ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.53.2019:63
sp. zn. 8 As 53/2019-63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: M. A., zastoupený Mgr. Janem Hoškem,
advokátem se sídlem Sokolovská 980, Strakonice, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského
kraje, se sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Sušice,
se sídlem náměstí Svobody 138, Sušice, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 10. 2017,
čj. ŽP/14649/17, a ze dne 25. 10. 2017, čj. ŽP/15603/17, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2019, čj. 57 A 112/2017-80,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Předmětem nyní projednávané věci je vodoprávní řízení podle §8 odst. 1 písm. c) zákona
č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), vedené Městským úřadem
Sušice, odborem životního prostředí (dále „prvoinstanční orgán“ či „městský úřad“). To bylo vedeno
o žádosti osoby zúčastněné na řízení (dále „OZNŘ“) z 6. 10. 2010 o vydání povolení
k vypouštění odpadních vod do vod povrchových z kanalizace pro veřejnou potřebu zakončené
volnou kanalizační výustí (dále „VKV“) č. 1 na pozemku parc. č. X a z VKV č. 2 na pozemku
parc. č. X, vše v k. ú. V. Ch., obec S.
[2] V rámci uvedeného řízení vydal tajemník městského úřadu 6. 4. 2017 usnesení
sp. zn. 97/17/AN, jímž rozhodl o námitce podjatosti podané žalobcem tak, že žádná úřední
osoba zařazená do odboru životního prostředí městského úřadu není vyloučena z projednávání
a rozhodování dané věci. Důvodem žalobcem tvrzené podjatosti úředních osob měl být jejich
pracovněprávní vztah k žadateli (OZNŘ). Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný
zamítl v záhlaví označeným rozhodnutím ze 4. 10. 2017. Žalobu proti posledně uvedenému
rozhodnutí Krajský soud v Plzni výrokem II. v záhlaví označeného rozsudku odmítl dle §46
odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí,
jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem a jako takové není samostatně
přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[3] Prvoinstanční orgán žádosti OZNŘ z 6. 10. 2010 již dvakrát vyhověl a povolení vydal,
což v obou případech potvrdil i žalovaný, který zamítl odvolání žalobce. Krajský soud však
v obou případech rozhodnutí žalovaného zrušil (rozsudky z 29. 7. 2013, čj. 57 A 67/2011-71,
a z 30. 6. 2015, čj. 57 A 7/2014-58), neboť správní orgány s žalobcem, a předtím ani s jeho
právními předchůdci, nejednaly jako s účastníky řízení, ač měly. Kasační stížnost proti
pozdějšímu rozsudku krajského soudu zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem z 25. 8. 2016,
čj. 9 As 201/2015-34.
[4] V nyní projednávané věci prvoinstanční orgán se žalobcem jako s účastníkem řízení
jednal. Rozhodnutím ze dne 15. 5. 2017, čj. 1537/17/ZPR/Kal, opětovně vydal povolení OZNŘ
k vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Odvolání žalobce žalovaný zamítl v záhlaví
uvedeným rozhodnutím z 25. 10. 2017. Krajský soud výrokem I. shora uvedeného rozsudku
napadené rozhodnutí žalovaného zrušil. Žalobce v žalobě mimo jiné opakovaně zpochybňoval
charakter vod protékajících melioračním příkopem (kanálem) na jeho pozemku a uvedl, že nejde
o vodní tok (resp. povrchové vody), ale toliko vody odpadní vyústěné z VKV č. 1. Podle
krajského soudu nebylo co vytknout postupu prvoinstančního orgánu, jenž opřel svá skutková
zjištění stran povahy vod vytékajících z VKV č. 1 o tehdy pravomocné rozhodnutí Ministerstva
zemědělství z 3. 8. 2016, čj. 23182/2016-MZE-15111, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce
a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze 7. 3. 2016, čj. ŽP/3983/16. Tímto rozhodnutím žalovaný
podle §43 odst. 2 vodního zákona rozhodl, že povrchové vody vyskytující se v otevřeném
příkopu (melioračním kanálu) na pozemcích parc. č. X, X, X a X v k. ú. V. Ch. jsou vodním
tokem ve smyslu §43 odst. 1 vodního zákona, neboť jím protéká povrchová voda intenzity
vodního toku. Uvedené rozhodnutí ministerstva však později zrušil krajský soud rozsudkem z 31.
12. 2018, čj. 57 A 106/2017-67, přičemž jedním z důvodů byla skutečnost, že nebylo postaveno
na jisto, jaké vody z VKV č. 1 vytékají, tj. zda se jedná o vody povrchové zároveň s vodami
odpadními, či jde pouze o vody odpadní. Ze zrušeného rozhodnutí nebylo patrné ani to, zda
průtok povrchových vod v příkopu může být dostatečný v tom směru, aby se jednalo o vodní
tok. Podle krajského soudu prvoinstanční rozhodnutí žádná další skutková zjištění o charakteru
vod v příkopu a jejich intenzitě neobsahuje, krom obecných odkazů na historické dokumenty
z roku 1941 (průvodní zpráva o úpravě odtokových poměrů) a 1958 (projektová dokumentace ke
kanalizaci), které ovšem v současné době nemusejí odrážet reálné poměry v území, při jejichž
zjišťování je nezbytné vycházet z důkazních prostředků vypovídajících o aktuálním skutkovém
stavu (např. místní šetření). Žalovaný v napadeném rozhodnutí ohledně této otázky sice uvedl
správnou úvahu, že pro povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových podle §8
odst. 1 písm. c) vodního zákona není bez dalšího třeba, aby povrchové vody měly charakter
vodního toku ve smyslu §43 odst. 1 vodního zákona, přesto však neučinil žádná skutková zjištění
ohledně množství a povahy povrchové vody v melioračním příkopu.
[5] Krajský soud dospěl k závěru, že pokud žalobce učinil otázku charakteru vod
protékajících melioračním příkopem v řízení spornou (a to dokonce tvrzením, že příkop žádné
povrchové vody neodvádí), bylo povinností správních orgánů se s tím náležitě vypořádat
a provést příslušná skutková zjištění. Není totiž z podstaty věci bez dalšího možné povolit
vypouštění odpadních vod do jakýchkoli vod povrchových (ad absurdum např. do kaluže
či nahodile vzniklého proudu vody v důsledku vydatných srážek). Musí se jednat o povrchové
vody určitého významu a intenzity, zejména s dostatečným průtokem po většinu roku, neboť
příslušné povolení je rovněž vydáváno za účelem kontinuálního vypouštění vod odpadních.
Pokud by po řádně provedeném dokazování vyšlo najevo, že v melioračním příkopu se vedle
odpadních vod nacházejí setrvale i vody povrchové (například pramenící ze záchytných drénů,
o čemž se zmiňuje OZNŘ ve vyjádření k žalobě), byl by postup správních orgánů spočívající
ve vydání povolení na místě.
II. Průběh řízení před Nejvyšším správním soudem
[6] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti výrokům I. (zrušení svého rozhodnutí) a III.
(náhrada nákladů řízení) rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s, tedy namítl nesprávné posouzení právní otázky a nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku.
[7] Krajský soud nesprávně podmiňuje možnost vydání povolení k vypouštění odpadních
vod do vod povrchových výsledkem řízení podle §43 odst. 2 vodního zákona, resp. tím, v jakém
morfologickém útvaru se povrchové vody nacházejí. Takový přístup neodpovídá §2 odst. 1
vodního zákona definujícímu povrchové vody. Krajský soud nesprávně vychází z toho,
že odpadní vody lze vypouštět pouze do vodních toků. To je však v rozporu s §8 odst. 1 písm. c)
vodního zákona, dle něhož lze na základě vydaného povolení odpadní vody vypouštět do vod
povrchových, což je pojem nadřazený pojmu vodní tok, jak plyne z §43 odst. 1 vodního zákona.
V průběhu řízení o žádosti OZNŘ nebylo a ani v současnosti není pochyb, že v místě vypouštění,
v úseku VKV č. 1, se nachází povrchové vody. Takovou pochybnost v rámci správního řízení
nevznesl ani žalobce, a proto ji správní orgány nezkoumaly. Stěžovatel přesto nesouhlasí,
že by otázka množství a povahy povrchových vod byla ve správním řízení pominuta. Požadavek
na vydatnost povrchových vod je v rámci vodoprávního řízení zkoumán na základě obligatorních
podkladů žádosti. Vyhláška č. 432/2001 Sb., o dokladech žádosti o rozhodnutí nebo vyjádření
a o náležitostech povolení, souhlasů a vyjádření vodoprávního úřadu, účinná do 31. 8. 2018 (tedy
v době rozhodování správních orgánů), stanoví jako obligatorní podklad žádosti předložení údaje
o průtocích vody ve vodním toku, pokud se žádost o povolení týká vodního toku [§3c odst. 1
písm. h) a příloha č. 3 k citované vyhlášce]. V době rozhodování i v současnosti je daný útvar
povrchových vod (meliorační příkop) v Centrální evidenci vodních toků (dále „CEVT“) evidován
pod identifikačním číslem (IDTV) 10265954 jako vodní tok. Není tedy pochyb o jeho charakteru
v tom smyslu, že se jedná o vodní tok jako typ povrchových vod.
[8] Stěžovatel též poukazuje na to, že jeho rozhodnutí čj. ŽP/3983/16 a potvrzující
rozhodnutí Ministerstva zemědělství deklarují „pouze“ existenci vodního toku, neřeší však
existenci povrchových vod jako takových. Proto nemohou mít vliv na povolení k vypouštění
odpadních vod do vod povrchových. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu,
že prvoinstanční orgán opřel svá skutková zjištění stran povahy vod vytékajících z VKV č. 1
o rozhodnutí Ministerstva zemědělství. OZNŘ k žádosti o vydání povolení přiložila povinné
hydrologické údaje povrchových vod týkající se melioračního příkopu z roku 1996 poskytnuté
Českým hydrometeorologickým ústavem (dále „ČHMÚ“). Z porovnání těchto údajů
o okamžitém i dlouhodobém průtoku s údaji o množství vypouštěných vod dle stěžovatele plyne,
že povrchové vody, do nichž bylo vypouštění odpadních vod povoleno, převažují a jsou určitého
významu a intenzity po většinu roku, jak požadoval krajský soud. Vzhledem k tomu nebylo třeba
činit další skutková zjištění. K aktuálnosti údajů stěžovatel uvedl, že do konce roku 2012 ČHMÚ
poskytoval hodnoty průměrných denních průtoků odvozené z referenčního období let 1931
až 1980. Teprve od roku 2013 poskytuje hodnoty odvozené od nového referenčního období let
1981 až 2010. Hydrologické údaje doložené k žádosti z roku 2010 proto tehdy byly jedinými
dostupnými údaji. Správní orgány z nich v souladu se zásadou materiální publicity v dobré víře
vycházely. Skutečnost, že se ve vodní linii (melioračním příkopu) nachází ve větší míře povrchové
vody než vody odpadní, dle stěžovatele plyne též ze znaleckého posudku vypracovaného
RNDr. Janem Hoškem ve věci právních předchůdců žalobce, z nějž prvoinstanční orgán
vycházel. Již v průběhu prvoinstančního řízení bylo postaveno na jisto, že v místě vypouštění
odpadních vod se vody povrchové nachází v takovém množství, aby bylo možné povolit
vypouštění odpadních vod ve stanoveném množství. Stěžovatel je přesvědčen, že správní orgány
dostatečně zjistily skutkový stav věci, nadto otázka existence vodního toku není natolik stěžejní,
aby sama o sobě měla vliv na výsledek řízení.
[9] Žalobce v reakci na kasační stížnost předně zaslal fotografie VKV č. 1 a č. 2, jež podle něj
dokazují obsah odpadních vod, jež vytékají do zcela prázdného melioračního příkopu, jímž
neprotéká žádná povrchová voda, ale pouze voda odpadní z městské kanalizace. OZNŘ
si na jeho pozemku „vymyslela“ neexistující vodní tok, aby mohla přes tento pozemek vypouštět
odpadní vody do řeky Otavy, čímž však dochází ke znehodnocování jeho pozemků. Odpadní
vody se vsakují do okolí a při vydatném dešti jsou s hygienicky závadnými kaly vyplaveny odpadní
vodou na okolní pastviny, protože kapacita soukromého melioračního zařízení je naprosto
nedostatečná pro odvádění veškerých odpadních vod z městské kanalizace. Zmínil také úhyn jeho
skotu v minulosti. Poukázal též na nestandardní chování úředníků (zejm. při jednání 25. 7. 2019).
[10] OZNŘ ke kasační stížnosti uvedla, že je nesporné, že v místě vypouštění z VKV č. 1
protéká takové množství vod, které jednoznačně dokazuje přítomnost vod povrchových. Trvalý
průtok v množství, které několikanásobně převyšuje produkci odpadních vod připojených
obyvatel, prokázaly výsledky všech dosavadních šetření v místě vypouštění – opakované šetření
stěžovatele v průběhu několika měsíců v letech 2015 až 2016, rovněž znalecký posudek
RNDr. Jana Hoška z roku 2014, v jehož závěru je přímo uvedeno, že balastní vody (pozn. NSS:
vody nařeďující odpadní vody) vstupující do kanalizačních sběračů v celkovém průtoku dominují.
Výsledky těchto šetření plně odpovídají hydrologickým údajům poskytnutým ČHMÚ pro účely
dané žádosti. OZNŘ se proto plně ztotožnila s kasační stížností.
[11] V replice k vyjádření žalobce OZNŘ upozornila na to, že žalobce uvádí zkreslené,
v některých případech přímo nepravdivé a zavádějící informace. Ohledně existence vodního toku
se nejedná o „výmysl“, neboť vypouštění odpadních vod z VKV č. 1 a č. 2 bylo původně
povoleno již v roce 1965. V roce 1996 pak bylo vydáno povolení k vypouštění odpadních vod
z VKV č. 1 a VKV č. 2 do vod povrchových, a to do bezejmenného pravostranného přítoku
Otavy. Od té doby nedošlo v místě k žádným stavebním změnám, VKV jsou stále na stejném
místě. Rozhodnutí v pochybnostech, že se nejedná o vodní tok, padlo v návaznosti na zrušující
rozsudek krajského soudu čj. 57 A 106/2017-67 až v roce 2019. Proti tomuto rozhodnutí podala
OZNŘ ke krajskému soudu žalobu. K tvrzení žalobce o nedostatku povrchových vod
v melioračním příkopu OZNŘ uvedla, že množství protékajících vod ve vodní linii
je v posledních letech výrazně ovlivněno dlouhotrvajícím suchem, které panuje v celé ČR. To
se negativně projevuje také na charakteru a množství vod protékající pod VKV č. 1 a VKV č. 2.
Závěrem zmínila, že má zájem řešit odkanalizování obce koncepčně a trvale a proto připravuje
projektovou dokumentaci pro centrální čistírnu odpadních vod (ČOV). Tento záměr je však
značně ztížen jednak soukromým vlastnictvím četných pozemků potřebných pro stavbu a také
průběhem řízení v pochybnostech o existenci vodních toků pod VKV č. 1 a VKV č. 2, kam měl
být zaústěn odtok vyčištěných odpadních vod z ČOV.
[12] Stěžovatel v replice k vyjádření žalobce pouze uvedl, že fotografie VKV č. 1 a č. 2
předložené žalobcem nepodávají ucelenou informaci o tom, jak místo skutečně vypadá. Doplnil
proto fotodokumentaci z let 2015 a 2019 pořízenou v rámci jiných správních řízení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Soud se zabýval nejprve námitkou stěžovatele, dle které je napadený rozsudek
nepřezkoumatelný. Bylo-li by totiž napadené soudní rozhodnutí nepřezkoumatelné, byla
by vyloučena možnost zabývat se věcně dalšími kasačními námitkami. Námitku
nepřezkoumatelnosti nicméně stěžovatel formuloval zcela obecně, aniž blíže konkretizoval,
v čem přesně má nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívat. Z kasační stížnosti ani
jejího doplnění není zřejmé, k jaké konkrétní námitce stěžovatel nepřezkoumatelnost vztahuje,
resp. v jakém tvrzeném pochybení krajského soudu ji spatřuje. Není úlohou zdejšího soudu
podrobit napadený rozsudek komplexnímu „testu přezkoumatelnosti“ a stejně tak není povinen
ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným
rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (viz rozsudek NSS z 3. 12. 2020, čj. 7 Afs
251/2020-29, bod 11 a tam citovaná judikatura). Je tak zcela na místě obecnou námitku
vypořádat tomu odpovídajícím obecným a stručným způsobem (viz např. nález Ústavního soudu
z 29. 10. 2019, sp. zn. III. ÚS 2396/19, body 22 a 25, či rozsudek NSS čj. 7 Afs 251/2020-29,
bod 11).
[15] Stěžovatel především nikterak neupřesnil, zda má na mysli nepřezkoumatelnost pro
nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. Z kontextu konkrétních kasačních námitek
neplyne, že by stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v jeho
nesrozumitelnosti. Ani zdejší soud takovou na první pohled zjevnou vadu neshledal. Podstatou
kasačních námitek, vedle nesprávného posouzení právní otázky (k tomu viz dále), je nesouhlas
se závěry krajského soudu ohledně nedostatečného zjištění skutkového stavu stran existence
(určitého významu a intenzity) povrchových vod v melioračním příkopu, do nějž má být
povoleno vypouštět odpadní vody. Jak je vysvětleno dále, kasační soud dospěl k závěru,
že napadený rozsudek obsahuje v dostatečné míře důvody, na nichž je založen. Je třeba zdůraznit,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm
jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu z 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Prostý nesouhlas
s názory krajského soudu či jiný pohled na věc nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku. Ustanovení §103 odst. 1 písm. d), na něž odkázal stěžovatel, konečně jako kasační
důvod obsahuje též jinou vadu řízení před soudem, jež se však vztahuje k závažným procesním
pochybením na straně krajského soudu. Stěžovatel žádnou námitku směřující do průběhu řízení
před krajským soudem neuplatnil.
[16] K další kasační argumentaci stěžovatele Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že není
pravda, že krajský soud podmiňuje možnost vydání povolení k vypouštění odpadních vod do vod
povrchových výsledkem řízení dle §43 odst. 2 vodního zákona, resp. tím, v jakém
morfologickém útvaru se povrchové vody nacházejí. Krajský soud výslovně uvedl, že si je vědom
rozdílu mezi nadřazeným pojmem („povrchové vody“) a pojmem jemu podřazeným („vodní
tok“). Za správnou označil úvahu stěžovatele, že k povolení k vypouštění vod odpadních do vod
povrchových podle §8 odst. 1 písm. c) vodního zákona není bez dalšího třeba, aby povrchové
vody měly konkrétně charakter vodního toku ve smyslu §43 odst. 1 vodního zákona. Krajský
soud, jak rozvedeno dále, vystavěl svůj zrušující rozsudek na tom, že správní orgány neučinily
dostatečná skutková zjištění ohledně množství a povahy povrchové vody v melioračním příkopu,
ač žalobce učinil tuto otázku v řízení spornou (a to dokonce tvrzením, že příkop žádné
povrchové vody neobsahuje a neodvádí). Jinými slovy, dle krajského soudu po zrušení
rozhodnutí Ministerstva zemědělství není postaveno najisto, zda se v melioračním příkopu,
do nějž jsou (mají být) vypouštěny odpadní vody, vůbec nachází nějaké vody povrchové,
resp. zda jde o povrchové vody takového významu a intenzity, aby bylo možné povolit
kontinuální vypouštění odpadních vod do nich.
[17] Ohledně svého rozhodnutí dle §43 odst. 2 vodního zákona a potvrzujícího rozhodnutí
Ministerstva zemědělství má stěžovatel pravdu do té míry, že mají „pouze“ deklaratorní povahu,
navíc „pouze“ ohledně existence vodního toku, nikoli povrchových vod jako takových. Nicméně,
jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, primárním důvodem pro zrušení
rozhodnutí ministerstva bylo zjištění, že v tehdy projednávané věci nebylo postaveno na jisto,
jaké vody z výpustě VKV č. 1 vytékají, tj. zda se jedná o vody povrchové zároveň s vodami
odpadními, či jde pouze o vody odpadní. Až sekundárně pak z rozhodnutí nebylo patrné ani to,
zda průtok povrchových vod v příkopu může být dostatečný v tom směru, aby se jednalo o vodní
tok (viz rozsudek krajského soudu čj. 57 A 106/2017-67, body 27 až 29). Uvedené má dle
Nejvyššího správního soudu svoji logiku, neboť aby nějaké vody mohly být vodním tokem
ve smyslu §43 odst. 1 vodního zákona, musí nejprve být povrchovými vodami ve smyslu §2
odst. 1 téhož zákona. Není-li tedy postaveno najisto, že vody vytékající z výpustě jsou vodami
povrchovými, není na místě řešit otázku existence vodního toku. Až jde-li o povrchové vody, lze
zkoumat splnění dalších definičních podmínek vodního toku.
[18] Kasační soud si je vědom, že řízení dle §43 odst. 2 vodního zákona, z nějž vzešlo později
zrušené rozhodnutí Ministerstva zemědělství, slouží k odstranění pochybností o tom, zda
se jedná o vodní tok, nikoli k určení, zda jde o povrchové vody. K tomu slouží obdobné řízení
v pochybnostech dle §3 odst. 3 vodního zákona. Nicméně, jak plyne z výše uvedeného, otázka
existence povrchových vod je stěžejní pro určení, zda se v konkrétním případě jedná o vodní tok.
V daném případě to, zda se jedná o vody povrchové zároveň s vodami odpadními, či jde pouze
o vody odpadní, je otázkou předběžnou, jež však přísluší prvoinstančnímu orgánu jako
vodoprávnímu úřadu rozhodnout (§57 odst. 1 správního řádu a contrario). Pokud tedy krajský
soud dospěl k závěru, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav co do samotné
existence povrchových vod ve výpusti, správně zavázal správní orgány k tomu, aby v tomto
směru doplnily dokazování a danou otázku (si) zodpověděly.
[19] Jelikož tedy krajský soud v nyní projednávané věci zrušil rozhodnutí stěžovatele z důvodu
nedostatečného zjištění, zda jde o povrchové vody a tento závěr opřel o důvody jiného svého
rozsudku, jímž zrušil rozhodnutí Ministerstva zemědělství, nemá stěžovatel pravdu,
že rozhodnutí o (ne)existenci vodního toku nemohou mít žádný vliv na povolení k vypouštění
odpadních vod do vod povrchových. V této souvislosti nelze odhlédnout ani od skutečnosti,
že prvoinstanční orgán povolil, a stěžovatel posvětil, mj. na základě stanoviska Povodí Vltavy
ze dne 9. 1. 2017 vydaného dle §54 odst. 4 vodního zákona, vypouštění odpadních vod do dvou
konkrétních „bezejmenných drobných vodních toků“. Povolení tak bylo založeno na elementární
úvaze o tom, že odpadní vody budou vypouštěny do vodního toku s určitým průtokem
nacházejícího se v melioračním příkopu a jím odváděny do řeky Otavy. Pokud by se v daném
případě sice jednalo o povrchové vody, nikoli však o vodní tok (tekoucí vody), šlo by o vody
stojaté. V takovém případě by však správní orgány musely vzít tuto okolnost při povolování
vypouštění odpadních vod do úvahy a musela by se promítnout do odůvodnění jejich rozhodnutí,
neboť je jistě podstatný rozdíl mezi vypouštěním odpadních vod do vod tekoucích a jejich
vypouštěním do vod stojatých. Z toho plyne, že otázka (ne)existence vodního toku v dané věci
zcela bez významu není, jak prosazuje stěžovatel.
[20] Stěžovatel dále zpochybňuje závěr krajského soudu, podle něhož správní orgány
nedostatečně zjistily existenci (množství a povahu) povrchové vody v melioračním příkopu.
Konkrétně namítá, že v průběhu řízení o žádosti nebylo (a ani v současnosti není) pochybnosti,
že v místě vypouštění, v úseku VKV č. 1, se nachází povrchové vody. Taková pochybnost nebyla
podle něj v rámci správního řízení vznesena ani žalobcem, a proto ji správní orgány nezkoumaly.
Přesto však nesouhlasí, že by otázka množství a povahy povrchových vod byla ve správním řízení
pominuta.
[21] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu primárně nesouhlasí s tím, že žalobce ve správním
řízení tuto pochybnost neuvedl. Již z protokolu o ústním jednání z 16. 2. 2017, jakož
i z prvoinstančního rozhodnutí (str. 6), je patrné, že žalobce prvoinstanční orgán upozornil
na žalobu podanou proti výše zmiňovanému rozhodnutí Ministerstva zemědělství, jež obsahovala
mj. i námitku neexistence povrchových vod (srov. bod 2 rozsudku čj. 57 A 106/2017-67). Celý
obsah žaloby včetně uvedené námitky pak žalobce učinil součástí odvolání proti prvoinstančnímu
rozhodnutí. Není tedy pravda, že žalobce uvedenou pochybnost ve správním řízení nevznesl, jak
tvrdí stěžovatel.
[22] Jde-li o posouzení toho, zda byla otázka množství a povahy povrchových vod
ve správním řízení dostatečně zkoumána a postavena najisto, resp. zda krajský soud dospěl
ke správnému závěru, že v tomto správní orgány pochybily, stěžovatel nad rámec později
zrušeného rozhodnutí Ministerstva zemědělství potvrzujícího existenci vodního toku v místě
VKV č. 1 a č. 2 poukazuje na další podklady, jež dostatečným způsobem prokazují existenci
povrchových vod v melioračním příkopu, do nějž ústí výpustě. Současně namítá, že krajský soud
shromáždění dalších podkladů nevzal v potaz, a proto učinil nesprávný závěr o nedostatečně
zjištěném skutkovém stavu. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí s tím,
že v průběhu řízení o žádosti nebylo (a ani v současnosti není) pochybnosti, že v místě
vypouštění, v úseku VKV č. 1, se nachází povrchové vody. A to nejen proto, že žalobce uvedené
v podstatě od počátku opakovaně namítal. Především je třeba zdůraznit, že takové pochybnosti
jednoznačně existují, neboť (jak již bylo uvedeno výše) rozhodnutí Ministerstva zemědělství bylo
zrušeno právě kvůli nevyjasněné otázce existence povrchových vod (viz body 27 až 29 rozsudku
čj. 57 A 106/2017-67). Zároveň, jak zmiňuje OZNŘ ve své replice, v roce 2019 bylo v návaznosti
na zrušující rozsudek krajského soudu čj. 57 A 106/2017-67 vydáno nové rozhodnutí
v pochybnostech, že se v daném případě nejedná o vodní tok (proti tomuto rozhodnutí podala
OZNŘ ke krajskému soudu žalobu).
[23] Relevantní pochybnosti však existovaly i v průběhu správního řízení, přinejmenším
od té doby, kdy Městský soud v Praze rozsudkem z 26. 5. 2015, čj. 3 A 233/2011-64, zrušil
původní rozhodnutí Ministerstva zemědělství o existenci vodního toku (jeho podstatu stručně
shrnuje krajský soud v opakovaně citovaném rozsudku čj. 57 A 106/2017-67, v bodech 24 a 25).
Městský soud vymezil jako nosný důvod pro zrušení původního rozhodnutí žalovaného
ministerstva právě skutečnost, že správní orgány vycházely toliko z „papírového stavu“
a neprovedly v dostatečné míře ohledání na místě. Dalšími důvody byla i procesní pochybení.
Z uvedeného je proto dle Nejvyššího správního soudu evidentní, že relevantní pochybnosti
o existenci (množství a povaze) povrchové vody v melioračním příkopu byly nejpozději od roku
2015 (a jsou do současnosti). To ostatně dokládá i samo vyjádření OZNŘ v replice, že množství
protékajících vod ve vodní linii je v posledních letech výrazně ovlivněno dlouhotrvajícím suchem.
[24] K tomu lze toliko nad rámec výše již uvedených rozhodných skutečností dodat,
že na shora konstatovaných závěrech nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatele na Centrální
evidenci vodních toků (CEVT), v níž měl být v době rozhodování daný útvar povrchových vod
(meliorační příkop) evidován jako vodní tok. Je pravdou, že správním spisu se nachází výpis
z CEVT 17. 1. 2017, podle nějž je bezejmenný drobný vodní tok (IDTV 10265954) evidován
jako vodní tok ve správcovství Povodí Vltavy (dle údaje vloženého 2. 1. 2014). Zde je však třeba
upozornit, že již od 3. 12. 2018 je v evidenci veden jako tzv. ostatní vodní linie, tedy kategorie
odlišná od vodních toků. Stěžovatel si v této souvislosti navíc do jisté míry protiřečí, pokud
na jednu stranu tvrdí, že deklaratorní rozhodnutí o (ne)existenci vodního toku podle §43 odst. 2
vodního zákona nemůže mít vliv na povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových,
na stranu druhou se však odvolává na údaje v CEVT. Tato evidence a údaje v ní nicméně mají
taktéž povahu „pouze“ deklaratorní a v žádném případě nemohou bez dalšího vypovídat
o skutečném stavu věci, který jsou správní orgány povinny dle §3 správního řádu zjistit.
Je zřejmé, že údaje v CEVT se v určitých časových intervalech aktualizují a po delším časovém
odstupu od poslední aktualizace evidovaný stav již nemusí odpovídat stavu aktuálně skutečnému,
což žalobce namítal. V daném případě šlo, dle spisového materiálu, v okamžiku prvoinstančního
rozhodnutí (15. 5. 2017) o časový odstup více než tří let od tehdy poslední aktualizace
(2. 1. 2014). Skutečný stav v určitý okamžik tudíž nemusí vždy odpovídat stavu evidovanému.
Povinnost správních orgánů zjistit aktuální skutečný stav předtím, než vydají povolení, pak platí
zvláště v situaci, kdy žalobce jako účastník řízení evidovaný či deklarovaný stav od počátku
opakovaně plausibilně zpochybňuje a od poslední aktualizace uplynul značný časový odstup,
v rámci něhož navíc došlo k událostem typu období sucha, jež s velkou mírou pravděpodobnosti
mohly ovlivnit stav povrchových vod v daném místě. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí o povolení
k vypouštění odpadních vod do vod povrchových, resp. neexistenci pochybností o tom, že jde
o vodní tok jako subtyp povrchových vod, nelze bez dalšího opřít o údaje v CEVT, zvláště
nejsou-li úplně aktuální.
[25] Stěžovatel (ve shodě s OZNŘ) dále namítá, že správní orgány svá skutková zjištění
založily především na povinně dokládaných hydrologických údajích o povrchových vodách
týkajících se melioračního příkopu z roku 1996 poskytnutých ČHMÚ. Z toho důvodu nebylo dle
stěžovatele třeba činit další skutková zjištění. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, shodně
s krajským soudem, jenž se tak vyslovil k jiným neaktuálním podkladům (viz bod 35 napadeného
rozsudku), že údaje z roku 1996, jež nadto vycházejí z hodnot průměrných denních průtoků
odvozených z referenčního období let 1931 až 1980, nemohou představovat relevantní
věrohodné podklady pro rozhodování v roce 2017. Správní orgány si pro své v pořadí již třetí
rozhodnutí o žádosti podané v roce 2010 měly obstarat aktuální údaje od ČHMÚ, což však
neučinily. Skutečnost, že se ve vodní linii (melioračním příkopu) navazujícím na VKV č. 1
nachází ve větší míře povrchové vody než vody odpadní, dle stěžovatele plyne též ze znaleckého
posudku vypracovaného RNDr. Janem Hoškem ve věci právních předchůdců žalobce.
Na znalecký posudek a v něm obsažený závěr, že balastní vody vstupující do kanalizačních
sběračů z VKV č. 1 v celkovém průtoku dominují, poukazuje též OZNŘ ve svém vyjádření
ke kasační stížnosti. Vzhledem k tomu, že znalecký posudek je z 20. 10. 2014, se stejně jako
v případě hydrologických údajů nejedná o aktuální údaje, na nichž by správní orgány mohly
postavit svá rozhodnutí v roce 2017. I zde lze argumentovat obdobím sucha, jež započalo v roce
2014 a mohlo stav (množství) povrchových vod ovlivnit v tom směru, jak namítá žalobce. Nadto,
znalec v posudku uvedl, že ředění balastními vodami je zcela nedostatečné k tomu, aby změnilo
charakter odpadních vod. Současně uzavřel, že z hlediska kvality vody nemohly meliorační
příkopy plnit funkci vodního toku. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že ač je vodní tok
legálně definován ve vodním zákoně, jeho (ne)existence vzhledem k požadavkům na kvalitu
a složení vody (§38 odst. 1 zákona) není čistě právní otázkou, k níž se znalec nemá vyjadřovat.
Nejen z důvodu své neaktuálnosti, ale i vzhledem k uvedeným závěrům jmenovaného znalce,
nelze na základě tohoto posudku činit jednoznačné závěry o existenci povrchových vod, potažmo
vodního toku, v místě melioračního příkopu (v terminologii posudku svodného odvodňovacího
příkopu).
[26] K fotodokumentaci z let 2015 a 2019 pořízené v rámci jiných správních řízení, kterou
stěžovatel předložil spolu s replikou k vyjádření žalobce, Nejvyšší správní soud uvádí, že se jedná
o podklady (důkazy), jež nejsou součástí správního spisu. Provádět dokazování těmito
fotografiemi nicméně v řízení o kasační stížnosti nebylo nutné, neboť fotografie z roku 2015
opět nejsou aktuálními podklady pro rozhodování v roce 2017 a fotografie z roku 2019 se týkají
stavu po vydání žalobou napadeného rozhodnutí.
[27] Obecně lze ke stěžovatelem zmiňovaným podkladům (hydrologické údaje od ČHMÚ,
znalecký posudek či fotodokumentace) připomenout jemu adresovanou výtku formulovanou již
městským a později i krajským soudem v řízení o přezkumu rozhodnutí Ministerstva zemědělství,
podle níž správní orgány, mj. i stěžovatel, při zjišťování skutkového stavu vycházely toliko
z (neaktuálního) „papírového stavu“, aniž provedly v dostatečné míře ohledání na místě (viz body
24 a 30 rozsudku čj. 57 A 106/2017-67). Poukázala-li v této souvislosti OZNŘ též na výsledky
opakovaných šetření stěžovatele v průběhu několika měsíců v letech 2015 až 2016, lze k tomu
poznamenat, že tyto podklady nejsou součástí správního spisu, nadto nejde o podklady, jež
by vypovídaly o skutečném aktuálním stavu v době rozhodování prvoinstančního orgánu.
[28] Závěrem Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že postup krajského soudu v dané
věci nebyl v rozporu s §75 odst. 1 s. ř. s., podle nějž při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud totiž svůj
zrušující rozsudek nepostavil na tom, že bylo zrušeno, svým způsobem podkladové, rozhodnutí
Ministerstva zemědělství čj. 23182/2016-MZE-15111, k čemuž však došlo až po rozhodnutí
stěžovatele. Krajský soud naopak zohlednil pohybnosti ohledně skutkového stavu, jež byly dány
již v době vydání prvoinstančního rozhodnutí, avšak které v té době ještě nebyly autoritativně
zjištěny (srov. mutatis mutandis závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu NSS z 22. 10. 2019,
čj. 6 As 211/2017-88, č. 3948/2019 Sb. NSS, bod 35). V odůvodnění napadeného rozsudku pak
krajský soud odkázal na pozdější autoritativní názor o existenci pochybností formulovaný
v rozsudku čj. 57 A 106/2017-67.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Na základě výše uvedených úvah Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel
neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Současně by mu vznikla
povinnost nahradit úspěšnému žalobci náklady zastoupení. Žalobce sice podal vyjádření
ke kasační stížnosti a následně i dupliku v reakci na repliku stěžovatele a OZNŘ, avšak učinil tak
sám svým jménem, nikoli jeho zástupce. Jelikož tak zástupce žalobce v řízení neučinil žádný úkon
právní služby ve smyslu §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, Nejvyšší
správní soud mu nepřiznal odměnu za zastupování.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. února 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu