenčního studia,
které obsahuje teoretickou a praktickou výuku v akreditovaném
zdravotnickém magisterském studijním programu všeobecné lékařství.
[20] Podle §77 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě je státní zaměstnanec povinen plnit
služební úkoly osobně, řádně a včas.
[21] Podle §144 odst. 1 zákona o státní službě, odměňování státních zaměstnanců se řídí zákoníkem
práce, není-li stanoveno jinak.
[22] Podle §145 odst. 1 zákona o státní službě, první až čtvrtá platová třída stanovená zákoníkem
práce se v případě státních zaměstnanců nepoužijí. Výši platových tarifů s přihlédnutím k povinnostem
a omezením při výkonu služby a k jeho významu a způsob jejich určení pro státní zaměstnance stanoví vláda
nařízením.
[23] Podle §205 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě, vláda stanoví nařízením pravidla
pro organizaci služebního úřadu. Podle §2 odst. 2 písm. c) nařízení vlády č. 92/2015 Sb., o pravidlech
pro organizaci služebního úřadu, služebním místem představeného, se zřizuje v čele organizačního útvaru,
ve kterém se vykonává státní služba, nebo v čele služebního úřadu, a klasifikuje se platovou třídou, do které
je v katalogu správních činností zařazena nejnáročnější správní činnost vykonávaná v organizačním útvaru
nebo ve služebním úřadu, v jehož čele představený stojí.
[24] Podle §110 odst. 1 zákoníku práce, za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty přísluší všem
zaměstnancům u zaměstnavatele stejná mzda, plat nebo odměna z dohody.
[25] Podle §123 odst. 3 zákoníku práce, zaměstnavatel zařadí vedoucího zaměstnance do platové třídy
podle nejnáročnějších prací, jejichž výkon řídí nebo které sám vykonává.
[26] Z výše provedené rekapitulace je zřejmé a současně mezi stranami nesporné, že žalobkyně
je zaměstnána u Krajské hygienické stanice kraje Vysočina, je tedy státním zaměstnancem orgánu
ochrany veřejného zdraví ve smyslu §78 odst. 1 písm. b) ve spojení s §78 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Současně disponuje odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického
povolání lékaře dle §4 odst. 1 zákona o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti
a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře
a farmaceuta, a dosahuje tedy potřebné odbornosti k plnění úkolů orgánů ochrany zdraví
ve smyslu §88a odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, což ostatně přiléhavě konstatoval
též krajský soud.
[27] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že nelze vyjít pouze
z gramatického výkladu sporného ustanovení §2 odst. 2 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., kterým
by bylo možné dovodit, že je-li někdo lékařem a současně zaměstnancem orgánu ochrany
veřejného zdraví, automaticky se kvalifikuje k vyššímu platovému tarifu. Takový výklad by však
vedl až k absurdním a v právním státě nepřípustným důsledkům, kdy by se takové předpoklady
splňující osoby pouze na základě vzdělání a bez ohledu na jimi vykonávané pracovní povinnosti
a úkoly kvalifikovaly na vyšší platový tarif. Předestřený výklad by totiž popíral situaci, která může
reálně nastat, a sice že je určitá osoba zaměstnancem orgánu ochrany veřejného zdraví a současně
disponuje odbornou způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání lékaře ve smyslu výše
uvedeném, avšak neplní úkoly stanovené v §88a odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.
Jsou totiž představitelné situace, kdy osoby ač vzdělání lékařského, tuto činnost nevykonávají
a uchylují se např. k manažersky orientovaným pracovním pozicím, přičemž takovou situaci
si lze představit i v místě pracoviště žalobkyně.
[28] Nejvyšší správní soud tudíž, shodně s krajským soudem, dospěl k závěru,
že pro kvalifikaci státního zaměstnance jako lékaře orgánu ochrany veřejného zdraví je nutné
splnit nejen výše uvedené podmínky odbornosti vzdělání a zařazení do státní služby k orgánu
ochrany veřejného zdraví, nýbrž je nutno též skutečně vykonávat povinnosti a úkoly, které
vzhledem ke svojí obsahové a odborné náročnosti vyžadují skutečně kvalifikaci lékaře ve smyslu
§4 odst. 1 zákona o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované
způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta.
V této souvislosti musí kasační soud odmítnout argument stěžovatele, že by snad takovým
výkladem došlo k diskriminaci osob, které potřebné lékařské vzdělání nemají, ale v rámci svého
zařazení do orgánu ochrany veřejného zdraví vykonávají stejné pracovní povinnosti a úkoly,
jež vykonávají osoby, které lékařským vzděláním disponují. Odhlédne-li kasační soud
od skutečnosti, že stěžovatel své tvrzení nepodložil žádným relevantním důkazním materiálem
(např. statistikou ohledně počtu osob nedisponujícím vzděláním lékaře, jenž působí na stejném
služebním místě jako žalobkyně), je nutno dát stěžovateli za pravdu v tom, že zákon o ochraně
veřejného zdraví účinný v době vydání prvostupňového rozhodnutí skutečně umožňoval,
aby činnosti stanovené v §88a odst. 1 tohoto zákona byly vykonávány i osobami, které
nedisponují odborným vzděláním lékaře. Současně požadavek výlučně lékařského vzdělání
pro výkon služebního místa žalobkyně není stanoven ani služebním předpisem ve smyslu §25
odst. 5 písm. a) zákona o státní službě (předpis č. 04/2016 ředitele Krajské hygienické stanice
kraje Vysočina). Jak však přiléhavě konstatoval krajský soud, skutečnost, že právní předpis
(případně služební předpis) nevyžaduje určité vzdělání pro služební místo, nemá přímou
souvislost s tím, zda státní zaměstnanec na tomto místě skutečně vykonává (nebo řídí) práce,
ke kterým takové vzdělání a z něj plynoucí potřebné znalosti a dovednosti potřebuje. Klasifikace
do jednotlivých platových tříd ve smyslu dikce výše uvedených ustanovení služebního zákona
a nařízení vlády č. 92/2015 Sb. se totiž skutečně řídí reálným výkonem povinností a úkolů
zaměstnanců [srov. dikci §2 odst. 2 písm. c) nařízení vlády č. 92/2015 Sb.: nejnáročnější správní
činnost vykonávaná v organizačním útvaru nebo ve služebním úřadu, v jehož čele představený stojí]; nikoli
tím, jaké vzdělání je pro konkrétní služební místo vyžadováno zákonem popřípadě služebním
předpisem. Ačkoli krajský soud opomněl právě výše citované ustanovení nařízení vlády
č. 92/2015 Sb., toto svým smyslem a účelem odpovídá krajským soudem citovanému ustanovení
§123 zákoníku práce, které taktéž poukazovalo na klasifikaci do platových tříd dle skutečně
reálně vykonávaných činností. Výklad prosazovaný stěžovatelem by navíc ve svých krajních
důsledcích mohl znamenat nulovou aplikovatelnost §2 odst. 2 nařízení vlády č. 304/2014 Sb.
v praxi, což jistě nebyl úmysl zákonodárce, který se zjevně „narovnáním“ platových podmínek
lékařů orgánů veřejného zdraví a lékařů orgánů sociálního zabezpečení snažil zlepšit podmínky
prvně jmenovaných a zamezit jejich odlivu do „lépe hodnocených“ lékařských oborů. Pokud
by totiž služební předpis ve smyslu §25 odst. 5 písm. a) zákona o státní službě nestanovil
pro konkrétní služební místo požadavek výlučně lékařského vzdělání (což se vzhledem
k všeobecně známému nedostatku lékařů zdá být spíše ojedinělé řešení), pak by lékařem orgánu
ochrany veřejného zdraví nemohl být skutečně nikdo, čímž by výše nastíněné snahy zákonodárce
vzaly za své a pojem „lékař orgánu ochrany veřejného zdraví“ by se stal skutečně „chimérou“.
Odměňování státních zaměstnanců v orgánech ochrany veřejného zdraví by se pak, jak přiléhavě
konstatoval krajský soud, neřídilo tím, co tito zaměstnanci skutečně při své každodenní práci
vykonávají, ale tím, jaké vzdělání pro to které služební místo stanoví služební předpis. V takovém
případě by „obavy“ stěžovatele byly naplněny, jelikož by došlo k upřednostňování dosaženého
vzdělání před skutečně vykonávanou prací.
[29] Krajský soud dospěl dále ke správnému a z podkladů ve správním spise vyplývajícímu
závěru, že z pracovní náplně žalobkyně, jež byla shrnuta v bodu [14] tohoto rozsudku, lze zcela
zřetelně usoudit, že ji řádně může vykonávat právě a jenom osoba, která disponuje lékařským
vzděláním ve smyslu §4 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb. Pracovní náplň žalobkyně totiž mimo jiné
tvoří takové činnosti, u nichž si lze jen stěží představit, že by je mohla vykonávat osoba
bez lékařského vzdělání. Jedná se pak např. o činnost spočívající v hodnocení epidemiologické
situace za účelem stanovení celostátních mimořádných opatření k ochraně zdraví obyvatel,
stanovování mimořádných opatření pro ochranu státních hranic před zavlečením infekčních
onemocnění, či zjišťování zdravotního stavu obyvatel v oblasti infekčních onemocnění za použití
nejnáročnějších epidemiologických metod. U takových činností si kasační soud stěží dokáže
představit, že by je mohla na stejné kvalitativní úrovni vykonávat osoba nedisponující znalostmi
získanými vysokoškolským studiem medicíny, jako osoba, která takové studium absolvovala,
a získala tak odbornou způsobilost lékaře ve smyslu výše citovaného zákona. Ačkoli tedy §88a
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví obecně připouští, aby některé v zákoně vyjmenované
činnosti vykonávali též zdravotničtí pracovníci a jiní pracovníci s odbornou způsobilostí
k výkonu zdravotnického povolání ve smyslu zákona č. 96/2004 Sb., s ohledem na vysoce
odborně vymezenou pracovní náplň žalobkyně je nutno uzavřít, že takto vymezené pracovní
povinnosti může za současného naplnění požadavku na řádný výkon práce ve smyslu §77 odst. 1
písm. d) zákona o státní službě nejlépe vykonávat osoba disponující lékařským vzděláním. Obiter
dictum kasační soud poznamenává, že zejména (ale nikoli pouze) v této kritické době “zostřené”
pandemií COVID-19 se ukazuje naléhavě potřeba dbát na dostatečně kvalifikovaný personální
substrát krajských hygienických stanic, které zaujímají v boji s různými infekčními chorobami
klíčové místo.
[30] Nejvyšší správní soud se dále neztotožnil se stěžovatelem, že by výše předestřený výklad
zakládal porušení zásady rovného odměňování tak, jak je vymezena v čl. 28 Listiny základních
práv a svobod a rozvedena v §110 odst. 1 zákoníku práce. Stěžovatel se mýlí, pokud se domnívá,
že výše vymezenou pracovní náplň žalobkyně může vykonávat ve shodné kvalitě osoba nemající
vzdělání lékaře, což bylo ostatně vysvětleno výše. Proto je zcela logické a naopak v právním státě
nutné, když jsou osoby mající lepší kvalifikaci pro pracovní činnost vykonávanou pro stát náležitě
odměněny. Naopak by bylo porušením zásady rovného odměňování, pokud by lékaři orgánů
ochrany veřejného zdraví měli dosahovat nižších platových tarifů, nežli lékaři orgánů sociálního
zabezpečení. Této skutečnosti si byl ostatně zákonodárce dobře vědom, když novelizoval
předmětné ustanovení §2 odst. 2 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., čímž postavil tyto dvě skupiny
vykonávající práci, na jejíž výkon jsou kladeny vysoké kvalifikační požadavky, na totožnou
platovou úroveň. V posuzovaném případě tedy nedošlo k porušení zásady rovného odměňování,
když vzhledem k pracovní náplni žalobkyně nemůže osoba nedisponující vzděláním lékaře
vykonávat práci žalobkyně ve stejné kvalitě jako sama žalobkyně, která předmětným
vzděláním disponuje (srov. a contrario rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2018,
č. j. 21 Cdo 2262/2018 - 437).
[31] Závěrem kasační soud dává za pravdu stěžovateli v tom, že při vydání napadeného
rozhodnutí byl stěžovatel vázán v té době účinným zákonem o ochraně veřejného zdraví, který
v té době ještě neupravoval činnosti, které mohou vykonávat pouze lékaři orgánů ochrany
veřejného zdraví, tak jak je upraveno v novelizovaném znění §88a odst. 2 písm. a) až c) zákona
o ochraně veřejného zdraví ve znění novely provedené zákonem č. 205/2020 Sb. Krajský soud
však netvrdil, že by snad stěžovatel byl touto novelizovanou úpravou vázán, když výše uvedené
novelizované znění použil pouze jako podpůrný argument k demonstraci úmyslu zákonodárce
vyřešit do té doby problematické vymezení kvalifikačních požadavků na lékaře orgánů ochrany
veřejného zdraví, přičemž dodal, že žalobkyní vykonávané pracovní povinnosti by spadaly
pod novelou vymezené činnosti, které může vykonávat pouze osoba s odbornou způsobilostí
k výkonu povolání lékaře. K námitce stěžovatele, že „lékařské činnosti“ dle novelizovaného §88a
odst. 2 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví představují neurčitý právní pojem
bez návaznosti na konkrétní činnosti obsažené v katalogu správních činností, Nejvyšší správní
soud poukazuje, že ne vždy musí mít činnost státního zaměstnance ve smyslu zákona o státní
službě svůj „odraz“ v katalogu správních činností (příloha nařízení vlády č. 302/2014 Sb.,
o katalogu správních činností), jelikož §145 odst. 3 zákona o státní službě umožňuje stanovit
platovou třídu pro činnosti v katalogu správních činností neuvedených. Avšak nutno dodat,
že toto nemusí být nutně případ lékařských činností dle §88a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně
veřejného zdraví v novelizovaném znění, jelikož takové činnosti ve většině případů budou svojí
obsahovou náplní spadat pod některou z platových tříd 24. dílu katalogu správních činností
(resp. pod konkrétní platovou třídu ve smyslu zákona o státní službě). Nejvyšší správní soud
pak v souvislosti s problematikou neurčitých právních pojmů upozorňuje, že tyto není možné
a ani účelné předem obsahově přesně vymezit, a jejich aplikace proto závisí na odborném
posouzení v každém individuálním případě. Proto tedy správní orgány v každé jednotlivé věci
musí vždy obecně vymezit a vyložit daný neurčitý právní pojem, a poté pod něj subsumovat
příslušný skutkový stav (viz rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2018, č. j. 2 As 94/2018 - 54, k této
problematice dále srov. rozsudky ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004 - 72, č. 375/2004 Sb.
NSS, ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 As 10/2003 - 58, č. 896/2006 Sb. NSS, a ze dne 30. 3. 2017,
č. j. 10 As 252/2015 - 77). Vztaženo na nyní projednávaný případ bude tedy vzhledem k absenci
konkrétního zákonného vymezení lékařských činností dle §88 odst. 2 písm. a) novelizovaného
znění zákona o ochraně veřejného zdraví úkolem příslušných vedoucích služebních úřadů,
aby tento termín interně vymezili služebním předpisem [§11 zákona o státní službě], popř. jiným
vnitřním předpisem s účinky dovnitř správního orgánu (srov. KRÝSA, Ivo; KRÝSOVÁ, Zdena.
Zákon o ochraně veřejného zdraví. Komentář. Praha, Wolters Kluwer, 2016, komentář k §88a, dostupný
z právního informačního systému ASPI). K námitce stěžovatele, že k novelizovanému znění
§88a zákona o ochraně veřejného zdraví vydal metodický pokyn sjednocující výklad pojmů
činnosti lékaře orgánu ochrany veřejného zdraví, zdejší soud poznamenává, že takový pokyn
mu není znám, ani ze shora vysvětlených důvodů není pro rozhodnutí o kasační stížnosti
použitelný.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
kasační stížnost zamítl.
[33] O nákladech řízení o kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Procesně úspěšná žalobkyně má právo na náhradu odměny
právního zástupce za jeden úkon právní služby [vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 5. 11. 2020,
podle §11 odst. 1 písm. d) a §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb.] ve výši
3.100 Kč a náhradu hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.).
Zástupce žalobkyně doložil, že je plátcem DPH, a proto se odměna za zastupování zvyšuje
o tuto daň. Celkově tedy je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni na nákladech řízení o kasační
stížnosti 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
žalobkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu