ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.77.2020:25
sp. zn. 5 As 77/2020 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: M. H., zast. JUDr.
Milanem Bedrošem, advokátem se sídlem Pekárenská 12, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 2. 2020, č. j. 41 A 72/2019 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného usnesení, kterým Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) odmítl žalobu
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 8. 2019, č. j. JMK 119676/2019 (rozhodnutí žalovaného
bylo stěžovatelce doručeno dne 20. 8. 2019).
[2] Tímto rozhodnutím žalovaný částečně změnil rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice
ze dne 28. 8. 2019 (dále jen „správní orgán I. stupně“), č. j. OD-ČJ/115501-18/NEU,
a ve zbytku odvolání stěžovatelky zamítl. Posledně zmíněným rozhodnutím byla stěžovatelka
uznána vinnou tím, že zavinila dopravní nehodu porušením své povinnosti přizpůsobit
rychlost jízdy relevantním okolnostem podle §18 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
ve znění relevantním pro projednávanou věc (dále jen „zákon o silničním provozu“), a povinnosti
ponechat dostatečnou vzdálenost za vozidlem jedoucím před ní podle §19 odst. 1 zákona
o silničním provozu, za což jí byla uložena pokuta ve výši 2000 Kč a povinnost nahradit náklady
spojené s projednáním přestupku v celkové výši 6000 Kč.
[3] Žalovaný změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že snížil uloženou pokutu
na výši 1500 Kč a namísto povinností, jejichž porušení určil správní orgán I. stupně (§18 odst. 1
a §19 odst. 1 zákona o silničním provozu), určil jako porušenu povinnost „chovat se ohleduplně
a ukázněně, aby svým jednáním neohrožoval život, zdraví nebo majetek jiných osob ani svůj vlastní, aby
nepoškozoval životní prostředí ani neohrožoval život zvířat, své chování je povinen přizpůsobit zejména
stavebnímu a dopravně technickému stavu pozemní komunikace, povětrnostním podmínkám, situaci
v provozu na pozemních komunikacích, svým schopnostem a svému zdravotnímu stavu“ [§4 písm. a) zákona
o silničním provozu].
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalovaného žalobou odeslanou dne 21. 10. 2019
a doručenou krajskému soudu téhož dne do datové schránky. Tuto žalobu označila sama
stěžovatelka za blanketní a uvedla, že ji doplní nejpozději do deseti dnů. Doplnění žaloby zaslala
krajskému soudu do datové schránky dne 31. 10. 2019.
[5] Krajský soud konstatoval, že mu byla žaloba bez jediného žalobního bodu doručena
v poslední den lhůty pro podání žaloby. Žaloba přitom musí podle §71 odst. 1 písm. a) až f)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
obsahovat náležitosti, mezi něž patří rovněž žalobní body; z nich má být patrno, z jakých
skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené rozhodnutí za nezákonné. Žalobu lze
o další žalobní body rozšířit pouze ve lhůtě pro podání žaloby. Tím, že stěžovatelka podala
žalobu blanketní, zatížila ji vadou, v jejímž důsledku nebylo možné věc projednat. Vzhledem
k tomu, že byla žaloba bez žalobních bodů podána v poslední den lhůty pro její podání, nebylo
možné stěžovatelku k odstranění vad vyzvat podle §37 odst. 5 s. ř. s., neboť pro odstranění vad
nebyl dostatečný časový prostor. Vada spočívající v absenci byť jediného žalobního bodu tím
pádem byla neodstranitelná. Krajský soud proto žalobu podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítl.
III. Kasační stížnost
[6] Stěžovatelka proti usnesení krajského soudu brojí kasační stížností. Tvrdí, že správní
orgány ve svých rozhodnutích posuzovaly možné reakce stěžovatelky jako řidičky, kterými
mohla nehodě předejít, rychlost jejího vozidla a bezpečnou vzdálenost mezi vozidly. Vycházely
ze znaleckého posudku, s nímž stěžovatelka od počátku nesouhlasila, a nijak nereagovaly
na stěžovatelčin návrh na zpracování revizního znaleckého posudku. Stěžovatelka tedy dne
3. 9. 2019 zadala zpracování nového znaleckého posudku. Dne 21. 10. 2019 musela podat
blanketní žalobu, neboť končila zákonná lhůta pro podání žaloby, nicméně doposud nebyl
vypracován kompletní znalecký posudek, který byl pro řádné odůvodnění a vytyčení žalobních
bodů stěžejní. Usnesení krajského soudu považuje za neadekvátně formalistické a nespravedlivé,
neboť jiný postup zvolit nemohla. Odmítnutím žaloby tedy krajský soud bránil stěžovatelce
v uplatnění jejího práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
ve spojení s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nadto měl krajský
soud povinnost ji vyzvat k odstranění vad žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s. bez ohledu na to,
zda v mezidobí uplynula lhůta pro její podání. Pouze pokud by stěžovatelka neodstranila vady
žaloby dle této výzvy, mohl by krajský soud žalobu odmítnout. Závěrem stěžovatelka navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatelka ve své podstatě předkládá Nejvyššímu správnímu soudu k posouzení jedinou
otázku, a to, zda mohl krajský soud její žalobu odmítnout bez předešlé výzvy podle §37
odst. 5 s. ř. s., pokud byla její blanketní žaloba podána v poslední den lhůty pro podání žaloby
a doplněna teprve po jejím uplynutí, a to dne 31. 10. 2019.
[11] V prvé řadě Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že rozhodnutí žalovaného
bylo stěžovatelce doručeno dne 20. 8. 2019. Vzhledem k tomu, že dne 20. 10. 2019 byla neděle,
bylo posledním dnem dvouměsíční lhůty k podání žaloby proti správnímu rozhodnutí podle
§72 odst. 1 s. ř. s. pondělí 21. 10. 2019.
[12] Kasační stížností vznesenou otázkou se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již
několikrát zabýval. V rozsudku rozšířeného senátu ze dne 20. 7. 2018, č. j. 3 Azs 66/2017 – 31,
č. 3733/2018 Sb. NSS, uvedl, že ve lhůtě pro podání žaloby musí uplatnit žalobce alespoň jeden
žalobní bod, aby jeho žaloba byla projednatelná, jinak má být odmítnuta podle §37 odst. 5 s. ř. s.
O další žalobní body lze podanou žalobu rozšířit jen ve lhůtě pro její podání (§71 odst. 2 s. ř. s.).
Krajský soud tedy k žalobním bodům uplatněným v doplnění žaloby ze dne 31. 10. 2019, tedy
po uplynutí dvouměsíční lhůty pro podání žaloby, ani nemohl přihlédnout. Nejvyšší správní soud
předesílá, že takto určená koncentrace řízení není samoúčelná: jejím smyslem je postavit najisto
rozsah důvodů, na jejichž základě bude soud přezkoumávat napadené rozhodnutí, čímž má být
zajištěna patřičná míra právní jistoty účastníků řízení a rychlosti řízení.
[13] S krajským soudem lze souhlasit, že stěžovatelka v žalobě podané dne 21. 10. 2019
nepředstavila žádné žalobní body. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, č. 2162/2011 Sb. NSS: „Smyslem uvedení
žalobních bodů [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu
ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným
a stručným – nicméně srozumitelným a jednoznačným – vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené
nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek
se má soud věcí zabývat.“ Žaloba před svým doplněním však zcela postrádala jakékoliv skutkové
nebo právní důvody tvrzené nezákonnosti, neboť uváděla pouze, že se rozhodnutí správních
orgánů zakládají na nesprávném právním posouzení věci. Takto obecná výtka bezesporu
nemůže představovat srozumitelné a jednoznačné vymezení důvodů tvrzené nezákonnosti,
a nepředstavuje tedy žalobní bod.
[14] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že žalobní body nemohla zformulovat, neboť
neměla k dispozici kompletně zpracovaný znalecký posudek. Nic jí totiž nebránilo alespoň
v hrubých rysech nastínit své pochybnosti o správnosti závěrů znaleckého posudku, z něhož
vycházely správní orgány, s tím, že blíže argumentaci rozvede po zhotovení nového znaleckého
posudku. Je totiž třeba rozlišovat mezi rozvinutím uplatněného žalobního bodu a uplatněním
nového žalobního bodu. Jak vyplývá z výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 3/2008 - 78, za žalobní bod lze považovat takové vyjádření žalobce,
z něhož lze dovodit, že považuje napadené rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné. Naproti
tomu rozvinutím uplatněného žalobního bodu se rozumí nová argumentace k bodu, který již byl
alespoň v hrubých rysech nastíněn. Zatímco žalobní bod lze uplatnit pouze ve lhůtě pro podání
žaloby, rozvinout jej lze i následně, a to až do vydání soudního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
nepochybuje, že stěžovatelka byla schopna zformulovat veškeré žalobní body, které nakonec
zaslala v podání ze dne 31. 10. 2019, již před zpracováním znaleckého posudku. V (pozdním)
doplnění žaloby totiž na nově zpracovaný znalecký posudek odkazuje především v tom smyslu,
že nebylo v technických možnostech jejího vozidla zabránit nehodě. Přitom obdobné tvrzení,
byť bez podkladu ve znaleckém posudku, přednesla již v odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, kde výslovně uvedla, že bylo zcela nereálné, aby nehodě zabránila. Stěžovatelka
tedy nemá pravdu, pokud tvrdí, že nemohla žalobní bod zformulovat, dokud neměla k dispozici
znalecký posudek, jehož zpracování sama zadala.
[15] Stěžovatelka namítá, že před odmítnutím žaloby ji měl krajský soud vyzvat, aby odstranila
vadu spočívající v absenci žalobních bodů. Krajský soud by však měl povinnost zaslat
stěžovatelce výzvu k odstranění vady žaloby pouze v případě, že by bylo objektivně možné, aby
tak stěžovatelka učinila ve lhůtě pro podání žaloby. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
ve výše citovaném rozsudku č. j. 3 Azs 66/2017 - 31 v tomto směru uvedl: „Žalobce si musí být
vědom, že podává-li na konci lhůty pro podání žaloby žalobu bez tak podstatné náležitosti, jako jsou žalobní
body, nemá automatickou garanci, že soud jej k odstranění této vady vyzve. Soud je povinen vyzvat žalobce
k doplnění žalobních bodů, je-li ještě se zřetelem na konkrétní situaci pravděpodobné, že žalobce bude s to žalobu
včas, tedy ve lhůtě pro podání žaloby, doplnit.“ Vhodné je v tomto kontextu též odkázat na usnesení
Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1223/17, podle něhož „[p]okud byla žaloba bez
žalobního bodu podána v poslední den zákonné lhůty, nemohl krajský soud objektivně postupovat
podle §37 odst. 5 soudního řádu správního (k tomu blíže viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 4. 2003,
sp. zn. II. ÚS 392/01). Je procesní strategií (i rizikem) stěžovatelů, pokud s podáním správní žaloby otálejí
až do posledního dne dvouměsíční lhůty, neboť si tím zkracují dobu, dokdy mohou odstranit případné vady svého
podání. Stěžovatelé byli již při podání žaloby zastoupeni advokátkou (profesionální poskytovatelkou právních
služeb), která si míry rizika spojeného s podáním žaloby v poslední možný den lhůty musela být vědoma.“
Zdejší soud konstatuje, že stěžovatelka v nyní posuzované věci byla též zastoupena advokátem
již v řízení před krajským soudem.
[16] Ačkoliv za použití moderních komunikačních prostředků nelze a priori vyloučit povinnost
soudu vyzvat k odstranění vad žaloby i v poslední den lhůty pro její podání, taková situace
je zcela výjimečná; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 As
50/2014 - 18. Jak je však v posledně uvedeném rozsudku též zmíněno, soud se musí s žalobou
seznámit, a to zpravidla v řádu několika dnů. Nejvyšší správní soud dospěl v jiných věcech
k závěru, že by nebylo reálné žalobu doplnit ani v případě, že byla doručena dříve než v poslední
den lhůty; srov. rozsudky ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 Afs 2/2011 - 55, a ze dne 23. 10. 2009,
č. j. 8 Afs 31/2009 - 74). Ze spisu ani tvrzení stěžovatelky nevyplývají žádné skutečnosti, které
by nasvědčovaly tomu, že se právě v nyní posuzované věci jednalo o výjimečnou situaci, kdy měl
krajský soud obratem stěžovatelku vyzvat k doplnění žalobních bodů týž den, kdy blanketní
žalobu obdržel, resp. že by stěžovatelka v průběhu téhož dne měla reálnou možnost ji doplnit –
sama stěžovatelka naopak v kasační stížnosti vyjádřila své přesvědčení, že žalobu nemohla
v poslední den lhůty podat úplnou. Včasné doplnění žaloby po výzvě soudu je tedy v daném
případě takřka nemyslitelné.
[17] V kontextu výše nastíněných judikatorních závěrů zdejšímu soudu není zřejmé, na základě
čeho považuje stěžovatelka postup krajského soudu za neadekvátně formalistický. Riziku, že bude
její žaloba odmítnuta, se vystavila sama, když podala žalobu bez jediného žalobního bodu
v poslední den lhůty pro její podání. Je sice pravdou, že pokud by krajský soud stěžovatelku
vyzval k doplnění žaloby a nesprávně by lhůtu k doplnění žaloby určil delší, nemohlo
by jí být nesprávné poučení na újmu (srov. výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 3 Azs
66/2017 – 31). Stěžovatelka však neměla důvod spoléhat se na to, že ji krajský soud k doplnění
žaloby vyzve a nesprávně při tom stanoví lhůtu. Uvedený závěr rozšířeného senátu má totiž
chránit žalobce v případě nesprávného postupu soudu, nikoliv vytvořit nástroj, kterým by mohly
krajské soudy v rozporu se zákonem posouvat okamžik koncentrace řízení. Tím méně pak bylo
možné od krajského soudu očekávat, že takovým způsobem bude postupovat. Krajský soud tedy
v nyní posuzované věci postupoval v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního
soudu a jeho rozhodnutí tak pro stěžovatelku, která byla již v řízení před krajským soudem
zastoupena advokátem, nebylo nepředvídatelné a stejně tak jej nelze považovat za projev
přepjatého formalismu.
[18] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle jeho názoru odmítnutím žaloby
nedošlo k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ústavní soud se již vícekrát zabýval
ústavností žalobních lhůt ve správním soudnictví (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne
1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09, č. 9/2010 Sb., řešící ústavnost délky sedmidenní lhůty
pro podání žaloby v případě řízení ve věci mezinárodní ochrany) a požadavek na formulování
žalobních bodů ve lhůtě pro podání žaloby neshledal protiústavním.
V. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 12. února 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu