ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.163.2019:74
sp. zn. 9 As 163/2019 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Vizovické vrchy, z. s.,
se sídlem Lázeňská 1104, Vizovice, zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, advokátkou se sídlem
Panská 895/6, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem
třída Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2018, č. j. KUZL
61372/2018, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Děti Země - Klub za udržitelnou
dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno, II) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem
Na Pankráci 546/56, Praha 4, a III) Spolek pro ekologii Kostelec, se sídlem Přehradní 346,
Kostelec, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 18. 3. 2019, č. j. 38 A 6/2018 - 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Krajského soudu v Ostravě, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného specifikovanému tamtéž. Žalovaný jím zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil
rozhodnutí Městského úřadu Holešov (dále jen „speciální stavební úřad“) ze dne 16. 5. 2018,
č. j. HOL-13676/2018/ISÚ/rs, jímž byla povolena stavba celkem 23 stavebních objektů
navazujících na stavbu dálnice D 49 Hulín – Fryšták.
[2] Krajský soud nepřisvědčil námitce, že speciální stavební úřad byl povinen postupovat
podle §9b zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění novely
č. 39/2015 Sb., účinné ode dne 1. 4. 2015, a zveřejnit veškeré dokumenty a informace uvedené
v tomto ustanovení.
[3] Vyšel z toho, že přechodná ustanovení k novele sice jsou založena na tzv. nepravé
retroaktivitě a nová procesní úprava se tak obecně použije ode dne její účinnosti, ve vztahu
k informační povinnosti podle §9b zákona však obsahují speciální úpravu. Podle té jsou
příslušné úřady povinny splnit informační povinnost do 30 dnů ode dne účinnosti novely, ledaže
již uplynula lhůta pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů, námitek účastníků řízení
a připomínek.
[4] Mezi účastníky bylo nesporné, že stavební řízení vedené v nynější věci má charakter
tzv. navazujícího řízení ve smyslu §3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
ve znění účinném od 1. 4. 2015, že bylo zahájeno podáním žádosti dne 26. 3. 2014, že speciální
stavební úřad oznámil zahájení stavebního řízení veřejnou vyhláškou zveřejněnou na úřední desce
dne 8. 4. 2014, ve které stanovil s odkazem na §112 odst. 2 zákona lhůtu 10 dnů pro uplatnění
závazných stanovisek dotčených orgánů a námitek účastníků řízení, a že tato lhůta uplynula
v souladu s pravidly pro doručování veřejnou vyhláškou (§25 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů) dne 4. 5. 2014.
[5] Krajský soud proto uzavřel, že ke dni 1. 4. 2015 již uplynula lhůta pro stanoviska
dotčených orgánů, námitky a připomínky a speciální stavební úřad proto neměl povinnost
postupovat podle nového §9b zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[6] Nad rámec dodal, že stěžovatel netvrdil, jaká újma mu v důsledku tvrzeného porušení
informační povinnosti měla vzniknout. I pro něj jako spolek z řad dotčené veřejnosti přitom
platí, že je legitimován dovolávat se takové nezákonnosti, která se projevila v jeho právní sféře
a zasáhla práva, která mu přísluší. V žalobě sice tvrdil, že v důsledku namítaného pochybení
se nemohl řádně přihlásit do navazujícího řízení, ze spisu však plyne, že se řízení účastnil,
byť až ve fázi odvolacího řízení, a jeho námitky byly zohledněny. Z ničeho neplyne, že by jej
nezveřejnění informací podle §9b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jakkoli
omezilo při výkonu procesních práv.
[7] Dále se zabýval námitkou, zda žalovaný měl postupovat podle §149 odst. 5
(do 31. 12. 2017 odst. 4) správního řádu a vyžádat si potvrzení nebo změnu závazného stanoviska
od správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu příslušnému k jeho vydání. Vyhodnotil ji
jako nedůvodnou.
[8] Uvedené zákonné ustanovení ukládá odvolacímu správnímu orgánu takovou povinnost
v situaci, kdy odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska. Stěžovatelovo odvolání
však neobsahovalo žádnou námitku, která by do obsahu některého závazného stanoviska
směřovala. Část odvolání, ve které je uvedeno: „Jestliže by však výše uvedené námitky nestačily ke zrušení
napadeného stavebního povolení, pak odvolatel žádá nadřízený správní orgán o přezkum všech závazných
stanovisek, které byly podkladem rozhodování“, odvolací námitku nepředstavuje. Postup podle §149
odst. 5 správního řádu tedy nebyl nezbytný a navíc ani žádoucí, neboť by vedl k neúměrnému
a bezdůvodnému prodlužování řízení.
[9] V žalobě vznesené námitky proti obsahu podkladových aktů pak vyhodnotil jako
nepřípustné, neboť nebyly řádně uplatněny v odvolacím řízení. Pro soudní přezkum správních
rozhodnutí platí podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků, a to také pro závazná
stanoviska tvořící podklad napadeného rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti
[10] Stěžovatel zaprvé nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný nebyl povinen
postupovat podle nového §9b zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[11] Upozornil, že podle §9c téhož zákona může veřejnost v navazujícím řízení uplatňovat
připomínky k záměru a správní orgán má povinnost se s nimi vypořádat. Vypršení lhůty
dle speciálního přechodného ustanovení – čl. II odst. 2 zákona č. 39/2015 Sb. – je vázáno nejen
na možnost uplatnění námitek, ale také připomínek.
[12] Má za to, že krajský soud nesprávně interpretoval veřejnou vyhlášku ze dne 8. 4. 2014,
neboť o připomínkách se zde nic neuvádí, dne 1. 4. 2015 proto nemohla uplynout lhůta k jejich
podání. Tehdejší právní úprava institut připomínek ve stavebním řízení ani neznala.
[13] Jelikož před účinností zákona č. 39/2015 Sb. nebylo možné v předmětném řízení podávat
připomínky, speciální stavební úřad měl po nabytí účinnosti tohoto zákona bezezbytku aplikovat
§9b až 9d uvedeného zákona, to se však nestalo, neboť nezveřejnil informace dle §9b odst. 1
a neumožnil veřejnosti podávat připomínky, jak to vyžaduje §9c odst. 1 tohoto zákona.
[14] Stěžovatel doplnil, že povinnost postupovat podle nové úpravy vyplývá též z §184b
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
novely č. 225/2017 Sb., účinné od 1. 1. 2018, která je na nynější věc použitelná s ohledem
na čl. II bod 13. jejích přechodných ustanovení.
[15] Na druhém místě zopakoval důvody, pro které má za to, že žalovaný byl povinen
postupovat podle §149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4) správního řádu.
[16] Poukázal, že podle judikatury (konkrétně rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010 – 74) postačuje, směřuje-li odvolání proti obsahu stanoviska,
tj. lze-li z jeho obsahu dovodit, že odvolatel s obsahem stanoviska nesouhlasí. Stěžovatel
se domnívá, že tento požadavek splnil, neboť žádostí o přezkum všech závazných stanovisek
nepochybně vyjádřil svůj nesouhlas s jejich obsahem.
[17] Uvedl, že v odvolacím řízení běžně dochází k tomu, že závazné stanovisko je změněno
z úřední povinnosti, tedy i nesprávný názor odvolatele může iniciovat změnu závazného
stanoviska. Je nežádoucí, aby přezkum iniciovaly pouze konkrétní důvody, neboť by to vedlo
ke generování zástupných či zjevně nesmyslných námitek.
[18] Podotkl také, že správní řízení trvalo téměř pět let a přezkum závazných stanovisek by je
nijak zásadně neprodloužil (pokud by byla dodržena zákonná lhůta 30 dní).
[19] Má za to, že jeho názor podporuje též stanovisko předsedy NSS ze dne 27. 11. 2018,
č. j. Sleg 23/2018 – 12, k návrhu novely zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní,
vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon).
Stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že účastník řízení je povinen uvést v odvolání námitky,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje závazné stanovisko
za nezákonné a nesprávné. Nadřízený správní orgán pak přezkoumává soulad napadeného
závazného stanoviska s právními předpisy a správnost v rozsahu odvolacích námitek. Opuštění
tohoto principu a jeho nahrazení vázaností námitek odvolatele je příkladem ohrožení
vymahatelnosti práva. Pokud totiž správní orgán při projednávání odvolání zjistí, že závazné
stanovisko je stiženo vadou, pro kterou je třeba jej zrušit, nemohl by tak učinit z moci úřední
v rámci tohoto přezkumu, ale musel by zahájit samostatné „přezkumné řízení“.
[20] Zatřetí brojil proti tomu, že krajský soud se věcně nezabýval námitkami proti
podkladovým aktům. Nemůže mu být kladeno k tíži, že je podrobněji nerozporoval a učinil tak
až v žalobě. S ohledem na novou úpravu §4 odst. 9 stavebního zákona, účinnou od 1. 1. 2018
a na nynější věc aplikovatelnou na základě čl. II bodu 13. přechodných ustanovení novely
č. 225/2017 Sb., nebylo možné závazné stanovisko v odvolacím řízení změnit či zrušit, pokud
bylo starší než 1 rok. Všechna stěžovatelem napadaná závazná stanoviska přitom v době vydání
stavebního povolení starší byla.
[21] Závěrem stěžovatel vznesl námitky proti procesnímu postupu krajského soudu. První
pochybení spatřuje v tom, že krajský soud nevyzval spolek Egeria, z. s., k oznámení, zda bude
v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, v důsledku čehož mu znemožnil tato práva
uplatňovat. Dále má za to, že nynější věc měla být spojena s věcí vedenou u krajského soudu
pod sp. zn. 38 A 7/2018, o žalobě Egeria, z. s., proti totožnému rozhodnutí žalovaného.
Na podporu svého posledně uvedeného názoru odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 6 As 35/2008 – 163.
III. Vyjádření žalovaného
[22] Žalovaný stejně jako krajský soud má zato, že s ohledem na přechodná ustanovení zákona
č. 39/2015 Sb. nebylo povinností speciálního stavebního úřadu plnit informační povinnost podle
nového §9b odst. 1.
[23] Vzhledem k tomu, že speciální stavební úřad rozhodoval na základě podkladů
shromážděných ke dni 8. 3. 2017 a projednání těchto podkladů bylo ukončeno před 1. 1. 2018,
nebylo případné postupovat podle §184b stavebního zákona, ve znění účinném právě
od 1. 1. 2018. Související námitka byla navíc poprvé uplatněna až v řízení o kasační stížnosti.
[24] Žádost o přezkum závazných stanovisek, vznesená v odvolání, nesplňovala základní
předpoklady pro to, aby byla vyhodnocena jako námitka; neobsahovala totiž ani náznak výhrady
proti obsahu některého ze závazných stanovisek. Za těchto okolností nebyl důvod postupovat
podle §149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4) správního řádu.
[25] Žalovaný žádosti spolků o postoupení všech závazných stanovisek k přezkumu
nadřízenými orgány vyhodnotil jako obstrukční. Všechny spolky, které se stavebního řízení
účastnily, mají dlouholeté zkušenosti na úseku ochrany přírody a veřejného zdraví, byly tedy
schopny námitky proti závazným stanoviskům řádně formulovat. V této souvislosti dodal,
že ani není zřejmé, jak by se všechna závazná stanoviska mohla dotýkat zájmů, které spolky hájí.
[26] K otázce soudního přezkumu závazných stanovisek uvedl, že konstrukce prezentovaná
v kasační stížnosti nemá oporu v právních předpisech, a krajský soud postupoval v souladu
se zákonem.
[27] Nesouhlasí ani s výtkami stěžovatele týkajícími se procesního postupu krajského soudu.
Pokud se spolek Egeria chtěl nynějšího řízení účastnit, mohl související námitky vznést již v řízení
před krajským soudem, neboť jeho předseda Miroslav Mach je též předsedou stěžovatele
a účastnil se ústního jednání dne 18. 3. 2019. Ke spojení věcí (nynější věci a řízení o žalobě
podané Egeria, z. s.) nebyl důvod, neboť žaloby byly opřeny o rozdílné důvody a bylo možné
očekávat rozdílný procesní postup krajského soudu.
[28] Navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Vyjádření spolků v postavení osob zúčastněných na řízení
[29] Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu se stejně jako stěžovatel domnívá, že nebylo
stěžovatelovou povinností uvést v odvolání konkrétní důvody, pro které žádá přezkum
závazných stanovisek. Ke kasační argumentaci doplnil výčet stavebních řízení, ve kterých bylo
dle jeho názoru postupováno rozdílně, a podotkl, že odvolací orgán sám nemůže rozhodnout,
jakým způsobem naloží se žádostí o přezkum závazného stanoviska; to přísluší pouze nadřízeným
orgánům dotčených orgánů.
[30] Ve shodě se stěžovatelem je názoru, že mělo dojít ke spojení výše zmíněných věcí, opačný
postup vytvořil chaos. Pokud by došlo ke spojení věcí, bylo by irelevantní, který ze žalobců měl
se svou žalobou úspěch, a v případě zrušení napadeného rozhodnutí by oba měli právo
na náhradu nákladů řízení.
[31] K vyjádření žalovaného ohledně účelovosti jednání spolků uvedl, že mnohá ze závazných
stanovisek se na první pohled týkala ochrany životního prostředí, a pokud měl žalovaný
pochybnosti, mohl se spolků dotázat, na základě jakých důvodů považují to které stanovisko
přiléhavé jejich zájmu. Má navíc za to, že podle §149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4) správního
řádu může kterýkoli z účastníků řízení žádat o přezkum kteréhokoli závazného stanoviska,
jak ostatně i on v minulosti činil (k čemuž dodal konkrétní příklady).
[32] Spolek pro ekologii Kostelec ve svém vyjádření uvedl, že s kasační stížností souhlasí.
V. Vyjádření Ředitelství silnic a dálnic ČR
[33] Ředitelství silnic a dálnic se ztotožňuje se závěrem, dle kterého nebyl důvod postupovat
podle nové úpravy §9b až §9d zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť v době
nabytí účinnosti tohoto zákona již uplynula lhůta pro uplatnění závazných stanovisek dotčených
orgánů, námitek účastníků řízení a připomínek. Podle přechodných ustanovení proto mělo být
v řízení pokračováno podle dosavadních předpisů. Dále odkázalo na argumenty žalovaného
a krajského soudu, se kterými plně souhlasí, a zvlášť zdůraznilo, že se stěžovatel (odvolacího)
řízení zúčastnil.
[34] K námitce týkající se neprovedení přezkumu závazných stanovisek v odvolacím řízení
zejména zdůraznilo, že příslušná námitka byla formulována zcela obecně. V dalším odkázalo
na vyjádření žalovaného, se kterým se ztotožňuje i v tomto bodě.
[35] Zamítnutí soudního přezkumu závazných stanovisek pak vychází z procesní pasivity
v odvolacím řízení.
[36] Poukaz stěžovatele na to, že spolek Egeria nebyl informován o stěžovatelově žalobě,
je dle jeho soudu zcela nepodstatný, neboť tento spolek podal proti rozhodnutí žalovaného
vlastní žalobu a následně se proti rozsudku krajského soudu bránil kasační stížností (řízení
již bylo pravomocně skončeno). Stěžovatel se navíc soustředí na pouhé tvrzení o porušení
právních předpisů, netvrdí však dotčení svých veřejných subjektivních práv. Ředitelství silnic
a dálnic také zopakovalo zmínku žalovaného, že předseda stěžovatele a zmíněného spolku
je totožnou osobou, přesto žádnou námitku v průběhu jednání nevznesl.
[37] Ke spojení věcí ke společnému projednání a rozhodnutí podle §39 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
uvedlo, že se nejedná o povinnost, ale možnost soudu. Oba spolky argumentovaly ve svých
žalobách odlišně, a důvod ke spojení tedy nebyl dán. Věc žalobce – spolku Egeria již navíc byla
skončena, a to jak na úrovni krajského, tak Nejvyššího správního soudu (kasační stížnost spolku
byla odmítnuta).
[38] Navrhlo proto zamítnutí kasační stížnosti.
VI. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[39] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[40] Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[41] Na úvod považuje za vhodné uvést, že argumentace stěžovatele uplatňovaná v nynější
věci je mnohdy pouze formální, není zřejmý její praktický dopad do stěžovatelových práv a tedy
ani to, co jí sleduje.
[42] Dobrým příkladem je hned první skupina kasačních námitek, vztahující se k otázce
postupu podle §9b až §9d zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění novely
č. 39/2015 Sb. Stěžovatel opakuje, že speciální stavební úřad nesplnil informační povinnost
v intencích §9b, v důsledku čehož veřejnosti znemožnil podávat připomínky podle §9c.
Nijak však nereaguje na výstižný poukaz krajského soudu, že mu přísluší hájit pouze svá vlastní
práva, přičemž je nepochybné, že v nynější věci podal odvolání, na základě kterého s ním bylo
jednáno jako s účastníkem řízení, měl možnost vznést veškeré námitky, které k věci měl,
a žalovaný byl povinen se s těmito námitkami vypořádat. Ze spisu ani z tvrzení stěžovatele tedy
nevyplývá, jak mohlo namítané pochybení zasáhnout do jeho práv.
[43] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje také se závěrem, že speciální stavební úřad nebyl
v nynější věci povinen postupovat podle nové úpravy §9b zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí.
[44] Novela č. 39/2015 Sb. zavedla úpravu tzv. navazujícího řízení, nově definovaného
v §3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Správní orgán je v navazujícím
řízení mj. povinen zveřejňovat informace vyjmenované v §9b odst. 1 zákona (např. informace
o předmětu a povaze rozhodnutí, které má být v navazujícím řízení vydáno, o tom, kde se lze
seznámit s dokumenty pořízenými v průběhu posuzování, které byly zveřejněny podle §16,
či informace o podmínkách zapojení veřejnosti do řízení). Podle §9c odst. 1 zákona ve znění
citované novely může veřejnost v navazujícím řízení uplatňovat připomínky k záměru, se kterými
se správní orgán vypořádá v odůvodnění svého rozhodnutí (odst. 2 téhož ustanovení).
[45] Vzhledem k tomu, že stavební řízení bylo v nynější věci zahájeno před účinností novely
(tj. před 1. 4. 2015), pro účely aplikace nové úpravy jsou podstatná její přechodná ustanovení,
konkrétně jejich bod 2. Podle něj platí, že [n]a navazující řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona se použijí §9a odst. 4 a 5 a §9b až 9d zákona č. 100/2001 Sb., ve znění účinném
ode dne nabytí účinnosti. Do 30 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona zajistí správní úřad příslušný
k vedení navazujícího řízení zahájeného přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zveřejnění informací podle
§9b odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, které dosud
nebyly zveřejněny, pokud již neuplynula lhůta pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů, námitek
účastníků řízení a připomínek (zvýraznění přidal NSS).
[46] Mezi účastníky je nesporné, že speciální stavební úřad oznámil zahájení stavebního řízení
veřejnou vyhláškou zveřejněnou na úřední desce dne 8. 4. 2014, ve které stanovil desetidenní
lhůtu pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů a námitek účastníků řízení, a že tato
lhůta uplynula dne 4. 5. 2014. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem
konstatuje, že lhůta, se kterou počítá zvýrazněná část přechodných ustanovení a jejíž konec
je podstatný pro rozlišení, která navazující řízení se budou řídit novým §9b odst. 1, uplynula před
nabytím účinnosti novely. V nynějším řízení tedy speciální stavební úřad neměl povinnost
postupovat podle tohoto ustanovení.
[47] Stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje, že přechodné ustanovení hovoří o lhůtě
pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů, námitek účastníků řízení a připomínek, přičemž podle
dosavadní právní úpravy nebylo podávání připomínek ze strany veřejnosti možné. Dovozuje
z toho, že podávání připomínek mělo být i v nynější věci možné, a závěr o aplikaci dosavadní
právní úpravy označuje za chybný.
[48] Tato konstrukce je mylná, neboť dovozuje právo podávat připomínky z přechodných
ustanovení, jejichž účelem a obsahem je pouze vymezení temporálních účinků novely zákona,
nikoli zakládání nových práv či procesních povinností. Bylo by navíc nesmyslné, aby zákonodárce
vkládal do přechodných ustanovení pravidlo, jehož aplikaci by současně prakticky vyloučil;
tímto způsobem přechodná ustanovení vykládat nelze.
[49] Stěžovatel ve své argumentaci také pomíjí, že v některých navazujících řízeních ve smyslu
§3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném od 1. 4. 2015
[viz poznámku pod čarou 1a)], se i podle dosavadních předpisů neuplatňovaly námitky,
ale připomínky, a to např. v řízení o stanovení dobývacího prostoru [viz §27 odst. 5 zákona
č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších
předpisů]. Lze předpokládat, že přechodná ustanovení právě proto počítají se lhůtou
pro uplatnění závazných stanovisek, námitek i připomínek; dopadají totiž na navazující řízení
obecně. V návaznosti na to, o jaké navazující řízení jde, pak v konkrétním případě nemusí
připadat v úvahu užití veškerých zmíněných kategorií.
[50] Nejvyšší správní soud proto vyhodnotil související argumenty stěžovatele jako nedůvodné
a naopak přisvědčil závěru krajského soudu.
[51] Pro úplnost dodává, že se nezabýval námitkou, dle které měl speciální stavební úřad
povinnosti upravené v §9b a násl. zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění
od 1. 4. 2015, na základě stavebního zákona (konkrétně §184b ve znění od 1. 1. 2018),
jelikož tato byla poprvé uplatněna v kasační stížnosti a je proto nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[52] Následně se věnoval otázce, zda žalovaný byl na základě podaného odvolání povinen
postupovat podle §149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4, od 1. 1. 2021 odst. 7), věty první,
správního řádu, podle které [j]estliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací
správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu
příslušnému k vydání závazného stanoviska. Konkrétně jde o to, zda odvolání směřovalo proti obsahu
závazného stanoviska.
[53] Je nesporné, že stěžovatel v odvolání k závazným stanoviskům uvedl jedinou větu:
„Jestliže by však výše uvedené námitky nestačily ke zrušení napadeného stavebního povolení, pak odvolatel žádá
nadřízený správní orgán o přezkum všech závazných stanovisek, které byly podkladem rozhodování.“
[54] Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem krajského soudu, že odvolání proti obsahu
žádného ze závazných stanovisek nesměřovalo. Je evidentní, že neobsahovalo jedinou námitku
nezákonnosti či věcné nesprávnosti závazného stanoviska, dokonce v něm není uvedeno, že by se
stěžovatel domníval, že některé závazné stanovisko takovou vadou trpí. Jediné, co uvedl,
byla zcela obecná (a navíc podmíněná) žádost o jejich přezkum. Za těchto okolností nebyl
žalovaný povinen postupovat podle §149 odst. 5 správního řádu.
[55] Odkaz na rozsudek městského soudu sp. zn. 10 A 149/2010 stěžovatelovu argumentaci
nepodporuje. Městský soud v něm kladl důraz na to, jaký je skutečný obsah podání, bez ohledu
na to, jak je označeno (§37 odst. 1, věta druhá, správního řádu). Proto vzal za rozhodující,
co bylo obsahem námitek účastníků řízení, nikoli to, že výslovně neuvedli, že požadují postup
podle §149 odst. 5 správního řádu. Nejvyšší správní soud s tímto přístupem plně souhlasí, pokud
jej však aplikuje na nynější věc, dochází k opačnému závěru než stěžovatel. Skutečným obsahem
jím podaného odvolání totiž nebyly výtky proti závazným stanoviskům, jejichž přítomnost
je z pohledu citovaného ustanovení podstatná, ale pouze formální vyjádření o požadavku
na přezkum, které naopak významné není.
[56] Poukaz na to, že i na základě obecné žádosti o přezkum může dojít k přezkumu
závazného stanoviska z moci úřední, se míjí s podstatou sporu v nynější věci. Na základě
žalobního bodu formulovaného stěžovatelem se totiž krajský soud (zcela správně) zabýval
otázkou, zda odvolání směřovalo proti obsahu závazného stanoviska, čímž byl vytyčen také
prostor pro otázky řešené v řízení o kasační stížnosti (viz §75 odst. 2 a §104 odst. 4 s. ř. s.).
Nelze navíc připustit, aby stěžovatel tímto způsobem obcházel důsledky vlastní procesní
nečinnosti, a to obzvláště za situace, kdy ani v průběhu soudního řízení neuvedl jediný pádný
argument svědčící o tom, že některé ze souhlasných stanovisek nemělo být vydáno.
[57] Tím se Nejvyšší správní soud dostává k námitkám přípustnosti žalobních bodů týkajících
se podkladových aktů.
[58] Stěžovatel v žalobě brojil proti těmto podkladovým aktům: (i.) koordinovanému
závaznému stanovisku Městského úřadu Holešov ze dne 21. 8. 2013, č. j. HOL-
154/14768/2013/KZS, (ii.) rozhodnutí Městského úřadu Holešov ze dne 25. 3. 2004,
č. j. ŽP/3768b/2004/Ba, kterým byl udělen souhlas k zásahu do krajinného rázu, (iii.) rozhodnutí
Městského úřadu Holešov ze dne 30. 3. 2004, č. j. ŽP/3768a/2004/Ba, kterým bylo vydáno
závazné stanovisko k zásahu do vodních toků jako významných krajinných prvků,
(iv.) závaznému stanovisku Městského úřadu Holešov ze dne 15. 2. 2010,
č. j. ŽP/792/3433/2010/PP, kterým byl vydán souhlas k zásahu do významného krajinného
prvku vodního toku, (v.) koordinovanému závaznému stanovisku Městského úřadu Kroměříž
ze dne 18. 10. 2013, č. j. MeUKM/ 062191/2013/0464/13, (vi.) souhlasu Městského úřadu
Holešov ze dne 12. 8. 2013, č. j. HOL-15066/2013/SÚ/TN, podle §15 odst. 2 stavebního
zákona a (vii.) totožného souhlasu ze dne 27. 2. 2015, č. j. HOL-2860/2015/SÚ/RS.
[59] Podstatou souvisejících žalobních námitek bylo tvrzení o nepoužitelnosti podkladových
aktů, a to proto, že: se netýkaly dokumentace z března 2014, která byla rozhodná pro stavební
řízení (koordinované závazné stanovisko pod bodem i., souhlas podle §15 odst. 2 stavebního
zákona pod bodem vi.), byly vydány pro jiná řízení, v jiné době a podle jiné dokumentace
(rozhodnutí pod body ii., iii. a iv.), byly vydány pro jiné stavební objekty, než pro objekty řešené
napadeným stavebním povolením (stanovisko pod bodem v.), není zřejmé, jak bylo stavebním
úřadem ověřeno dodržení podmínek územního rozhodnutí (souhlasy podle §15 odst. 2
stavebního zákona pod body vi. a vii.). K souhlasům podle §15 odst. 2 stavebního zákona
stěžovatel dále uvedl, že o jedné věci nelze rozhodnout dvakrát.
[60] Stěžovatel nerozporuje, že tyto námitky uplatnil až v žalobě. Nejvyšší správní soud proto
souhlasí se závěrem krajského soudu, že v soudním řízení se jedná o nepřípustné námitky, avšak
z důvodu, že stavební řízení je ovládáno koncentrační zásadou (§112 odst. 2 stavebního zákona),
proto nelze nové námitky uplatňovat až v rámci soudního přezkumu, jelikož by tím došlo
k popření zákonné úpravy (viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 7. 2020, č. j. 4 As 68/2020 – 53).
[61] Nejvyšší správní soud v této souvislosti také koriguje dílčí závěr (či spíše zmínku)
krajského soudu, že námitky směřovaly do obsahu podkladových aktů. Takové námitky se totiž
vyznačují tím, že k jejich posouzení je třeba odborných znalostí. Stěžovatel přitom nenapadá
důvody, které dotčené orgány vedly k vydání souhlasných stanovisek, ale vznáší námitky
formálního typu, k jejichž posouzení by byl – v případě uplatnění v odvolacím řízení – způsobilý
sám žalovaný. V soudním řízení – pokud by byly přípustně uplatněny – by si o nich mohl učinit
úsudek sám soud, aniž by potřeboval vyjádření osoby disponující odbornými znalostmi; ostatně
ani stěžovatel evidentně nepovažoval za potřebné své žalobní argumenty dokládat odborným
vyjádřením či znaleckým posudkem (k charakteristice námitek směřujících do obsahu závazného
stanoviska viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2020, č. j. 1 Azs 446/2019 - 30).
[62] Uvedené pochybení je v kontextu odůvodnění napadeného rozsudku pouhou
nepřesností, která nemá vliv na jeho zákonnost. Jedná se však o závěr podstatný z pohledu
kasační námitky, kterou stěžovatel reagoval na závěr krajského soudu o nepřípustnosti svých
souvisejících námitek, tedy tvrzení, že uplatnění těchto bodů již v odvolacím řízení by bylo
nesmyslné, neboť všechny napadené podkladové akty byly v době vydání stavebního povolení
starší než jeden rok a na základě §4 odst. 9 stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2018,
tak byla jejich změna či zrušení vyloučena. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení se týká postupu
orgánu nadřízeného dotčenému orgánu podle §149 odst. 4, respektive 5 správního řádu, nemůže
mít dopad na závěr o nepřípustnosti sporných námitek a Nejvyšší správní soud se jeho výkladem
v nynější věci pro nadbytečnost nezabýval.
[63] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k námitkám nezákonnosti procesního postupu
krajského soudu v řízení o žalobě.
[64] V prvé řadě se jedná o námitku opomenutí osoby zúčastněné na řízení – spolku Egeria,
který dle stěžovatele nebyl krajským soudem informován o vedení nynějšího řízení a možnosti
uplatňovat v něm svá práva v intencích §34 odst. 3 s. ř. s., v důsledku čehož měl být zkrácen
na svých souvisejících právech.
[65] Nejvyšší správní soud v této souvislosti předně podotýká, že stěžovatel touto námitkou
nechrání svá práva a neuvádí, proč má jím tvrzená vada vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Vzhledem k tomu, že opomenutí informovat a vyzvat potenciální osobu zúčastněnou na řízení
však může být dle okolností vadou s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. vadou, ke které by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout
z úřední povinnosti podle §109 odst. 4 s. ř. s., pro úplnost se k této otázce vyjádří.
[66] Důvodem neopodstatněnosti námitky je skutečnost, že krajský soud potenciální osoby
zúčastněné na řízení informoval o vedení řízení a vyzval je ke sdělení, zda budou uplatňovat
svá související práva, a to výzvou ze dne 28. 1. 2019, č. j. 38 A 6/2018 – 57, která byla na základě
opatření předsedkyně senátu doručována podle §42 odst. 4 s. ř. s. vyvěšením na úřední desce
krajského soudu. Spolek Egeria tedy dostal možnost se do řízení přihlásit, této možnosti
však nevyužil, a proto se osobou zúčastněnou na řízení nestal (viz §34 odst. 1 s. ř. s.).
[67] Zadruhé stěžovatel namítá procesní vadu spočívající v tom, že nynější věc měla být
spojena s věcí spolku Egeria v pozici žalobce, směřující proti stejnému rozhodnutí žalovaného
(řízení vedené u krajského soudu pod sp. zn. 38 A 7/2018).
[68] Stěžovatel má pravdu v tom, že podání více samostatných žalob proti témuž správnímu
rozhodnutí představuje případ, kdy je vhodné přistoupit ke spojení věcí podle §39 odst. 1 s. ř. s.
(Samostatné žaloby směřující proti témuž rozhodnutí anebo proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí,
může předseda senátu usnesením spojit ke společnému projednání.). Stejně tak lze souhlasit s tím, že pokud
v jednom z řízení dojde ke zrušení napadeného správního aktu, vznikne tím nepříznivá procesní
situace.
[69] Na druhou stranu však pomíjí, že spojení věcí podle citovaného ustanovení je fakultativní,
a zejména pak nereflektuje, že tento krok nemohl mít v nynější věci dopad do práv stěžovatele
a nemohlo se jednat o vadu s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Věc stěžovatele byla rozhodnuta jako první (a to dne 18. 3. 2019, kdežto ve věci
sp. zn. 38 A 7/2018 bylo rozhodnuto až dne 6. 9. 2019) a jeho žaloba tedy byla věcně projednána
bez ohledu na výsledek dosud běžícího řízení žalobce Egeria. Žaloba spolku Egeria byla následně
také zamítnuta (rozsudek ze dne 6. 9. 2019, č. j. 38 A 7/2018 – 88), z pohledu řízení o žalobách
tedy nemohlo dojít k procesním komplikacím, na které stěžovatel upozorňuje. Nejvyšší správní
soud navíc rozhoduje o kasační stížnosti v době, kdy již bylo skončeno řízení o kasační stížnosti
spolku Egeria proti rozsudku sp. zn. 38 A 7/2018, která byla Nejvyšším správním soudem
odmítnuta (usnesení ze dne 5. 12. 2019, č. j. 1 As 371/2019 – 26).
[70] Ani tato námitka proto nebyla důvodná.
[71] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že nepřehlédl, že oba spolky (tj. stěžovatel
i Egeria, z. s.) jsou personálně propojené. Není sice pravda, že by předsedou obou z nich byl M.
M.; ze spolkového rejstříku plyne, že je předsedou pouze spolku Egeria. Ze soudního spisu je
nicméně zřejmé, že M. M. zastupoval stěžovatele při soudním jednání konaném u krajského
soudu dne 18. 3. 2019 (č. l. 90 spisu krajského soudu) na základě zmocnění prokázaného plnou
mocí udělenou předsedou stěžovatele (č. l. 79 spisu krajského soudu), přičemž dle data narození a
bydliště je jednoznačně zřejmé, že jde o jednu a touž osobu. Ve spojení se skutečností, že členem
stěžovatele je (respektive minimálně k datu 25. 11. 2015 byl) nějaký M. M., jak plyne ze zápisu
členské schůze stěžovatele ze dne 25. 11. 2015, založené ve sbírce listin spolkového rejstříku, lze
navíc celkem jistě předpokládat, že předseda spolku Egeria je členem stěžovatele. Za těchto
okolností se nelze ubránit dojmu o účelovosti vznesených procesních námitek, neboť oba spolky
nejen že mohly, ale musely vědět o vedení řízení o jejich žalobách.
VII. Závěr a náklady řízení
[72] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu,
ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle §110
odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[73] Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1 a. 5 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalovanému
nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti a osoby zúčastněné na řízení nemají právo
na náhradu nákladů řízení proto, že jim nevznikly žádné náklady související s plněním povinnosti
uložené soudem (žádná taková povinnost jim uložena nebyla).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu