ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.291.2019:50
sp. zn. 5 As 291/2019 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce:
PRETOL s. r. o., se sídlem Radimova 2342/36, Praha 6, zast. JUDr. Janem Nemanským,
advokátem, se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky,
Krajské ředitelství policie kraje Vysočina, se sídlem Vrchlického 46, Jihlava, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2019, č. j. 29 A 254/2018 -
136,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2019, č. j. 29 A 254/2018 - 136,
se ruší.
II. Žaloba se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Žalobci se v rac í zaplacený soudní poplatek za žalobu a za kasační stížnost ve výši
7000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce
žalobce JUDr. Jana Nemanského do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně domáhal určení, že zásah,
spočívající v tom, že žalovaný na místě dopravní nehody nákladního vozidla reg. zn. X, s
návěsem reg. zn. X, která se udála dne 29. 10. 2018 v 9:35 hod. na křížení komunikací II/602 a
II/35 v katastru obce Ř., nejprve nerozhodl o odstranění nákladního vozidla jakožto překážky
provozu na pozemních komunikacích, a následně rozhodl o odstranění této překážky provozu na
pozemních komunikacích jinou osobou, než žalobcem, který byl v rozhodné době osobou
zmocněnou k odstranění této překážky vlastníkem příslušné pozemní komunikace a zároveň
osobou zmocněnou k odstranění této překážky pojišťovnou vlastníka havarovaného nákladního
vozidla, byl nezákonný. Dle žalobce rozhodl žalovaný o odstranění překážky provozu nesprávně
na základě kooperace s Nehodovým centrem pojišťoven (dále jen „NCP“), které dle žalobce
nemá právní subjektivitu a bylo zřízeno jako pouhé kontaktní centrum na základě „Memoranda o
spolupráci ze dne 9. 9. 2009“ (dále jen „Memorandum“), uzavřeného mezi Policejním prezidiem ČR
a Českou kanceláří pojistitelů (dále jen „ČKP“). Žalobce tvrdil, že právě on byl v rozhodné době
osobou zmocněnou k odstranění této překážky, a to jednak vlastníkem příslušné pozemní
komunikace na základě „Dohody o spolupráci při odstraňování překážek a likvidaci pojistných událostí“
uzavřené dne 5. 9. 2013 mezi ním a Krajskou správou a údržbou silnic Vysočiny, příspěvkovou
organizací (dále jen „KSÚSV“), v níž se zavázal poskytovat činnosti spočívající v odstraňování
překážek provozu na silnicích II. a III. tříd a účelových komunikacích ve vlastnictví Kraje
Vysočina; jednak zmocněním zahraniční pojišťovny vlastníka nákladního vozidla (Assist 24).
Tímto nesprávným postupem tak měl žalovaný žalobci znemožnit realizaci plnění dle dohody.
[2] V rámci žaloby učinil žalobce též návrh, aby krajský soud zakázal žalovanému pokračovat
v porušování práv žalobce tím, že podle §45 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), bude rozhodovat o odstraňování překážek provozu na pozemních komunikacích
ve vlastnictví Kraje Vysočina postupem dle Memoranda, tj. prostřednictvím NCP.
[3] Krajský soud označil v dané věci za stěžejní otázku, zda havarovaná vozidla představují
překážku provozu na pozemních komunikacích ve smyslu §2 písm. ee) zákona o silničním
provozu; žalovaný dospěl k závěru, že se o překážku provozu na pozemních komunikacích
nejednalo; dle žalobce dané vozidlo překážkou provozu bylo a žalovaný tak měl rozhodnout
o jeho odstranění dle §45 odst. 4 zákona o silničním provozu. Krajský soud se na základě
posouzení skutkových okolností projednávaného případu přiklonil k názoru žalobce, dle něhož
žalovaný (zasahující policista) pochybil, pokud vozidlo neoznačil za překážku provozu
na pozemních komunikacích dle §2 písm. ee) ve spojení s §45 odst. 4 zákona o silničním
provozu. Dle krajského soudu vozidlo takovou překážku představovalo, jelikož
z fotodokumentace z místa nehody je zřejmé, že vozidlo mohlo ohrožovat bezpečnost provozu,
a to ve smyslu závěrů znaleckého posudku předloženého žalobcem. Ze znaleckého posudku
vyplynulo, že obě havarovaná vozidla (nákladní vozidlo se střetlo s autobusem) z důvodu svých
rozměrů tvořila překážku provozu v ochranném pásmu pozemní komunikace a poněvadž
se nacházela v bezprostřední blízkosti křižovatky, způsobovala velmi vysoký stupeň rizika
následné nehody, a to z důvodu odpoutání pozornosti řidičů od směru jízdy a zakrývání rozhledu
na křižovatce.
[4] Krajský soud již ale nepřisvědčil žalobci v tvrzeném zásahu do jeho práv, který měl
spočívat v tom, že mu byl znemožněn odtah vozidla, ač byl zmocněn k provedení daného
odtahu, a to jak na základě dohody s KSÚSV, tak smlouvou s pojišťovnou vlastníka vozidla.
Současně podotkl, že žalovaný vlastně fakticky postupoval podle §45 odst. 4 zákona o silničním
provozu [mj. též v souladu se Závazným pokynem policejního prezidenta č. 160/2009 (dále jen
„Závazný pokyn“) i Memoranda]; nejprve totiž kontaktoval řidiče vozidla, pak přímo žalobce,
a teprve poté, co zjistil, že tyto subjekty odtah neprovádějí, požádal o odtah NCP. K námitce
zmocnění žalobce k odtahu pojišťovnou vlastníka vozidla (Assist 24) pak krajský soud dodal,
že dle skutkových zjištění (dle zvukových záznamů) obdržel žalobce od pojišťovny souhlas
k uskutečnění odtahu vozidla až poté, co zasahující policista kontaktoval za tímto účelem NCP.
Návrh žalobce, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování práv žalobce tím, že podle
§45 odst. 4 zákona o silničním provozu bude rozhodovat o odstraňování překážek provozu
na pozemních komunikacích ve vlastnictví Kraje Vysočina, postupem dle Memoranda,
tj. prostřednictvím NCP krajský soud odmítl s tím, že žalobce svým návrhem požadoval pouze
zákaz budoucího postupu žalovaného, pročež zde nelze shledat splněnou podmínku
bezprostředního vztahu mezi napadeným zásahem a přímým zkrácením práv žalobce; samotné
přijetí Memoranda pak nezákonný zásah představovat nemůže.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Dle stěžovatele žalovaný neoznačil
vozidlo jako překážku provozu na pozemních komunikacích, a proto ani nemohl jednat v režimu
§45 odst. 4 ve spojení s §45 odst. 1 zákona o silničním provozu, tudíž se v prvním telefonickém
hovoru dotazoval stěžovatele pouze z titulu existence smluvního vztahu s pojišťovnou vlastníka
vozidla. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu dle stěžovatele vyplynulo, že žalovaný úspěšně
navodil dojem, že stěžovatel odmítl vykonat odtah havarovaného nákladního vozidla, a proto byl
žalovaný nucen zajistit odtah prostřednictvím NCP. Stěžovatel však v okamžiku prvního hovoru
se žalovaným nevěděl, že odtah již řeší pojišťovna havarovaného vozidla, neměl od ní mandát
k provedení vyproštění vozidla, ani nevěděl, že jej obdrží, a právě proto v hovoru uvedl, že odtah
zatím zajišťovat nebudou; tím však neodmítl plnit své závazky. Z těchto důvodů dle stěžovatele
nelze krajskému soudu přisvědčit v tom, že by žalovaný částečně fakticky postupoval dle §45
zákona o silničním provozu, což krajský soud vyvodil právě z prvního telefonátu mezi
stěžovatelem a žalovaným. Vozidlo v té době nebylo označeno za překážku provozu, žalovaný jej
tak označil až těsně před kontaktováním NCP za účelem odtahu, tedy až po uskutečnění hovoru
se stěžovatelem.
[6] Stěžovatel považuje za nesprávný rovněž výklad dotčených zákonných ustanovení
(§45 odst. 4 ve spojení s §45 odst. 1 zákona o silničním provozu), krajský soud dle názoru
stěžovatele nesprávně využil pouze gramatický výklad zákona namísto kombinace např.
s výkladem systematickým a tento postup ani nijak neodůvodnil. Stěžovatel argumentuje tím,
že dikce §45 odst. 4 „přičemž jde-li o dálnici, zajistí odstranění vozidla na výzvu policisty některá
z osob uvedených v odstavci 1“ byla do zákona přidána novelou, jejímž účelem bylo zabránit
užívání Memoranda policií při odstraňování havarovaných vozidel na dálnicích, poněvadž v praxi
se ČKP při zajišťování odtahů snažila šetřit finanční prostředky, kvůli čemuž byly odtahy často
prováděny amatérsky, bez potřebné techniky a tedy i zdlouhavě, v důsledku čehož docházelo
i k prodlužování kolon čekajících vozidel a byli tak dotčeni i ostatní účastníci silničního provozu.
V návaznosti na novelu zákona o silničním provozu se tato problematická praxe přesunula
na silnice nižších tříd, přičemž původní znění návrhu novely směřovalo na všechny typy
komunikací, z čehož stěžovatel dovozuje, že původním záměrem zákonodárce bylo neumožnit
postup podle Memoranda ani na silnicích nižších tříd. Dle stěžovatele je tak logickým výkladem
za užití principu a maiori ad minus nutné dojít k závěru, že by podle §45 odst. 4 ve spojení s §45
odst. 1 zákona o silničním provozu mělo být postupováno i na silnicích nižší třídy. Stěžovatel
krajskému soudu vytýká, že v rozsudku nenalezl nejen uspokojivé vysvětlení, proč soud
neaplikoval tuto metodu výkladu, ale nenalezl žádné vysvětlení, z jakého důvodu není možné
podřadit §45 odst. 4 zákona o silničním provozu i na silnice nižší třídy, pročež považuje
rozsudek za nezákonný a nepřezkoumatelný.
[7] Stěžovatel trvá na tom, že došlo k nezákonnému zásahu do jeho práv, když byl oprávněn
k provedení odtahu vozidla jak správcem komunikace (doloženo Dohodou a prohlášením
ředitele KSÚSV), tak pojišťovnou vlastníka vozidla. Pokud by žalovaný postupoval správně
a označil vozidlo za překážku provozu, byl by ze strany KSÚSV k odtahu vyzván. Dle stěžovatele
není rozhodné ani to, že obdržel souhlas k provedení odtahu od pojišťovny až po prvním
telefonátu se žalovaným. Stěžovateli není jasné, proč žalovaný po vyčkávání s pokynem k odtahu
vozidla do večerních hodin nevyčkal rozhodnutí pojišťovny, když proces řešení pojistné události
již spěl ke zdárnému konci, jak je zřejmé ze záznamů telefonních hovorů. Stěžovateli dle jeho
názoru vznikla škoda v podobě ušlého zisku, poněvadž na základě pokynu pojišťovny již započal
přípravy k provedení odtahu vozidla, a proto shledává v jednání žalovaného nezákonný zásah.
Krajský soud tyto skutkové okolnosti nesprávně právně vyhodnotil, pročež chybně uzavřel,
že k nezákonnému zásahu nedošlo; tyto své závěry navíc dle stěžovatele ani řádně neodůvodnil,
přestože sám připustil, že k zásahu dojít mohlo a že vozidlo mělo být označeno za překážku
provozu, a z tohoto důvodu postihl své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
[8] Stěžovatel namítá, že postup žalovaného podle Memoranda (spolupráce s NCP při
vyzývání k odtahu překážek provozu na pozemních komunikacích), potažmo Závazného pokynu,
v němž je obsah Memoranda promítnut, je nezákonný, neboť nerespektuje vůli vlastníků
komunikací a vlastníků vozidel (vč. jejich pojišťoven), a již samotné přijetí Memoranda bylo
nezákonné, poněvadž jím byla rozšířena spolupráce žalovaného s ČKP nad rámec její působnosti
dle zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o pojištění odpovědnosti z provozu
vozidla“). Dle stěžovatele je nepřípustné, aby žalovaný stavěl Memorandum jakožto
soukromoprávní dohodu nad zákon, což učinil vydáním Závazného pokynu, jenž dodržování
Memoranda vynucuje, přestože se jedná pouze o interní normativní akt; krajský soud pak tento
nezákonný postup svým rozhodnutím de facto aproboval. Stěžovatel v této souvislosti odkazuje
na usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 22. 4. 2015, sp. zn. 8 Tdo 290/2015,
z něhož vyplývá, že Závazný pokyn je závazným jen pro osoby spadající do systému žalovaného
a musí být v souladu se zákonem. Dle stěžovatele však Závazný pokyn stanovuje odlišný postup
než §45 zákona o silničním provozu, a proto je nezákonný. Dle názoru stěžovatele nebyly
naplněny podmínky k odmítnutí návrhu, neboť nemá jiných prostředků, jak se domoci toho, aby
žalovaný již do jeho práv opakovaně nezasahoval. Závěrem stěžovatel vyjadřuje obavu,
že žalovaný účelově používá pojem vozovka, přičemž jej ale interpretuje jako pozemní
komunikaci, a to za účelem, aby mohl užívat Memorandum ve spojení se Závazným pokynem.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že není oprávněn označit
za překážku silničního provozu jakékoliv havarované vozidlo, ale je povinen respektovat
vymezení překážky provozu v §2 písm. ee) zákona o silničním provozu. V daném případě byla
vozidla mimo komunikaci a neohrožovala bezpečnost provozu, a proto nebyla označena jako
překážka silničního provozu, a to ani následně, jak chybně uvádí stěžovatel. Příslušníci
žalovaného byli celou dobu šetření nehody na místě a řídili silniční provoz, tudíž nemohlo dojít
k ohrožení bezpečnosti nebo plynulosti provozu na komunikaci. Vyhotovený posudek
nezachycuje reálný obraz dění, mění skutečnosti s účelem umožnit spekulativní výklad reality
a právního stavu na místě. Žalovaný rovněž rozporuje průběh prvního telefonního hovoru mezi
ním a stěžovatelem, dle žalovaného z něj jednoznačně vyplynulo, že stěžovatel neměl souhlas
s odtahem vozidla. Ten získal až později, a to až poté, co žalovaný již odtah vyžádal skrze NCP,
což učinil proto, že by jinak vozidlo zůstalo na místě celou noc bez dozoru, a musel tak nařídit
odstranění vozidla v souladu s požadavkem ochrany majetku v §2 zákona č. 273/2008 Sb.,
o Policii České republiky. Proti tomuto postupu se nebránil ani vlastník vozidla, ani vlastník
pozemní komunikace, tudíž je zjevné, že v něm neshledali nezákonný zásah. K tvrzení
stěžovatele, že byl v rozhodné době zmocněn k odtahu jak vlastníkem komunikace, tak
pojišťovnou vozidla, dle žalovaného odporuje záznamům telefonické komunikace, dle nichž
ke zmocnění stěžovatele k odtahu vozidla pojišťovnou došlo až poté, co žalovaný již vyžádal
odtah od NCP. Pro posouzení nezákonnosti zásahu je pak rozhodující stav v době, kdy k němu
mělo dojít.
[10] Ohledně užití Memoranda žalovaný uvedl, že ve spolupráci s NCP je vždy využívána
smluvní asistenční služba pojišťovny vlastníka daného vozidla; tento systém jednak urychluje
řešení situace, jednak garantuje vlastníkům vozidel proplacení odtahu. Společnosti poskytující
odtahové služby však často pracují nejen v režimu NCP, ale také jako tzv. „lovci nehod”, kdy
na místech častých nehod nabízejí své služby bezradným řidičům, což je pro tyto společnosti
výhodnější, neboť mohou použít přemrštěné sazby. Dříve hrozilo též ovlivňování policistů, což
vyřešilo právě přijetí Memoranda. Memorandum i Závazný pokyn pak dle žalovaného pouze
zakotvují objektivní pravidla, jak má policista postupovat při rozhodování o odstranění vozidla,
nejsou proto v rozporu se zákonem ani nejdou nad jeho rámec. Ohledně postupu dle
Memoranda pak žalovaný dále odkazuje na vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
k problematice odstraňování vozidel, dle něhož je spolupráce s NCP nejvhodnější řešení, neboť
zabraňuje manipulaci s přidělováním odtahů vozidel konkrétním subjektům a volba odtahové
služby stojí de facto na účastníku nehody podle toho, jaký produkt povinného ručení si zvolí.
[11] Žalovaný podotkl, že se stěžovatel žalobou vlastně domáhá toho, aby mohl poskytovat
odtahové služby za nekorigované ceny též v režimu §45 odst. 4 zákona o silničním provozu,
k čemuž však žaloba neslouží. K podmínkám poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem dle
§82 s. ř. s. pak žalovaný dodal, že jedinou splněnou podmínkou z podmínek vyžadovaných
k poskytnutí ochrany v tomto případě je, že rozhodnutí o odtahu vozidla představuje zásah
v širším smyslu. Podmínka přímého zásahu dle žalovaného nebyla naplněna, protože rozhodnutí
o odtahu vozidla může představovat zásah pouze proti vlastníku vozidla, proti žalobci proto
přímo zasaženo nebylo. Podmínka přímého zkrácení veřejných subjektivních práv stěžovatele
rovněž nebyla naplněna, jelikož neexistuje veřejné subjektivní právo na provedení odtahu vozidla,
jedná se pouze o soukromý zájem stěžovatele. K „dvojímu mandátu” k provedení odtahu
tvrzenému stěžovatelem, žalovaný konstatuje, že smlouva s KSÚSV nebyla exkluzivní,
a k pověření stěžovatele pojišťovnou došlo až poté, co již bylo vozidlo odtaženo, což
zpochybňuje zmocnění stěžovatele k odtahu; avšak i kdyby jej měl, nejedná se o veřejné
subjektivní právo. V této souvislosti se žalovaný domnívá, že bylo možné žalobu odmítnout jako
celek, poněvadž neexistuje veřejné subjektivní právo ani na zákaz postupu policistů podle
Memoranda, ani na provedení odtahu. Podmínka nezákonnosti zásahu pak dle žalovaného taktéž
nebyla naplněna. Stěžovatel spatřoval nezákonnost v porušení §45 odst. 4 zákona o silničním
provozu, žalovaný však od počátku řízení poukazuje na to, že vozidlo dle jeho názoru netvořilo
překážku provozu. Krajský soud sice dospěl k opačnému závěru, avšak zároveň vyvodil,
že nebylo rozhodné, podle jakého ustanovení policista rozhodl o odstranění vozidla, protože toto
rozhodnutí bylo v souladu i s §45 odst. 4 zákona o silničním provozu. Žalovaný nejprve usiloval
o vyřešení odtahu vlastníkem vozidla, a to dokonce prostřednictvím stěžovatele, který tvrdil,
že je ve spojení s jeho pojišťovnou. Stěžovatel však v telefonátu s žalovaným uvedl, že odtah
zajišťovat nebude, pročež žalovaný přistoupil k řešení prostřednictvím NCP; požadavek
stěžovatele, dle něhož měl žalovaný vyčkat, než řešení situace „dospěje ke zdárnému konci“ nemá
oporu v zákoně.
[12] Co se týče výkladu §45 odst. 4 zákona o silničním provozu, žalovaný zastává názor,
že je nezbytné situace mimo dálnici naopak vykládat a contrario, tj. že mimo dálnici policista není
povinen vyzvat některou z osob uvedených v odstavci 1, ale náleží mu ohledně toho správní
uvážení; libovůle byla v tomto případě eliminována Závazným pokynem, dle něhož v těchto
situacích prioritně zajišťuje odtah vlastník vozidla, a pokud jej zajistit nemůže, obstará jej policie
prostřednictvím NCP, tj. asistenční službou pojišťovny daného vozidla; zasahující policista tedy
není povinen vyzvat k odstranění vozidla vlastníka komunikace, jak požadoval stěžovatel.
Stěžovatel tak dle žalovaného chtěl dosáhnout na výhodnější zakázky bez smluvené sazby, což
je navíc zájem, který není hoden právní ochrany. Ohledně novelizace §45 zákona o silničním
provozu žalovaný zdůrazňuje, že novelou zákonodárce jednoznačně odlišil režim odstraňování
vozidel na dálnici a mimo ni, což nelze obejít žádným výkladem, jak se pokouší stěžovatel;
argumentace obecnými zásadami výkladu norem zde není na místě, neboť tyto nebyly porušeny.
Závěr stěžovatele, že není dán právní ani faktický důvod odlišného postupu, proto žalovaný
považuje za nesprávný, obzvlášť s přihlédnutím k tomu, že dálnice jsou ve správě Ředitelství
silnic a dálnic, tedy subjektu zaměřeného na správu komunikací, na rozdíl od komunikací II. a III.
třídy, které spravují obce s podstatně pestřejším předmětem činnosti. Rovněž popírá tvrzenou
nekvalitu odtahu skrze NCP, jelikož se vždy jedná o smluvní asistenční služby konkrétních
pojišťoven, tedy zajisté profesionální služby. Za nepravdivé označuje žalovaný též tvrzení
stěžovatele o původní účinnosti Memoranda jen na dálnice a jejím rozšíření až po novelizaci,
neboť Memorandum se od počátku uplatňuje na komunikace všech tříd. Dle žalovaného je tedy
postup dle Závazného pokynu zcela v souladu s §45 odst. 4 zákona o silničním provozu; zároveň
je souladný i se stěžovatelem citovaným rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 290/2015.
[13] V replice k vyjádření žalovaného stěžovatel považuje za vnitřně rozporné tvrzení
žalovaného, že nikdy neoznačil vozidlo za překážku provozu, jelikož sám následně svůj postup
odůvodnil použitím Memoranda, které se výslovně věnuje odtahu vozidel, jež tvoří překážku
provozu na pozemních komunikacích. Dle stěžovatele žalovaný ve svém vyjádření účelově
interpretuje obsah telefonních hovorů tak, aby odvrátil pozornost od svého pochybení; snaží
se navodit dojem, že stěžovatel odmítl odtah provést, a legitimizovat tak svůj nezákonný postup.
K přípustnosti použití Memoranda stěžovatel opětovně zdůraznil, že skrze „soukromoprávní“
interní Závazný pokyn nelze rozšiřovat zákonné pravomoci Policie ČR; Memorandum přitom dle
stěžovatele současně rozšiřuje působnost ČKP nad rámec její zákonné působnosti. Stěžovatel
se dále důrazně ohrazuje vůči tomu, aby byl, byť nepřímo, jakýmkoli způsobem spojován
s korupcí, nezákonným jednáním či úmyslem profitovat z nepříznivé situace účastníků
dopravních nehod; naopak upozorňuje na amatérský postup společností poskytující odtahové
služby skrze NCP.
[14] Poté stěžovatel rozporuje výklad žalovaného ohledně podmínky pro poskytnutí ochrany
před nezákonným zásahem spočívající v nezbytnosti zaměření zásahu přímo proti stěžovateli;
stěžovatel měl k odtahu fakticky dvojí mandát, a k tvrzení žalovaného, že na provedení odtahu
neexistuje veřejné subjektivní právo, stěžovatel zdůrazňuje, že předmět řízení se netýká odtahu
samotného, ale nezákonného zásahu žalovaného, který stěžovateli odtah i přes jeho dvojí
zmocnění znemožnil. Závěrem se stěžovatel brání opětovnému použití čistě gramatického
výkladu jak krajským soudem, tak žalovaným, a dodává, že žalovaný zjevně neporozuměl tomu,
že v době prvního telefonického hovoru příslušník žalovaného nemohl kontaktovat stěžovatele
jakožto zástupce KSÚSV, neboť vozidla nebyla označena za překážku provozu.
[15] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelem
uplatněných, současně přihlížel k tomu, zda rozsudek krajského soudu netrpí vadami, k nimž
by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Dospěl přitom k závěru, že rozsudek krajského soudu je zatížen vadou, pro kterou je třeba jej
zrušit.
[16] Soudní řád správní výslovně stanoví, za jakých podmínek lze zásahovou žalobu věcně
projednat, to vyplývá rovněž z judikatury Nejvyššího správního soudu. V daném případě však
zákonné podmínky splněny nebyly, proto měl krajský soud žalobu jako celek odmítnout
[17] Podle §82 s. ř. s. „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah”) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[18] Nejvyšší správní soud nerozporuje úvahu krajského soudu, jakož i stěžovatele, že jednání
žalovaného je pojmově zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Judikatura NSS (viz např. rozsudek ze dne
31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS) dovodila, že ochranu podle
§82 s. ř. s. lze poskytnout tehdy, pokud jsou kumulativně splněny všechny podmínky stanovené
v tomto ustanovení. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2.
podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším
smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti
němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jediná
z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65). Jedinou
z uvedených kumulativních podmínek, která je v této věci naplněna, je podmínka č. 4: rozhodnutí
o odtahu vozidla naplňuje definici zásahu v širším smyslu [srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 11. 2005, č. j. 8 Aps 1/2005 - 82: „Odstranění vozidla na náklad jeho provozovatele
(odtažení) k pokynu strážníka obecní policie (podle §45 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu),
za situace, kdy vozidlo netvořilo překážku provozu na pozemních komunikacích, je nezákonným zásahem.”].
Ostatní podmínky ale naplněny nejsou.
[19] Rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011
Sb. NSS, konstatoval: „Zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy
směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými
procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.“ V dalším rozsudku ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20, zdejší soud vyslovil, že „předpokladem důvodnosti žaloby na určení nezákonnosti
zásahu je však i nadále to, že se předně musí o nezákonný zásah do práva žalobce vůbec jednat. V případě,
že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí, nelze mluvit ani o deklaraci nezákonného zásahu do něj.“
V rozsudku ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 - 37, pak Nejvyšší správní zdejší soud upřesnil,
že „aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., musí se jednat
o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních
veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).“
[20] Podmínkou sine qua non pro poskytnutí ochrany podle §82 a násl. s. ř. s. je tedy přímost
zásahu proti žalobci. Nezákonným zásahem nejsou úkony správního orgánu, které nejsou
zaměřeny proti němu přímo. Jakkoli lze tedy v širším slova smyslu považovat jednání žalovaného
za zásah, jako dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 8 Aps 1/2005, je třeba doplnit,
že se jedná toliko o zásah proti vlastníku vozidla, o jehož odtahu bylo rozhodnuto. Proti
stěžovateli nebylo přímo jakkoliv zasaženo; zasaženo vůči němu bylo toliko zprostředkovaně.
[21] Otázkou přímého dotčení (na veřejných subjektivních právech) se zabýval NSS např.
ve vztahu k postavení osoby zúčastněné na řízení v rozsudku č. j. 8 As 136/2012 – 62, ze dne
29. 8. 2013, v němž soud konstatoval, že dotčení v právech osoby musí být přímé, nikoliv pouze
nepřímé či dokonce eventuální. Nejvyšší správní soud rovněž podotkl: „Vedle toho je třeba
s odkazem na §2 s. ř. s. zdůraznit, že se musí jednat o dotčení na veřejných subjektivních právech fyzických
a právnických osob (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2009, č. j. 2 As 44/2009 - 44
a ze dne 17. 8. 2011, č. j. 9 As 74/2011 - 162, www.nssoud.cz). Veřejným subjektivním právem se obecně
rozumí právní možnost chovat se určitým způsobem, která je vyjádřena a zaručena normami veřejného práva.“
K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud např. rovněž v rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 8. 11. 2011, č. j. 1 Afs 81/2010 – 268: „Tvrdí-li nyní, že případným zrušením napadeného
správního rozhodnutí může být dotčeno její veřejné subjektivní právo na kontrolu souladnosti ceny požadované
žalobkyní se zákonem o cenách a na případné vyčíslení nepřiměřeného majetkového prospěchu, pak je možno jen
ve stručnosti podotknout, že žádné takové veřejné subjektivní právo stěžovatelka nemá.“
[22] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že stěžovatel má zájem na „výsledku řízení“; tento
zájem se ovšem primárně nachází v režimu vzájemných soukromoprávních vztahů plynoucích
ze smluvních ujednání stěžovatele. Z hlediska charakteru zásahu do práv stěžovatele se jedná
nanejvýš o dotčení nepřímé, navíc o dotčení na právech soukromých, nikoliv veřejných.
Stěžovatel spatřuje nezákonný zásah, proti kterému v tomto řízení brojí, fakticky v tom,
že mu v důsledku postupu žalovaného nebylo umožněno provést odtah havarovaného vozidla
a generovat zisk z toho plynoucí. Veřejné subjektivní právo na provedení odtahu vozidla ale
neexistuje. Stěžovatel se prostřednictvím zásahové žaloby domáhá práv plynoucích
mu ze soukromoprávních ujednání (k dotčení práv v ekonomické sféře viz např. rozsudek NSS
ze dne 6. 10. 2010, č. j. 3 As 10/2010 - 944). Domáhá se rovněž toho, aby mu do budoucna byl
zaručen příjem plynoucí z odtahu vozidel (návrhem, aby soud zakázal žalovanému postupovat dle
závazných pokynů); zde se již vůbec nejedná o ochranu existujícího práva, které by mu svědčilo.
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel zaměňuje přímé dotčení na vlastních
subjektivních právech za dotčení v ekonomické sféře. Stěžovatel je totiž dotčen pouze v této
sféře; jeho právo (plynoucí ze soukromoprávního ujednání) ovšem není dotčeno zásahem
žalovaného přímo, nýbrž zprostředkovaně skrze zásah do vlastnického práva řidiče havarovaného
vozidla; ten však, jak vyplynulo z vyjádření žalovaného, proti odtahu vozidla nic nenamítal; tudíž
zásah do vlastnického práva ani netvrdil.
[24] Ochrana poskytovaná správními soudy dle §82 s. ř. s. nesahá tak daleko, aby zahrnovala
veškeré úkony směřující v neprospěch jednotlivce. Soudní kontrola včetně kontroly zákonnosti
zásahu správního orgánu se pohybuje jen v hranicích veřejné správy, a proto lze napadnout jen
takové zásahy orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě. Současně jsou chráněna jen
veřejná subjektivní práva, nikoli tedy subjektivní práva vyvěrající z práva soukromého – viz např.
rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2006, č. j. 7 Aps 2/2005 – 42; viz též in Khün, Z. Kocourek, T. a kol.,
Soudní řád správní. Kkomentář. Praha. Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 704).
[25] Smyslem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je ex post konstatovat nebo
reparovat následky porušení, ke kterému již došlo, a bránit jeho opakování do budoucna.
Zásahová žaloba neslouží k ochraně před obecnými výklady práva, které se mohou v budoucnu
zprostředkovaně v důsledku konkrétní aplikace práva vůči konkrétnímu adresátu zásahem stát.
Předmětem ochrany totiž je až výsledek konkrétní aplikace práva vůči jejímu adresátu,
ať už formou žaloby dle §65 s. ř. s. nebo formou žaloby dle §82 s. ř. s.
[26] Již z tvrzení stěžovatele je zjevné, že jednání žalovaného spočívající v obecné interpretaci
právních předpisů, resp. v postupu dle závazných metodických pokynů, nesměřuje přímo vůči
stěžovateli; z podstaty ani nemůže zasahovat do jeho veřejných subjektivních práv, přiznávat
mu je nebo odebírat. Jde totiž o právní výklad, který nemá individuálního adresáta a který
se může projevit až zprostředkovaně, v praktických situacích spojených s výkonem veřejné
správy. Teoretický výklad práva provedený správním orgánem se bez dalšího do práv stěžovatele
nepromítá, resp. ani sám o sobě nezasahuje žádná veřejná subjektivní práva konkrétního adresáta.
[27] Jak Nejvyšší správní soud konstatoval již ve svém rozsudku ze dne 15. 5. 2008,
č. j. 2 Aps 1/2008 – 77, „soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem
pro možnost meritorního rozhodování soudu. Součástí množiny podmínek řízení jsou i podmínky na straně
účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nejprve poukázat na tzv. aktivní žalobní
legitimaci, tj. na možnost subjektu práva být žalobcem v tomto typu řízení. Pokud je ovšem pojmově zasažení
do práv žalobce vyloučeno (a zde tomu tak je, neboť žádné zasažitelné veřejné subjektivní právo neexistuje),
je vyloučeno soudní řízení a žaloba musí být odmítnuta.“
[28] Podle §110 odst. 2 s. ř. s. platí, že pokud byly důvody pro odmítnutí návrhu již v řízení
před krajským soudem, rozhodne Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu i o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud tedy zrušil rozsudek krajského
soudu a současně žalobu podle §46 odst. 1 písm. c) ve spojení s §110 odst. 2 s. ř. s. odmítl.
[29] Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí krajského soudu bylo zrušeno a zároveň byla
žaloba odmítnuta, rozhodoval Nejvyšší správní soud jak o nákladech řízení o kasační stížnosti,
tak i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3
věta druhá s. ř. s.). Podle §60 odst. 3 s. ř. s. přitom platí, že v případě odmítnutí žaloby nemá
žádný z účastníků řízení právo na náhradu jeho nákladů. Z tohoto důvodu nemají účastníci řízení
právo na náhradu nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před Nejvyšším správním
soudem.
[30] Vzhledem k tomu, že žaloba byla odmítnuta, vrací se stěžovateli podle §10 odst. 3
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zaplacené soudní
poplatky za žalobu (2000 Kč) a za kasační stížnost (5000 Kč) v celkové výši 7000 Kč. Citované
zákonné ustanovení sice podmiňuje vrácení soudního poplatku odmítnutím návrhu před prvním
jednáním, respektive ve smyslu §10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích před vydáním
rozhodnutí ve věci samé, tato ustanovení je však třeba aplikovat analogicky i na situaci, kdy
rozhodnutí ve věci samé bylo kasačním soudem zrušeno (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 10. 2014, č. j. Ars 5/2014 - 28, ze dne 2. 11. 2016, č. j. 6 Azs 199/2016 - 35,
ze dne 5. 3. 2015, č. j. 6 Afs 3/2015 – 29, ze dne 26. 1. 2017, č. j. 5 As 113/2016 – 32). Zaplacené
soudní poplatky budou stěžovateli vráceny z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku (§10a zákona o soudních poplatcích) k rukám jeho zástupce
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. února 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu