ECLI:CZ:NSS:2021:4.AZS.284.2020:19
sp. zn. 4 Azs 284/2020 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: S. Ch., zast. Mgr. Evou
Reimarovou, advokátkou, se sídlem Jindřišská 5, Praha 1, proti žalované: Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4,
Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 7. 2020, č. j. KRPA-196195-14/ČJ-2020-000022-
ZSV, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 8.
2020, č. j. 4 A 45/2020 - 30,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 8. 2020, č. j. 4 A 45/2020 - 30,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy
ze dne 28. 7. 2020, č. j. KRPA-196195-14/ČJ-2020-000022-ZSV, se zru š u j e.
III. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobci na nákladech řízení o žalobě a řízení
o kasační stížnosti celkem 10.200 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupkyně žalobce Mgr. Evy Reimarové, advokátky, se sídlem Jindřišská 5,
Praha 1.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodla podle §124 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále „zákon o pobytu cizinců“), o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění. Doba
zajištění byla stanovena na 40 dnů ode dne omezení osobní svobody. V odůvodnění rozhodnutí
žalovaná mimo jiné uvedla, že žalobce porušil Ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví
České republiky ze dne 17. 7. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-15/MIN/KAN (dále též „ochranné
opatření“), když vstoupil přes zákaz vyslovený v tomto opatření na území České republiky. Tímto
jednáním žalobce porušil závažným způsobem veřejný pořádek a stal se bezpečnostním rizikem
při šíření koronaviru, neboť u osob vstupujících svévolně na území České republiky není možné
provádět případnou kontrolu nařízené karantény, a popřípadě provádět testování osob na výše
uvedené virové onemocnění. Protiprávní jednání žalobce vzbudilo důvodnou obavu,
že se na území České republiky bude dopouštět opakovaného porušování právních předpisů
České republiky, když je předpoklad, že by se na území nadále volně pohyboval za účelem
průjezdu do dalších členských zemí EU, a porušoval tak ochranné opatření.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu, v níž namítl, že nebyly dány důvody
pro vydání rozhodnutí o jeho zajištění. Žalovaná závažné narušení veřejného pořádku
dovozovala z toho, že žalobce nerespektoval ochranné opatření a v rozporu s ním vstoupil
na území České republiky. K pochybení žalobce však došlo pouze z toho důvodu, že nevěděl
o existenci ochranného opatření a o povinnostech z něj vyplývajících, k čemuž žalovaná vůbec
nepřihlédla. Na zákaz vstupu do České republiky nadto nebyl žalobce upozorněn
ani na Schengenském hraničním přechodu v Maďarsku ani ze strany provozovatele
mezinárodního minibusu, který ho na území České republiky přivezl. V porušení ochranného
opatření tedy nelze spatřovat úmysl, ale pouhou nevědomou nedbalost. Žalovaná nezohlednila
skutečnosti, které nasvědčují tomu, že je žalobce bezúhonným člověkem, který respektuje právní
předpisy a veřejný pořádek v České republice narušovat nebude. Žalobce se totiž hned druhý
pracovní den po svém příjezdu dobrovolně dostavil na cizineckou policii splnit ohlašovací
povinnost; plnil veškeré povinnosti, o kterých věděl, předem si sjednal zdravotní pojištění,
v České republice má zajištěné ubytování u své dcery a rovněž finanční zdroje jak na svůj pobyt,
tak na vycestování. K návštěvě České republiky, kde se nikdy v minulosti nedopustil žádného
protiprávního jednání, vedly žalobce rodinné důvody; přijel navštívit dceru, která je v 9. měsíci
rizikového těhotenství, přijel ji tedy psychicky podpořit. Žalobce byl navíc negativně testován
na onemocnění COVID-19 před svým odjezdem ze země původu. Ohrožení veřejného zdraví
má pak v řízení o správním vyhoštění speciální skutkovou podstatu dle §119 odst. 3 bod 3
zákona o pobytu cizinců, která sama o sobě nepředstavuje důvod k zajištění cizince. Dle žalobce
neexistují pochybnosti o tom, že by mařil nebo ztěžoval realizaci správního vyhoštění,
když sám šel dobrovolně na policii splnit ohlašovací povinnosti, v průběhu řízení spolupracoval
se správním orgánem a na doložení svých tvrzení předkládal důkazy, pročež ani důvod zajištění
dle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců nebyl naplněn. Odkázal na rozsudek NSS
ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 - 74.
[3] Žalovaná se odmítla zabývat možností použití mírnějších prostředků v podobě zvláštních
opatření za účelem vycestování cizince z území, když pouze formálně konstatovala,
že jejich použití není na místě. Při výslechu žalobce dne 28. 7. 2020 byl jako zmocněnec žalobce
přítomen i jeho zeť, pan Ř., který opakovaně uváděl, že má žalobce na území zajištěné ubytování,
nabízel složení finanční záruky, případně, že bude žalobce pravidelně doprovázet na policii za
účelem jeho ohlášení. Žalovaná však odmítla vyjádření a záruky pana Ř. zaprotokolovat, přičemž
jej upozornila, že pokud se bude k výslechu vyjadřovat, bude z místnosti vyveden. Rozhodnutí o
zajištění pak bylo vyhotoveno bezprostředně poté, co byl výslech ukončen, a záruky panem Ř.
nabízené v něm nebyly nijak zohledněny. K tomuto tvrzení navrhl žalobce provedení důkazu
výslechem pana Ř. V této souvislosti pak dále žalobce namítl porušení jeho procesních práv, a to
jak v průběhu zajišťovacího, tak vyhošťovacího řízení. Doba zajištění byla stanovena jako
nepřiměřeně dlouhá, a to bez řádného odůvodnění, přičemž v posuzovaném případě by se tato
měla shodovat s délkou nutné karantény a po jejím ukončení měly být důvody zajištění znovu
přezkoumány. V této souvislosti žalobce poukázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad
Labem – pobočka v Liberci ze dne 30. 6. 2020, č. j. 58 A 7/2020 – 14, v němž krajský soud
konstatoval, že adekvátní by se jevilo zajištění žalobce na dobu vycházející z délky karantény,
která je v souvislosti s nemocí COVID-19 standardní, přičemž v případě, kdy by se žalobce
ukázal jako nakažený, by eventuálně bylo možno dobu zajištění prodloužit.
[4] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Uvedl, že žalobce vstupem
na území České republiky porušil ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví, a svým jednáním
tak závažně narušil veřejný pořádek, neboť mohl způsobit zavlečení onemocnění COVID-19
na území České republiky. Na základě provedených zjištění správní orgán správně vyhodnotil,
že je dáno i nebezpečí, že by mohl žalobce mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění. K tomuto závěru správní orgán dospěl na základě výslechu žalobce, který
uvedl, že na území ČR měl v úmyslu zůstat ještě měsíc. Městský soud se dále ztotožnil
se závěry správního orgánu ve věci posouzení možnosti uložení zvláštních opatření,
kdy by nebylo na místě, aby žalobce pobýval na adrese osob, které na území ČR navštívil,
neboť není záruka, že by respektoval podmínky, za kterých by takto pobývat měl. Pokud
jde o možnost složení peněžních prostředků v době, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí,
nebylo zmíněno, že by žalobce disponoval finančními prostředky pro složení této záruky.
Nelze proto vytýkat správnímu orgánu, že nepřistoupil ani k této možnosti zvláštního opatření.
[5] Námitka žalobce ohledně nepřiměřenosti doby zajištění není důvodná,
jelikož z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že se správní orgán vypořádal
s odůvodněním této doby a skutečnosti, které uvedl, jsou skutečnostmi, které odpovídají postupu
při správním vyhoštění. V rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 6. 2020,
č. j. 58 A 7/2020 – 14, na nějž poukazoval žalobce, bylo rozhodnuto o zajištění cizince na dobu
60 dnů. Tato doba byla hodnocena jako nepřiměřená, avšak v případě žalobce byla stanovena
doba pouze 40 dnů, kdy v době vydání napadeného rozhodnutí byly dány podmínky
pro žalobcovo zajištění tak, jak bylo v napadeném rozhodnutí uvedeno a podrobně odůvodněno.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl uvedený rozsudek městského soudu kasační
stížností. Namítl nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku, jelikož městský
soud neuvedl žádné důvody, pro které se ztotožnil se závěry správního orgánu ohledně existence
nebezpečí, že by stěžovatel mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
Městský soud v této věci pouze obecně odkázal na výslech stěžovatele, avšak z provedeného
výslechu i dalšího spisového materiálu vyplývají opačné indicie. Stěžovatel se sám dobrovolně
dostavil na policii splnit ohlašovací povinnost, přičemž v průběhu řízení v maximální možné míře
spolupracoval se správním orgánem, při výslechu pravdivě vypovídal, na podložení svých tvrzení
dokládal důkazy. Stěžovateli je záhadou, z čeho soud i správní orgán dovozují, že by mohl výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění mařit.
[7] Městský soud se pak ani nezabýval námitkou směřující proti porušení základních práv
stěžovatele v rámci správního řízení, v jehož důsledku nebyl správním orgánem v nezbytném
rozsahu zjištěn skutkový stav věci a správní orgán tak při svém rozhodování vycházel
z neúplných podkladů. Stěžovatel totiž namítal, že jeho zmocněnci bylo správním orgánem
znemožněno, aby v rámci výslechu osoby stěžovatele uvedl okolnosti a označil důkazy, které
by měly zásadní vliv na rozhodnutí o stěžovatelově zajištění. Správní orgán se tak odmítl
vypořádat s možností použití mírnějších prostředků v podobě zvláštních opatření za účelem
vycestování cizince z území. Zmocněnec stěžovatele, pan Ř., opakovaně v průběhu výslechu
stěžovatele uváděl, že stěžovatel má na území zajištěno ubytování, nabízel složení finanční
záruky, případně, že bude stěžovatele pravidelně doprovázet na policii ohlásit se. Žalovaná
odmítla vyjádření a záruky nabízené panem Ř. zaprotokolovat a několikrát jej upozornila,
že pokud se bude k výslechu vyjadřovat, bude z výslechové místnosti vyveden. Rozhodnutí
o zajištění stěžovatele pak bylo vyhotoveno bezprostředně poté, co byl výslech ukončen a záruky
zmocněncem stěžovatele nabízené v něm nebyly nijak zohledněny. Žalovaná tímto postupem
porušila §36 odst. 1 a §50 odst. 3 správního řádu, pročež je napadené rozhodnutí nezákonné.
Jako důkaz tohoto postupu žalované stěžovatel odkazoval na skutečnost, že pan Ř.
se na služebnu žalované dostavil hned následující den ráno a záruky nabídl v písemné podobě,
žalovaná je však nevzala do úvahy. Stěžovatel dále v žalobě navrhoval provedení důkazu
výslechem pana Ř.; s tímto návrhem se městský soud rovněž nevypořádal. Městský soud ve věci
rozhodl bez nařízení jednání, přestože stěžovatel navrhoval provést výslech svědka, čímž soudu
bylo zřejmé, že stěžovatel navrhuje ve smyslu §172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců nařízení
jednání.
[8] Městský soud se dále nedostatečně vypořádal s námitkou, že jednání stěžovatele
nelze subsumovat pod skutkovou podstatu nebezpečí narušení veřejného pořádku závažným
způsobem. Žalovaná dovodila závažné porušení veřejného pořádku zejména z toho, že stěžovatel
nerespektoval Ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví České republiky, když v rozporu
s tímto vstoupil na území České republiky. Nepřihlédla však k tomu, že k pochybení stěžovatele
došlo pouze z toho důvodu, že nevěděl o existenci ochranného opatření a povinnostech
z něj vyplývajících. V jeho porušení tedy nelze spatřovat úmysl, ale pouhou nevědomou
nedbalost, vzhledem k osobním poměrům stěžovatele snadno pochopitelnou. Pochybení
stěžovatele nedosahovalo takové intenzity, aby mohlo naplnit skutkovou podstatu závažného
narušení veřejného pořádku a odůvodňovalo omezení stěžovatele na svobodě po dobu čtyřiceti
dnů. Narušení veřejného pořádku dále žalovaná dovodila z toho, že by stěžovatel mohl šířit
onemocnění COVID-19. Ohrožení veřejného zdraví však má v řízení o správním vyhoštění
speciální skutkovou podstatu dle §119 odst. 1 písm. c) bod 4 zákona o pobytu cizinců, která
sama o sobě nepředstavuje důvod k zajištění cizince uvedený v §124 zákona o pobytu cizinců.
Žalovaná tak nesprávným subsumováním domnělého ohrožení veřejného zdraví stěžovatele
pod nebezpečí závažného narušení veřejného pořádku uměle zvětšila stěžovatelovu zdánlivou
nebezpečnost.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel napadá rozhodnutí žalované,
jakož i rozsudek městského soudu, mimo jiné pro vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů. Z ustálené judikatury kasačního soudu přitom vyplývá, že pokud krajský soud
věcně přezkoumá správní rozhodnutí, trpící vadou nepřezkoumatelnosti, založí
tím vadu nepřezkoumatelnosti svého rozsudku (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008,
č. j. 4 Ads 45/2007 - 50).
[12] K náležitostem odůvodnění správních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
již mnohokrát vyslovil ve své judikatuře. Poukázat lze např. na rozsudek ze dne 1 3. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, v němž NSS konstatoval, že „[o]bsahem odůvodnění rozhodnutí je především
rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí, správní orgán musí uvést, jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil,
dále jakými úvahami se řídil při výkladu právních předpisů a jejich jednotlivých ustanovení,
jakož i to, proč byly aplikovány způsobem, který vedl k výslednému rozhodnutí.“ V odstavci 18. rozsudku
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 4 As 76/2013 - 21, pak NSS uvedl, že „podle §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, musí správní orgán v odůvodnění uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání,
úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se vypořádal
s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Smyslem a účelem odůvodnění
je ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí
jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/9 6, č. 24/1997 Sb. ÚS).“
[13] Rovněž problematika nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů soudních
rozhodnutí je v judikatuře NSS bohatě zastoupena (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). Rozhodnutí soudu
je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud není zřejmé, jakými
úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření
právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné,
proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč podřadil daný skutkový
stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná
rovněž i v případě, kdy soud opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek,
nebo pokud odůvodnění napadeného rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí,
které se však týkalo skutkově i právně odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů
vyslovených v takovém rozhodnutí na posuzovaný případ.
[14] Stěžovatel dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a napadeného rozsudku
předně ze skutečnosti, že žalovaná ani městský soud dostatečně neodůvodnily své závěry stran
existence nebezpečí, že by stěžovatel mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění, tedy naplnění důvodu zajištění ve smyslu §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Městský soud však předestřel své úvahy stran splnění předpokladů zajištění stěžovatele
ve smyslu citovaného ustanovení v bodu 13. a 14. napadeného rozsudku, kde konstatoval,
že „[s]ám žalobce do protokolu o výslechu účastníka řízení uvedl, že mu nejsou známy podmínky, za jakých
může do ČR vycestovat a nejsou mu ani známy další podmínky, za kterých lze na území pobývat, pokud
je k tomu oprávněn. Soud se tedy zcela ztotožňuje s tím, že by nebylo na místě, aby žalobce pobýval na adrese
osob, které na území ČR navštívil, neboť není záruka, že by respektoval podmínky, za kterých by takto pobývat
měl (…) Na základě provedených zjištění správní orgán správně vyhodnotil, že je dáno i nebezpečí, že by mohl
žalobce mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. K tomuto závěru správní orgán dospěl
na základě výslechu žalobce, který uvedl, že na území ČR měl v úmyslu zůstat ještě měsíc.“ Takové
vypořádání stěžovatelovy námitky stran nedůvodnosti jeho zajištění pro nenaplnění podmínek
výše citovaného ustanovení zákona o pobytu cizinců lze ve světle výše uvedené judikatury
kasačního soudu považovat za dostatečné, jelikož městský soud jasně a srozumitelně vysvětlil,
proč je tento důvod zajištění v případě stěžovatele opodstatněný. Není pak povinností krajských
soudů reagovat na každou dílčí argumentaci stěžovatele a tu obsáhle vyvrátit; jejich úkolem
je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, čemuž v posuzovaném
případě městský soud dostál (srov. např. rozsudek NSS 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130,
či ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Rovněž žalovaná své závěry stran naplnění důvodu
zajištění dle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců dostatečně odůvodnila a to zejména
na s. 5 napadeného rozhodnutí, kde mimo jiné uvedla, že stěžovatel svým chováním,
nerespektováním nařízení o zákazu vstupu cizinců na území, dal jednoznačně najevo, že platné
právní předpisy a uložené povinnosti nehodlá dodržovat.
[15] Kasační soud se neztotožnil ani s námitkou stěžovatele, že se městský soud nedostatečně
vypořádal s námitkou, že jednání stěžovatele nenaplnilo důvod pro jeho zajištění dle §124 odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců a že žalovaná nepřihlédla ke skutečnosti, že k pochybení
stěžovatele došlo pouze z důvodu jeho nevědomosti o existenci ochranného opatření
a povinností z něj vyvěrajících. Městský soud se totiž s touto námitkou dostatečně vypořádal,
a to v bodu 13. až 16. napadeného rozsudku. Konkrétně v bodu 15. - 16. rozsudku konstatoval,
že se vstupem na území České republiky i přes zákaz vyslovený v ochranném opatření
stal stěžovatel rizikem pro Českou republiku, neboť mohl způsobit zavlečení onemocnění
COVID-19 na její území, a tímto jednáním tak závažně narušil veřejný pořádek. Žalovaná
pak vzala v potaz skutečnost, že k pochybení stěžovatele došlo v důsledku jeho nevědomosti
o zákazu vstupu na území České republiky stanoveného ochranným opatřením,
když na s. 3 napadeného rozhodnutí uvedla, že skutečnost o výskytu pandemie v České republice,
jakož i napříč všemi státy EU, je v zemi původu stěžovatele všeobecně známa. Informace
o aktuální situaci a přijatých opatřeních jsou průběžně aktualizovány na internetových stránkách
Ministerstva zdravotnictví, Ministerstva vnitra, Ministerstva zahraničních věcí, ale i dalších
subjektů. Stěžovateli tedy nic nebránilo si tyto informace opatřit a včas si zjistit možnost vstupu
na území České republiky, což však stěžovatel neučinil. Stěžovatel přicestoval za účelem návštěvy
své dcery, ale podmínky cestování si již neověřil, ani nikoho nepožádal, aby mu tyto zjistil,
což jasně hovoří o přístupu stěžovatele k celé situaci v Evropě, potažmo po celém světě.
Ke správnosti závěrů městského soudu ohledně této otázky se kasační soud vyjádří dále.
[16] Městský soud se však dostatečně nezabýval námitkou týkající se porušení procesních práv
stěžovatele v průběhu správního řízení, které mělo spočívat v tom, že žalovaná znemožnila
zmocněnci stěžovatele uvádět rozhodné skutečnosti a označovat důkazy v průběhu výslechu
stěžovatele. Zmocněnec stěžovatele měl zejména navrhovat žalované zvláštní opatření ve smyslu
§123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců použitelná namísto zajištění stěžovatele, tedy
měl upřesnit, že stěžovatel má na území zajištěno ubytování, nabízel složení finanční záruky,
případně, že bude stěžovatele pravidelně doprovázet na policii za účelem splnění povinnosti jeho
ohlášení. Městský soud k použití těchto opatření v bodu 13. napadeného rozsudku pouze obecně
konstatoval, že „[z] odůvodnění napadeného rozhodnutí, zejména z čísla listu 5 až 7 je zřejmé, že se správní
orgán podrobně možností využití zvláštních opatření zabýval. Soud se zcela ztotožňuje se závěry, které správní
orgán ve svém rozhodnutí učinil. Žalobce pochází ze země, kde v současné době není epidemie natolik
pod kontrolou, aby bylo možné konstatovat, že cizinec z této země pocházející není pro českou společnost
nebezpečím. Za této situace se proto soud zcela ztotožnil se závěry učiněnými ve věci posouzení možnosti uložení
zvláštních opatření, kdy i přes tvrzení, že žalobce může pobývat na adrese své dcery, popřípadě na adrese domu,
který je ve vlastnictví manžela jeho dcery, není zde dána záruka, že bude dodržovat karanténní opatření
tak, jak je předpisy v ČR vyžadováno.“ Soud se tedy nijak nevypořádal s tvrzením stěžovatele,
že již v průběhu jeho výslechu byla žalované nabídnuta finanční záruka ze strany zmocněnce
stěžovatele (jakož i další varianty zvláštních opatření), na což však žalovaná nijak nereagovala,
resp. měla zmocněnci stěžovatele sdělit, že se k věci nemá nijak vyjadřovat. Jedná
se přitom o takovou skutečnost, která mohla ovlivnit závěr žalované ohledně možnosti využití
zvláštních opatření jako alternativy k zajištění stěžovatele. K této námitce pak stěžovatel
navrhoval provedení důkazu výslechem svědka pana P. Ř. Na tento důkazní návrh však městský
soud žádným způsobem nereagoval. Nejvyšší správní soud pak podotýká, že ačkoli není
povinností soudu provádět všechny navržené důkazy [§52 odst. 1 s. ř. s.], jeho povinností naopak
je uvést důvod, pro který k provedení navrženého důkazu nepřistoupil (srov. rozsudek ze dne 28.
4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, č. 618/2005 Sb. NSS). V posuzovaném případě však městský
soud nezdůvodnil, proč neprovedl stěžovatelem navržený důkaz, a to za situace, kdy se jednalo o
důkaz, který mohl objasnit dosud nezjištěné skutečnosti, objasnit sporné otázky, případně vyvrátit
tvrzení druhé strany.
[17] V této souvislosti dále kasační soud upozorňuje, že „[z]ásada volného hodnocení důkazů
neznamená, že by soud ve svém rozhodování měl na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které
nikoli nebo o které z provedených důkazů své skutkové závěry opře a které opomene. Neakceptování návrhu
na provedení důkazů lze založit pouze argumentem, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření
nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument,
dle kterého důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí.
Odmítnutí provedení důkazu může být konečně zdůvodněno jeho nadbytečností, a to tehdy, byla-li již skutečnost,
která má být dokazována v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto“ (viz výše citovaný
rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 147/2004). Žádný z těchto argumentů však napadený rozsudek
neobsahuje a ani ho z něj nelze dovodit; co je horší, k navrženému důkazu se městský soud
v napadeném rozsudku nevyjádřil žádným způsobem, a to i přesto, že se jedná o skutečnosti
relevantní pro učinění závěrů v posuzované věci, jak je předestřeno výše. Předestřené pochybení
městského soudu má v posuzované věci za následek částečnou nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku (k opomenutí důkazu mající za následek nepřezkoumatelnost rozsudku srov. přiměřeně
nález ÚS ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94).
[18] Jakkoli tato vada by postačovala ke zrušení napadeného rozsudku, v nyní projednávaném
případě Nejvyššímu správnímu soudu nebrání v tom, aby se vyjádřil k dalším kasačním námitkám
uplatněným stěžovatelem. Je tomu tak proto, že ačkoli městský soud stěžovateli neumožnil,
aby prokázal své tvrzení, že již během výslechu stěžovatele, který předcházel vydání
přezkoumávaného rozhodnutí, zmocněnec stěžovatele (a zároveň jeho zeť) pan P. Ř. nabídl
záruku za dodržení povinností stěžovatele mj. ve formě finanční záruky, bylo povinností žalované
zjistit možnost uplatnění zvláštních opatření ve smyslu §123b zákona o pobytu cizinců. I pokud
by tedy finanční záruku již v průběhu výslechu dne 28. 7. 2020 zmocněnec stěžovatele nenabídl,
bylo (za okolností, které v dané věci vyvstaly, viz níže) povinností žalované ověřit, zda finanční
záruka (popř. jiné zvláštní opatření za účelem vycestování) může být aplikována.
[19] Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na §124 odst. 1 větu prvou zákona
o pobytu cizinců, podle níž [p]olicie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno
oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně
rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských
států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování (…) Zároveň dle §123b
odst. 1 písm. b) téhož zákona [z]vláštním opatřením za účelem vycestování cizince z území (dále jen „zvláštní
opatření za účelem vycestování“) je b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši
předpokládaných nákladů spojených se správním vyhoštěním (dále jen „finanční záruka“) cizincem, kterému
je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České
republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území (dále jen „složitel“).
(Zvýraznění doplnil NSS.) Nejvyšší správní soud se zabýval institutem zvláštních opatření
za účelem vycestování především v usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 5 Azs 20/2016 – 38, č. 3559/2017 Sb. NSS. Rozšířený senát poukázal
na to, že cit. ustanovení zákona o pobytu cizinců jsou implementací čl. 7 odst. 3 a čl. 15 odst. 1
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí (návratová směrnice), a analyzoval též judikaturu Soudního dvora EU
k daným ustanovením návratové směrnice, zejména rozsudek ze dne 28. 4. 2011, Hassen El Dridi,
věc C-61/11 PPU, EU:C:2011:268. Z toho rozšířený senát dovodil, že zajištění cizince nesmí
být automatismem, a to ani v případech, kdy nerespektoval předchozí rozhodnutí o vyhoštění.
Naopak aplikace zvláštních opatření musí mít v souladu se zásadou proporcionality
vždy přednost před zajištěním cizince, kteréžto opatření zasahující velmi citelně do ústavně
zaručeného práva cizince na osobní svobodu, může být uplatněno teprve jako ultima ratio, pokud
zvláštní opatření nelze vůbec uložit nebo pokud je zřejmé, že takové opatření v dané věci nemůže
účinně zajistit plnění povinností cizincem, především povinnosti vycestovat z území v případě
vydání rozhodnutí o správním vyhoštění.
[20] Nastíněnému vztahu zvláštních opatření a zajištění cizince pak odpovídá povinnost
žalované zjistit v potřebném rozsahu okolnosti rozhodné pro případné uložení zvláštních
opatření, resp. pro úvahu o tom, zda lze zvláštními opatřeními dosáhnout v přiměřené míře
zajištění splnění povinnosti cizince opustit území v případě správního vyhoštění.
Nelze dovozovat, že je povinností cizince navrhovat jednotlivá zvláštní opatření,
resp. prokazovat jejich možnost. Vzhledem k tomu, že při zajištění cizince se jedná o uložení
povinnosti správním orgánem z moci úřední, spočívá povinnost zjistit skutkový stav v potřebném
rozsahu na bedrech správního orgánu (§50 odst. 3 správního řádu). Nejvyšší správní soud
podotýká, že si je vědom rozsudku ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 Azs 94/2017 – 26, v němž zdejší
soud dovodil povinnost správního orgánu vypořádat se s možností uplatnění finanční záruky
namísto zajištění cizince v případě, že zde existuje konkrétní návrh na složení finanční záruky.
Je zřejmé, že především v případě nahrazení zajištění finanční zárukou je nezbytná určitá
součinnost ze strany cizince, resp. složitele záruky, přesto z tohoto rozsudku nelze dovozovat,
že by se správní orgán nemusel možností uplatnění tohoto zvláštního opatření vůbec zabývat,
pokud nebyl takový konkrétní návrh na složení finanční záruky dosud podán. Jak vyplývá
i z právě citovaného rozsudku, povinnost správního orgánu zabývat se možností
uplatnění konkrétních zvláštních opatření jakož i míra podrobnosti posouzení této otázky (včetně
potřebných skutkových zjištění) závisí vždy na okolnostech daného případu.
Pokud tedy okolnosti daného případu nevylučují a priori uplatnění zvláštních opatření,
je třeba, aby se správní orgán takovou možností zabýval a zjistil k tomu potřebné skutečnosti.
[21] V projednávané věci bylo zřejmé, že stěžovatel přicestoval do České republiky výlučně
za účelem návštěvy své dcery a jejího manžela, kteří trvale žijí v České republice a disponují
zde jistým majetkem, na jejich pozvání, stěžovatel byl ubytován v jimi vlastněné nemovitosti
jako jejich host s tím, že hradili též veškeré náklady stěžovatelova pobytu, přičemž zeť stěžovatele
(český občan) jej doprovodil k jednání u žalované a jeho zájmy aktivně hájil jako jeho zmocněnec.
Za těchto okolností by bylo logické, pokud by se úřední osoba v rámci výslechu dotázala
stěžovatele, popř. jeho zmocněnce, na možnost složení finanční záruky. Zjištění takto učiněné
by pak mohla žalovaná promítnout do odůvodnění svého rozhodnutí, což však neučinila.
Pokud žalovaná úvahu o nemožnosti nahradit zajištění zvláštním opatřením opřela
pouze o sdělení stěžovatele, že v České republice nemá finanční prostředky, nelze to považovat
za dostatečné, neboť zákon přímo předpokládá možnost složení záruky třetí osobou a tuto
možnost měla za dané situace žalovaná zjistit. To, že zeť stěžovatele byl ochoten za svého tchána
nabídnout finanční záruku, ostatně plyne již z toho, že hned ráno po výslechu písemně finanční
záruku nabídl. Ve vztahu k této otázce tak rozhodnutí žalované nemá dostatečnou oporu
ve spisu.
[22] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatele, že městský soud zatížil
řízení podstatnou vadou, protože rozhodl bez nařízení jednání, aniž by pro to byly dány
podmínky. V případě soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu o zajištění cizince
zákonná úprava v §172 odst. 4 a 5 zákona o pobytu cizinců obsahuje některá pravidla odchylná
od soudního řádu správního, která mají zajistit urychlené projednání věci soudem a rozhodnutí
ve věci, právě s ohledem na to, že se jedná o zbavení osobní svobody, v němž musí být zajištěna
soudní ochrana dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jedním
z těchto zvláštních ustanovení, která mají zajistit urychlené rozhodnutí, je to, že žalobce
je povinen již v žalobě (popř. nejpozději do 5 dnů od podání žaloby) soudu sdělit, zda navrhuje
nařízení jednání ve věci, v opačném případě může soud rozhodnout bez jednání (§172 odst. 5
zákona o pobytu cizinců). O tom musí být cizinec poučen v rozhodnutí o zajištění,
což se v projednávaném případě stalo. Stěžovatel však o nařízení jednání nepožádal. Návrh
stěžovatele na provedení důkazu výslechem svědka nelze pokládat za návrh účastníka
na projednání věci při jednání ve smyslu §172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců (srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 - 48, č. 3380/2016 Sb. NSS).
Městský soud proto nepochybil, pokud rozhodl bez nařízení jednání. Jiná situace by ovšem
nastala, pokud by městský soud měl za to, že je třeba navržený výslech svědka provést, v takovém
případě by musel městský soud jednání nařídit, neboť provádět dokazování lze pouze při jednání.
[23] Stěžovatel dále namítal nesprávné hodnocení naplnění důvodů jeho zajištění dle §124
odst. 1 písm. a) a b) zákona o pobytu cizinců. Konkrétně uvádí, že ze samotné skutečnosti,
že stěžovatel vstupem na území České republiky porušil ochranné nařízení Ministerstva
zdravotnictví, nelze dovozovat, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Nejvyšší správní soud uvádí, že velmi podobnou námitkou [avšak v souvislosti s identicky
formulovaným důvodem správního vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu
cizinců] se zdejší soud zabýval v rozsudku ze dne 16. 12. 2020, č. j. 6 Azs 333/2020 – 30,
a to v analogické situaci, kdy cizinec – občan Ukrajiny – vstoupil dne 15. 6. 2020 na území České
republiky v rozporu s tehdy platným ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví. Dospěl
přitom k závěru, že „na základě uvedených východisek nemohou závěry krajského soudu a žalovaného obstát.
Jediný prohřešek stěžovatele spočívá v tom, že vstoupil na území České republiky v rozporu s ochranným
opatřením Ministerstva zdravotnictví. Toto jednání ani samo o sobě nelze kvalifikovat jako skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti a rozhodně nesvědčí o tom, že by stěžovatel
představoval takové ohrožení v budoucnu.“
[24] V nyní projednávané věci je třeba poukázat na to, že jestliže nebezpečí závažného
narušení veřejného pořádku z jednorázového porušení zákazu vstupu stanoveného ochranným
opatřením Ministerstva zdravotnictví nelze dovozovat v případě řízení o správním vyhoštění,
stejná skutková podstata obsažená v §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
jako předpoklad pro zajištění cizince nemůže být naplněna ani v projednávaném případě
stěžovatele. K tomu lze doplnit, že žalovaná u stěžovatele nezjistila žádná minulá porušení
pobytových předpisů a rovněž její úvaha o vážném nebezpečí dalšího porušování právních
předpisů stěžovatelem a jeho možném cestování do dalších zemí EU se jeví jako pouhá
nepodložená spekulace v situaci, kdy stěžovatel konzistentně uváděl, že přicestoval na časově
omezenou návštěvu své dcery a její rodiny, při příležitosti očekávaného narození svého vnoučete,
kdy veškeré podklady obsažené ve spise byly v souladu s touto výpovědí stěžovatele.
Navíc stěžovatel se dostavil na pracoviště žalované sám, aby splnil ohlašovací povinnost
stanovenou v §93 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, přičemž se lze domnívat, že v opačném
případě by jeho porušení ochranného opatření správní orgány vůbec nezjistily. To podporuje
též tvrzení stěžovatele, že si zákazu vstupu na území České republiky vyplývajícího z ochranného
opatření nebyl vědom, a pokud by o něm věděl, nepřicestoval by. V této souvislosti Nejvyšší
správní soud odkazuje na svou ustálenou judikaturu, podle níž zajištění cizince nemůže
být používáno jako nástroj trestání cizince za předchozí porušení právních předpisů
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2019, č. j. 7 Azs 505/2018 – 67).
[25] Rovněž je třeba odmítnout názor žalované, že zajištění stěžovatele bylo nezbytné
s ohledem na ochranu před šířením choroby COVID-19. Stěžovatel sice nevykazoval žádné
příznaky onemocnění a dle svého tvrzení se před odjezdem z Ukrajiny nechal otestovat PCR
testem, jehož výsledek byl negativní (potvrzení musel odevzdat při přechodu maďarské hranice),
avšak přicestoval ze země s výskytem této nemoci, která se u něj mohla projevit po uplynutí
inkubační doby. Po příjezdu se neohlásil u příslušné krajské hygienické stanice a nový test
nepodstoupil. Jeho jednání lze skutečně považovat za nezodpovědné a potenciálně ohrožující
obyvatelstvo České republiky nákazou tímto vysoce infekčním onemocněním. Uvedené
nebezpečí pro veřejné zdraví ovšem bylo možné podstatně omezit standardními prostředky,
tj. karanténou, kterou mohl stěžovatel strávit v domě svého zetě a následně se podrobit novému
testu. Stěžovatel přitom neprohlašoval, že by se karanténním opatřením odmítal podřídit,
pouze uvedl, že o nich nevěděl. Mimoto je třeba vzít v úvahu, že i v případě zajištění stěžovatel
(pokud by byl skutečně infekční, což však nebylo zjištěno) představoval riziko z hlediska
možnosti nakažení personálu a osob ubytovaných v zařízení pro zajištění cizinců, tudíž zbavení
stěžovatele osobní svobody podstatnou mírou k ochraně veřejného zdraví nepřispělo.
[26] Nejvyšší správní soud souhlasí též s námitkou stěžovatele, že nebyl naplněn ani druhý
důvod, o který žalovaná napadené rozhodnutí opřela, tj. nebezpečí, že by stěžovatel mohl mařit
nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění [§124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců]. Jednak je třeba uvést, že dle výše vyloženého právního názoru vyplývajícího z rozsudku
č. j. 6 Azs 333/2020 – 30 stěžovatel nemohl být vyhoštěn pouze pro vstup na území porušující
ochranné nařízení Ministerstva zdravotnictví dle §119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu
cizinců (řízení o správním vyhoštění bylo se stěžovatelem zahájeno právě dle tohoto ustanovení).
V případě, že správní vyhoštění není možné, nelze cizince ani zajistit za účelem správního
vyhoštění (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150,
č. 2524/2012 Sb. NSS). Nadto v posuzované věci, jak bylo uvedeno výše, nebyly zjištěny
ani žádné další skutečnosti, z nichž by bylo možné dovozovat, že stěžovatel by mohl mařit
nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění (kromě porušení ochranného opatření).
Stěžovatel se neskrýval, neuváděl nepravdivé údaje, se správními orgány spolupracoval,
při výslechu uvedl, že se hodlá vrátit zpět na Ukrajinu, kde vlastní dům. Stěžovatel uvedl adresu
rodiny své dcery, kde se hodlal v průběhu pobytu na území České republiky zdržovat.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Rozsudek městského soudu
tedy zrušil, a protože již v průběhu řízení před městským soudem byly dány důvody pro zrušení
napadeného rozhodnutí žalované, zrušil též rozhodnutí žalované dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
[28] Nejvyšší správní soud však současně nevyslovil, že žalované se vrací věc k dalšímu
řízení. V této souvislosti odkazuje na rozsudek NSS ze dne 1. 11. 2012, č. j. 9 As 111/2012 – 34,
publ. pod č. 2757/2013 Sb. NSS, v němž vyslovil, že „po zrušení rozhodnutí žalovaného o zajištění
stěžovatele je nutno na toto rozhodnutí nahlížet, jako kdyby vůbec nebylo vydáno. Neexistuje tak řízení,
v němž by mělo být pokračováno, protože podle §124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je vydání rozhodnutí
o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění prvním úkonem v řízení. Je-li tedy tento úkon ve formě
rozhodnutí zrušen, neznamená to současně, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, jak je ve správním
soudnictví obvyklé (§78 odst. 4 s. ř. s.). Naopak to z povahy věci, která je značně specifická a vyžaduje urychlené
vyřízení, znamená ukončení řízení před správním orgánem, aniž by se tím jakkoli zasahovalo do jeho pravomoci,
která byla vyčerpána vydáním původního rozhodnutí. Ukončení řízení tímto způsobem koresponduje
s požadavkem na okamžité propuštění cizince poté, co bylo rozhodnutí o jeho zajištění za účelem správního
vyhoštění zrušeno.“
[29] Nejvyšší správní soud dále dle 60 odst. 1, §110 odst. 3 věty druhé a §120 s. ř. s. rozhodl
o nákladech řízení před městským soudem i o nákladech řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel
byl v řízení zcela úspěšný, má proto právo na plnou náhradu účelně vynaložených nákladů řízení.
Vzhledem k tomu, že řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince není zatíženo povinností
platit soudní poplatky, sestávají náklady řízení z nákladů právního zastoupení advokátem
a náhrady hotových výdajů zástupkyně stěžovatele. V řízení o žalobě zástupkyně stěžovatele
učinila dva úkony právní služby dle §11 odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (převzetí
zastoupení a podání žaloby) v řízení o kasační stížnosti pak jeden úkon dle druhého
cit. ustanovení (podání kasační stížnosti). Odměna je stanovena ve výši 3.100 Kč za jeden úkon
[§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) cit vyhlášky]. Za každý úkon má dále stěžovatel právo
na náhradu hotových výdajů své zástupkyně dle §13 odst. 4 cit. vyhlášky ve výši 300 Kč.
Zástupkyně stěžovatele na výzvu soudu nedoložila, že by byla plátcem DPH, proto se odměna
a náhrada hotových výdajů o částku odpovídající této dani nezvyšují. Celkem má stěžovatel právo
na náhradu nákladů obou soudních řízení v částce 10.200 Kč. Tuto částku je žalovaná povinna
zaplatit stěžovateli k rukám jeho zástupkyně do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu