ECLI:CZ:NSS:2021:KONF.30.2019:7
sp. zn. Konf 30/2019 - 7
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců Mgr. Radovana Havelce,
JUDr. Pavla Simona Mgr. Víta Bičáka, JUDr. Romana Fialy a JUDr. Tomáše Rychlého, rozhodl
o návrhu Krajského soudu v Ústí nad Labem na rozhodnutí kompetenčního sporu
mezi ním na straně jedné a Městským úřadem Litoměřice, se sídlem v Litoměřicích,
Mírové náměstí 15/7, na straně druhé, ve věci vedené u Krajského soudu v Ústí nad Labem
pod sp. zn. 43 Nc 7041/2019,
takto:
I. P ř í sl uš ný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Krajského soudu v Ústí na Labem
pod sp. zn. 43 Nc 7041/2019, je správ ní orgán .
II. Usnesení Městského úřadu Litoměřice ze dne 6. 6. 2019, čj. MULTM/003659 7/19/OŽÚ/Lna
se zru š u j e.
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným dne 18. 12. 2019 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále „zákon o některých
kompetenčních sporech“), se Krajský soud v Ústí nad Labem domáhal, aby zvláštní senát
rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. a) zákona o některých kompetenčních sporech.
Spor měl dle jeho tvrzení vzniknout mezi ním na straně jedné a Městským úřadem Litoměřice
na straně druhé ve věci vedené u krajského soudu pod sp. zn. 43 Nc 7041/2019.
[2] Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Společnost FORD MOTOR COMPANY, s. r. o. (dále jen „oznamovatelka“), podala
Městskému úřadu Litoměřice oznámení o podezření ze spáchání přestupku. Uvedla,
že společnost iAuto, a. s. (dále jen „podezřelá“), nezakládá do sbírky listin obchodního rejstříku
listiny zobrazující hospodářské výsledky, zejména účetní závěrky. Tím mohla spáchat přestupek
na úseku podnikání dle §9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona č. 251/2016 Sb., o některých
přestupcích (dále jen „zákon o některých přestupcích“).
[4] Městský úřad Litoměřice toto podání usnesením ze dne 6. 6. 2019,
čj. MULTM/0036597/19/OŽÚ/LNa, s odkazem na ustanovení §12 správního řádu, postoupil
Krajskému soudu v Ústí nad Labem, jakožto věcně příslušnému „správnímu orgánu“. Ve výroku
uvedl, že ve věci jde o oznámení o podezření ze spáchání přestupku dle §66 písm. c) zákona
č. 304/2013, o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob a o evidenci svěřenských fondů
(dále jen „zákon o rejstřících“); proč podání postupuje krajskému soudu, jakožto „správnímu
orgánu“, ovšem z obsahu rozhodnutí není zřejmé.
[5] Krajský soud popřel svou pravomoc ve věci vydat rozhodnutí a věc předložil zvláštnímu
senátu. Uvedl, že se v dané věci jedná o podezření ze spáchání přestupku na úseku podnikání
ve smyslu §9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o některých přestupcích, k jehož projednání
je dle §60 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky (dále jen „zákon
o přestupcích“) příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Na věci nic nemění ani to,
že přestupek má spočívat v porušení povinnosti stanovené §72 odst. 1 zákona o rejstřících.
Rejstříkový soud může osobu zapsanou v rejstříku pouze vyzvat k předložení listin, případně,
pokud neuposlechne, může jí uložit dle §104 zákona o rejstřících pořádkovou pokutu, to však
pouze v rámci řízení o zápisu do veřejného rejstříku, nikoli v přestupkovém řízení. K projednání
přestupkových jednání jsou povolány výlučně správní orgány, nikoli soudy. Krajský soud se věcí
podezřelé zabývá pod sp. zn. Fj 27992/2019, nikoliv však jako přestupkem.
[6] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se zvláštní
senát řídil následující úvahou:
[7] Z podkladů předložených zvláštnímu senátu je zřejmé, že Městský úřad Litoměřice
obdržel dne 3. 6. 2019 podnět oznamovatelky, obsahující indicie o možném spáchání přestupku
podezřelou. Současná úprava přestupkového řízení (zákon o přestupcích) na rozdíl od předchozí
úpravy (zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích) již nezná institut „návrhového přestupku“
(srov. §67 odst. 1 a §68 zákona o přestupcích) a přestupkové řízení se tedy vždy zahajuje pouze
ex officio, tzn. oznámením o zahájení přestupkového řízení osobě podezřelé ze spáchání přestupku
(viz §78 zákona přestupcích a §46 odst. 1 správního řádu), nezvolí-li správní orgán namísto toho
postup podle §64 zákona o přestupcích (předání věci jinému orgánu) či §76 tohoto zákona
(odložení věci, aniž by došlo k zahájení řízení).
[8] Z usnesení Městského úřadu Litoměřice ze dne 6. 6. 2020 (viz odst. [4] výše) zřetelně
vyplývá, že městský úřad přestupkové řízení na základě obdrženého podnětu nezahájil,
nepostupoval ani podle §64 či §76 přestupkového zákona, nýbrž věc „postoupil“ krajskému soudu
s odkazem na ustanovení §12 správního řádu. Takový postup je nicméně pojmově vyloučen,
a to nejen proto, že zákon o přestupcích takový postup nepředvídá (funkci postoupení věci
nahrazuje institut jejího předání), ale též z toho důvodu, že postup dle §12 správního řádu
je myslitelný pouze mezi správními orgány (viz věta první citovaného ustanovení).
[9] Stricto sensu se tedy posuzovaná věc (kde neprobíhá žádné řízení) vůbec nemohla
procesně předvídaným způsobem dostat do dispozice krajského soudu. Postup zvolený
městským úřadem tak krajský soud právně k ničemu nezavazuje a konsekventně by tak bylo
možné dovodit, že zde k žádnému (negativnímu) kompetenčnímu sporu nedošlo. Jelikož však
procesní úprava kompetenčních sporů vyplývající ze zákona o některých kompetenčních sporech
existenci řízení (v němž by teprve ke kompetenčnímu sporu mohlo dojít) expressis verbis
nevyžaduje (viz §2 odst. 2 věta druhá, podle které je kompetenčním sporem též spor, ve kterém jeho
strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků), bylo by podle
názoru zvláštního senátu výrazem přepjatého právního formalismu jen z tohoto důvodu dovodit
absenci kompetenčního sporu. Překážkou vzniku kompetenčního sporu nemůže být ani zvolený
způsob popření pravomoci. Dle judikatury zvláštního senátu k němu nemusí nutně dojít
v obvyklé procesní formě; postačí, je-li nepochybné, že obě strany svou pravomoc ve věci konat
popírají. Smyslem rozhodování kompetenčních sporů je určit, který orgán veřejné moci se má
věcí zabývat, bez ohledu na to, zda má věc meritorně projednat a rozhodnout (což je typický
případ), či jen věc vyřídit tím, že se jí procesními předpisy předvídaným způsobem (tj. vydáním
procesního rozhodnutí) odmítne a limine zabývat (například tím, že věc usnesením
poznamenaným do spisu odloží). V obou případech bude výsledkem rozhodnutí kompetenčního
sporu určení orgánu příslušného k vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení,
jak to předpokládá ustanovení §5 odst. 1 zákona o některých kompetenčních sporech. Opačný
přístup by nevedl k odstranění nejistoty v tom, kdo má věc „vyřídit“, přičemž žádný jiný procesní
nástroj k určení takového orgánu právní úprava nenabízí.
[10] S ohledem na uvedené skutečnosti dospěl zvláštní senát i přes značně atypickou procesní
situaci k názoru, že v dané věci reálně vznikl mezi krajským soudem a městským úřadem
negativní kompetenční spor [§1 odst. 1 písm. a), §1 odst. 2 věta druhá zákona o některých
kompetenčních sporech], a je proto založena jeho pravomoc tento spor rozhodnout (§2 odst. 1
citovaného zákona).
[11] Pokud jde o samotné posouzení, který orgán veřejné moci má danou věc vyřídit, není
pochyb o tom, že tímto orgánem nemůže být soud. Jde-li o posouzení, zda určité jednání může
být kvalifikováno jako přestupek (tj. správní delikt definovaný v §5 zákona o přestupcích),
je věcně příslušným k této úvaze a případnému vedení řízení o něm výlučně správní orgán, neboť
z ustanovení §60 odst. 1 zákona o přestupcích vyplývá, že nestanoví-li zákon jinak, je správním
orgánem příslušným k řízení obecní úřad obce s rozšířenou působností. Z dikce zákona lze bez jakékoli
pochybnosti dovodit, že nebude-li založena věcná příslušnost obce s rozšířenou působností, bude
věcně příslušným k projednání přestupkové věci jiný správní orgán. Je tedy pojmově vyloučeno,
aby o (jakémkoli) přestupku vedl řízení (a rozhodoval) soud. Lze pouze pro úplnost dodat,
že uložil-li by rejstříkový soud dle §104 odst. 1 zákona o rejstřících pořádkovou pokutu osobě,
která neuposlechla jeho výzvy k předložení listin, které podle tohoto nebo jiného zákona mají být
založeny do sbírky listin, nejednalo by se o rozhodování o přestupku (tj. v rámci přestupkového
řízení), nýbrž o uložení pořádkové sankce v rámci soudem vedeného rejstříkového řízení,
tzn. v rámci výkonu soudnictví.
[12] Zvláštní senát proto postupem dle §5 odst. 1 zákona o rozhodování některých
kompetenčních sporů rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí v dané věci je správní orgán.
[13] Na tomto místě je nutné upozornit, že zvláštní senát nemůže věcně příslušný správní
orgán zavázat, aby ve věci meritorně rozhodl. Jak bylo popsáno výše, v posuzované věci dosud
nebylo správní (přestupkové) řízení zahájeno, přičemž posouzení, zda se tak vůbec stane (a zda
tedy bude ve věci vedeno řízení, zakončené vydáním meritorního rozhodnutí) je již otázkou
věcného hodnocení podnětu, ke kterému je povolán výlučně správní (přestupkový) orgán.
Rozhodl-li tedy zvláštní senát, že příslušným ve věci rozhodnout je správní orgán, je nutno tento
výrok chápat v kontextu doktrinálně chápaného pojmu „rozhodnutí“, jakožto individuálního
(správního) aktu. Z tohoto pohledu je tedy rozhodnutím nejen rozhodnutí ve smyslu ustanovení
§67 odst. 1 správního řádu (tj. rozhodnutí ve věci samé), ale též usnesení (viz §76 správního řádu),
a to včetně usnesení, které se pouze poznamenává do spisu (§76 odst. 2 in fine správního řádu),
neboť i zde se jedná o individuální správní akty.
[14] Z hlediska posuzované věci je dále podstatné, že zvláštní senát při posuzování daného
kompetenčního sporu dospěl k závěru, že správním orgánem věcně příslušným k vyřízení shora
uvedeného podnětu (tj. orgánem, u kterého je založena jeho pravomoc ve smyslu legislativní
zkratky uvedené v §1 odst. 1 zákona o některých kompetenčních sporech) není Městský úřad
Litoměřice (jakožto strana kompetenčního sporu), a to z následujících důvodů.
[15] Přestupek podezřelé má spočívat v porušení povinnosti zveřejnit účetní závěrku. Účetní
jednotky musí sestavovat účetní závěrku dle §6 odst. 4 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví
a zveřejňovat ji dle §21a odst. 1 téhož zákona. Účetní jednotky, které se zapisují do veřejného
rejstříku, zveřejňují účetní závěrku a výroční zprávu jejich uložením do sbírky listin dle §21a
odst. 4 zákona o účetnictví. Dle §66 písm. c) zákona o rejstřících obsahuje sbírka listin účetní
závěrku, stanoví-li povinnost jejího uložení do sbírky listin zákon upravující účetnictví osob
a vyžaduje-li její vyhotovení jiný zákon, kterým je právě zákon o účetnictví. Zapsaná osoba
předloží rejstříkovému soudu listiny zakládané do sbírky listin dle §72 odst. 1 zákona o rejstřících
bez zbytečného odkladu od vzniku rozhodné skutečnosti.
[16] Z uvedeného plyne, že účetní jednotka zapsaná v obchodním rejstříku má povinnost
účetní závěrku předložit rejstříkovému soudu, který ji zveřejní v příslušném rejstříku. Pokud tak
neučiní, porušuje jedním skutkem §21a odst. 1 a 4 zákona o účetnictví a §66 písm. c) zákona
o rejstřících.
[17] Dle §37a odst. 1 písm. l) zákona o účetnictví se účetní jednotka dopustí přestupku tím,
že nezveřejní účetní závěrku nebo výroční zprávu podle §21a téhož zákona. Z ustanovení §37ab zákona
o účetnictví se podává, že přestupky podle tohoto zákona projednává finanční úřad, nestanoví-li zvláštní
právní předpis jinak.
[18] Dle §9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o některých přestupcích se právnická nebo
podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní povinnost podat návrh na zápis, změnu nebo
výmaz zápisu v obchodním rejstříku nebo v jiném veřejném rejstříku, popřípadě v jiné evidenci nebo uložit listinu
do sbírky listin [tzn. nesplní-li, mimo jiné, povinnost vyplývající pro ní z §66 písm. c) zákona
o rejstřících ve spojení s §21a zákona o účetnictví]. Dle §60 odst. 1 zákona o přestupcích platí,
že nestanoví-li zákon jinak, je správním orgánem příslušným k řízení o přestupku obecní úřad obce s rozšířenou
působností. Zákon o přestupcích u přestupků na úseku podnikání výjimku z §60 odst. 1 nestanoví,
stejně tak ani zákon o rejstřících; zákon o některých přestupcích pak věcnou příslušnost
přestupkových orgánů neupravuje vůbec. K projednání tohoto přestupku je tedy věcně příslušný
úřad obce s rozšířenou působností.
[19] Z toho, co bylo uvedeno výše, by se prima facie mohlo zdát, že porušení publikační
povinnosti účetní závěrky ve veřejném rejstříku by mohlo představovat jednočinný souběh
přestupků; podezřelá by tak jedním skutkem mohla spáchat dva přestupky, k jejichž projednání
jsou věcně příslušné různé správní orgány. Jednočinný souběh však vylučuje zásada speciality,
která se uplatní i v dané věci. Skutková podstata §9 odst. 2 písm. a) bodu 2 zákona o některých
přestupcích je totiž svým rozsahem širší než skutková podstata §37a odst. 1 písm. l) zákona
o účetnictví, protože první se vztahuje na všechny listiny ukládané do sbírky listin a k tomu ještě
na všechna podání na zápis, změnu nebo výmaz zápisu, zatímco druhá pouze na účetní závěrku
nebo výroční zprávu. Jedná se tedy o zdánlivý souběh přestupků, a ve věci se proto aplikuje
zvláštní skutková podstata stanovená zákonem o účetnictví. Jak již bylo uvedeno výše,
k projednání tohoto přestupku je dle §37ab zákona o účetnictví věcně příslušný finanční úřad.
[20] Výše uvedený závěr nicméně nemohl zvláštní senát promítnout do výroku svého
rozhodnutí. Řízení ve věcech kompetenčních sporů je zákonem o rozhodování některých
kompetenčních sporů koncipováno jako návrhové, kontradiktorní řízení, jehož cílem je určit,
která ze stran kompetenčního sporu má k vyřízení věci (vydání rozhodnutí - viz §5 odst. 5 zákona)
založenu pravomoc. Zákon o rozhodování některých kompetenčních sporů neřeší situaci (která
nastala ve věci nyní projednávané), kdy je podle názoru zvláštního senátu založena pravomoc
jiného orgánu, než který je účastníkem kompetenčního sporu. Současně tato úprava neumožňuje
zvláštnímu senátu tento orgán do probíhajícího řízení jakkoli „přibrat“. Účastníkem
kompetenčního sporu je per definitionem ten, kdo návrh zvláštnímu senátu podal (tj. zásadně jedna
ze stran kompetenčního sporu), ten, proti komu návrh směřuje (druhá strana kompetenčního
sporu), jakož i účastnící řízení, v němž se otázka pravomoci stala spornou (viz §3 odst. 2 a 3
zákona o některých kompetenčních sporech). Možnost rozšíření okruhu účastníků řízení nelze
dovodit ani ze subsidiárně použitelného procesního předpisu, kterým je soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), respektive jeho část třetí hlava první (viz §4 zákona o některých kompetenčních
sporech); uvažovat o přibrání jiného orgánu veřejné moci do řízení v postavení osoby zúčastněné
na řízení (§34 s. ř. s.) je pojmově vyloučeno již jen proto, že orgán veřejné moci není při výkonu
svých pravomocí nositelem žádných subjektivních práv, do nichž by mohlo být rozhodnutím
zvláštního senátu zasaženo.
[21] Současně je vyloučeno, aby zvláštní senát výrokem svého rozhodnutí autoritativně určil
pravomoc rozhodnout ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu (§5 odst. 1
zákona o některých kompetenčních sporech) orgánu, který nebyl účastníkem tohoto řízení
a nemohl tak uplatňovat v řízení svá procesní práva.
[22] Za této situace nemohl zvláštní senát sám rozhodnout, že pravomoc k vyřízení
předmětného podnětu má (místně příslušný) finanční úřad, avšak výrok tohoto rozhodnutí, podle
něhož je dána pravomoc správního orgánu, je pro další úkony, jejichž adresátem by měl být výše
zmíněný správní orgán, závazným podkladem. Bude proto na Městském úřadu Litoměřice,
aby poté, co mu Krajský soud v Ústí nad Labem vrátí postoupený spisový materiál, věc postupem
dle §64 odst. 2 věty první zákona o přestupcích předal místně příslušnému finančnímu úřadu
k vyřízení.
[23] Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech zruší
rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat,
ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu
na zahájení řízení v její pravomoci. Jakkoli bylo výše vyloženo, že věcně příslušným k vyřízení
podnětu není Městský úřad Litoměřice, ale jiný správní orgán, přistoupil zvláštní senát ke zrušení
usnesení, kterým byla věc „postoupena“ krajskému soudu. Tento postup je v souladu se smyslem
ustanovení §5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech, neboť předmětné usnesení
odporuje výroku ad I. tohoto rozhodnutí zvláštního senátu a jeho odklizením se rovněž pro
městský úřad vytváří prostor k předání věci jinému správnímu orgánu, tentokrát již procesně
předpokládaným způsobem.
[24] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. února 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu