ECLI:CZ:NSS:2021:NAD.202.2020:53
sp. zn. Nad 202/2020 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců
Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Ing. J. N., proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, v řízení o
žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o nesouhlasu Krajského soudu v Praze
s postoupením věci,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou ze dne 27. 8. 2019 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ministryně práce
a sociálních věcí ze dne 26. 10. 2017, čj. MPSV-2017/104178-513/1, a ze dne 14. 3. 2018,
čj. MPSV-2017/208211-513/2 (dále jen „rozhodnutí ministryně“). Zároveň navrhl, aby soud
uložil žalovanému povinnost rozhodnout o žádostech o obnovu řízení ze dne 28. 2. 2017,
22. 5. 2017, 21. 2. 2018 a ze dne 22. 2. 2018. Žalobou ze dne 2. 9. 2019, kterou Městský soud
v Praze posoudil jako doplnění žaloby ze dne 27. 8. 2019, žalobce navrhl, aby soud zrušil
rozhodnutí ministryně ze dne 14. 3. 2018 a uložil žalovanému povinnost rozhodnout o rozkladu
ze dne 5. 9. 2017.
[2] Městský soud usnesením ze dne 9. 10. 2019, čj. 1 Ad 23/2019-47, postoupil věc
k projednání a rozhodnutí Krajskému soudu v Praze, neboť se místní příslušnost řídí podle §7
odst. 3 s. ř. s. a žalobce má bydliště v D., tedy v obvodu daného krajského soudu.
[3] Krajský soud vyjádřil nesouhlas s postoupením věci a podle §7 odst. 6 s. ř. s. předložil věc
k rozhodnutí o místní příslušnosti Nejvyššímu správnímu soudu. Poukázal na to, že podání
žalobce ze dnů 27. 8. 2019 a 2. 9. 2019 jsou dvě samostatné žaloby. Každá z žalob obsahuje více
žalobních petitů. Jedná se proto podle obsahu jednak o žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu, jednak o žalobu na ochranu proti nečinnosti. Krajský soud usnesením ze dne
26. 11. 2019, čj. 42 Ad 35/2019-51, odmítl žalobu proti rozhodnutím ministryně a vyloučil
k samostatnému projednání žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného. S postoupením věci
v té části, v níž se žalobce domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného, krajský soud nesouhlasí.
Ustanovení §7 odst. 3 s. ř. s. totiž dopadá pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
Pro žaloby nečinnostní a zásahové, byť se týkají věcí vypočtených v §7 odst. 3 s. ř. s., se uplatní
obecné pravidlo pro určení místní příslušnosti obsažené v §7 odst. 2 s. ř. s. (usnesení NSS ze dne
19. 11. 2020, čj. Nad 155/2020-143). Žalovaný má sídlo v Praze. Krajský soud proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud určil, že soudem příslušným k projednání a rozhodnutí věci je městský
soud.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[4] Podle §7 odst. 2 s. ř. s. platí, že nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně
příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo
jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své
působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.
[5] Podle §7 odst. 3 s. ř. s. dále platí, že ve věcech důchodového pojištění a dávek podle zvláštních
předpisů vyplácených spolu s důchody a ve věcech zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti
zaměstnavatele, dávek státní sociální podpory, dávek pěstounské péče, dávek pro osoby se zdravotním postižením,
průkazu osoby se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi je k řízení příslušný
krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště nebo sídlo, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje.
[6] Ze soudního spisu vyplývá, že řízení, v jejichž rámci se žalobce domáhá ochrany před
nečinností žalovaného, přímo navazují na původní rozhodnutí o vyřazení žalobce z evidence
uchazečů o zaměstnání. Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání je upraveno v §30 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Jedná se proto o věc zaměstnanosti ve smyslu §7 odst. 3 s. ř. s.
(srov. usnesení NSS ze dne 2. 4. 2015, čj. Nad 63/2015-44, č. 3258/2015 Sb. NSS, nebo ze dne
7. 8. 2013, čj. Nad 36/2013-18). Předmětem sporu je otázka, zda v případě žaloby na ochranu
před nečinností žalovaného jde rovněž o věc zaměstnanosti, a místní příslušnost je tak upravena
speciálním pravidlem obsaženým v §7 odst. 3 s. ř. s., či zda se místní příslušnost odvíjí od toho,
že žalobce podal žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu (tj. bez ohledu na to,
v jaké „věci“ měl nečinný správní orgán rozhodnout), a měla by být proto určena podle §7
odst. 2 s. ř. s.
[7] Osmý senát při posuzování věci zjistil, že otázka, zda §7 odst. 3 s. ř. s. dopadá na všechny
žalobní typy, a tedy i na žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, není v judikatuře
Nejvyššího správního soudu řešena jednotně.
[8] Devátý senát v usnesení ze dne 10. 10. 2013, čj. Nad 53/2013-18, dospěl k závěru,
že „[m]ístní příslušnost vymezená v §7 odst. 2 a 3 s. ř. s. upravuje rozsah působnosti mezi krajské soudy
na základě stanovených územních obvodů jejich působnosti. Odstavec druhý výše uvedeného ustanovení obsahuje
obecné kritérium místní příslušnosti, kterým je sídlo správního orgánu, jež ve věci vydal rozhodnutí v prvním
stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Oproti tomu odstavec třetí téhož
ustanovení zakládá zvláštní místní příslušnost pro oblasti v tomto ustanovení taxativně vyjmenované. Při soudním
rozhodování v těchto věcech, ať už půjde o žalobu proti rozhodnutí, na ochranu proti nečinnosti nebo ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, je k řízení místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má
navrhovatel bydliště nebo sídlo, popř. v jehož obvodu se zdržuje (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková,
V., Šolín, M. Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 16).“ (shodně též
v unesení ze dne 6. 2. 2019, čj. Nad 12/2019-66).
[9] V usnesení ze dne 23. 10. 2013, čj. Nad 56/2013-37, dospěl první senát
k obdobnému závěru, že v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti, spočívající v nevydání
rozhodnutí o žádosti o dorovnání státní sociální podpory, se pro určení místní příslušnosti
použije pravidlo stanovené v §7 odst. 3 s. ř. s.
[10] Na tento závěr navázal rovněž třetí senát v usnesení ze dne 30. 10. 2013,
čj. Nad 62/2013-30, ve kterém uvedl, že „[j]e-li v dané věci nepochybné, že se jedná o žalobu na ochranu
proti nečinnosti ve věci vydání rozhodnutí o dávkách státní sociální podpory, pak je třeba aplikovat zvláštní
ustanovení §7 odst. 3 s. ř. s., které obsahuje kritérium pro určení místní příslušnosti podle místa bydliště či sídla,
příp. faktického pobytu navrhovatele. Na tomto závěru nic nemění skutečnost, že se jedná o žalobu na ochranu
proti nečinnosti, a nikoliv o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, neboť soudní řád správní mezi těmito
druhy řízení nečiní z hlediska určení místní příslušnosti žádný rozdíl (viz k tomu obdobně usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 10. 2013, č. j. Nad 53/2013 - 18, přístupné na www.nssoud.cz).“
[11] Naopak v usnesení ze dne 19. 11. 2020, čj. Nad 155/2020-143, třetí senát dovodil,
že „[u] žalob na ochranu před nečinností správního orgánu je předmětem sporu, a tedy meritem věci, právě
žalobcem tvrzená nečinnost při vydání rozhodnutí nebo osvědčení. Je přitom nepodstatné, od jaké „věci“ (respektive
v jaké věci a s jakým předmětem bylo správní řízení konkrétně vedeno, případně o čem má být dané rozhodnutí či
osvědčení vydáno) se tato nečinnost odvíjí. Sporný §7 odst. 3 s. ř. s. je proto nutné vykládat tak, že nedopadá
na všechny žalobní typy, ale jen na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. (ve zde
vyjmenovaných věcech).“
[12] Třetí senát v posledně citovaném usnesení vyšel z úvah, že dle judikatury zdejšího soudu
je u nečinnostních a zásahových žalob předmětem řízení samotná nečinnost nebo zásah
správního orgánu, nikoliv „věc“, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí (rozsudek ze dne
22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86). Není důvod, aby se §7 odst. 3 s. ř. s. vykládal odlišně od
jiných ustanovení tohoto zákona (např. §31 odst. 2). I v případě §32 odst. 3 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, bylo tímto soudem v minulosti judikováno, že ve vztahu k jiným
žalobním typům, než je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, se pravidlo pro určení místní
příslušnosti dle §32 odst. 3 zákon o azylu nepoužije a postupuje se podle §7 odst. 2 s. ř. s.
(usnesení ze dne 15. 2. 2007, čj. Nad 48/2006-18, nebo usnesení rozšířeného senátu ze dne
21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014 -69).
III. Posouzení věci osmým senátem
[13] Předkládající senát se závěrem třetího senátu neztotožňuje a naopak přisvědčuje dříve
přijatým usnesením, dle kterých je z hlediska určení místní příslušnosti podle §7 odst. 3 s. ř. s.
nerozhodné, o jaký žalobní typ se jedná. Rozhodné je, že tvrzená nečinnost správního orgánu
či nezákonný zásah souvisí s věcmi vymezenými v §7 odst. 3 s. ř. s.
[14] Text §7 odst. 3 s. ř. s. sám o sobě nesvědčí výkladu zaujatému třetím senátem v usnesení
sp. zn. Nad 155/2020, jelikož výslovně nerozlišuje mezi jednotlivými žalobními typy. Třetí senát
opřel svůj závěr o restriktivní výklad termínu „ve věcech“ obdobně jako judikatura zdejšího soudu
v případě §31 odst. 2 s. ř. s., jež zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním
soudnictví (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a sp. zn. 1 Ans 10/2011).
[15] Rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, č. 3152/2015 Sb.
NSS, ve kterém se zabýval otázkou, zda se věcné osvobození od soudních poplatků podle §11
odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, týká všech žalobních typů,
dospěl k závěru, že termín „věc“ použitý v §11 odst. 1 písm. b) tohoto zákona připouští jednak
výklad restriktivní, jednak výklad doslovný (adekvátní). Odpověď na otázku, zda má být použit
restriktivní či adekvátní výklad, závisí podle rozšířeného senátu na účelu vykládané normy a jejím
kontextu.
[16] Předkládající senát je toho názoru, že by měl být v případě §7 odst. 3 s. ř. s. použit výklad
adekvátní, neboť to odpovídá účelu vykládané normy. Smyslem a účelem §7 odst. 3 s. ř. s. je,
aby osoby, u kterých lze často předpokládat zdravotní či sociální znevýhodnění, nemusely
cestovat k soudu, v jehož obvodu sídlí správní orgán (§7 odst. 2 s. ř. s.). Ten může být od místa
bydliště navrhovatele leckdy značně vzdálen a účast na jednání před soudem tak pro navrhovatele
může představovat zvýšené obtíže. Stanovení pravidel místní příslušnosti by nemělo představovat
překážku ztěžující sociálně znevýhodněným a zdravotně indisponovaným osobám účastnit
se řízení, nebo je dokonce odrazovat od podání žaloby, jestliže vědí, že nejsou schopny
se k danému soudu dopravit, a to ať už z důvodů zdravotních či z důvodů nedostatku finančních
prostředků na cestování k danému soudu. Primárním účelem správního soudnictví je ochrana
veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy veřejné moci v oblasti veřejné správy.
Výklad sporných procesních norem by proto měl směřovat k co možná nejsnazšímu
a nejpřístupnějšímu poskytnutí této právní ochrany. Restriktivní výklad zaujatý třetím senátem
by však ve svém důsledku mohl vést naopak k omezení práva na přístup k soudu a účasti
na řízení. Důvod pro stanovení pro žalobce vstřícnějšího určení místní příslušnost je totiž dán
nejen u žalob na ochranu proti rozhodnutí, ale i u žalob na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, případně na ochranu proti nezákonnému zásahu, u kterých výše uvedené platí tím spíše,
neboť soud v případě těchto žalob rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí. Jak se liší situace osoby, která se brání proti podle ní nezákonnému rozhodnutí
ve věci dávky sociálního zabezpečení nebo proti tomu, že o ní správní orgán doposud nezákonně
nerozhodl?
[17] Nelze též odhlédnout od judikaturního vývoje dospívajícího k možnosti změny žalobního
typu zejména v návaznosti na odlišný právní názor soudu na kvalifikaci žalovaného jednání
veřejné správy (viz rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2020, čj. 1 Afs 22/2020-34, č. 4040/2020 Sb. NSS,
nebo ze dne 21. 1. 2011, čj. 7 As 336/2020-84). I s ohledem na to je namístě, aby nebyla místní
příslušnost soudu závislá na tom, o jaký konkrétní žalobní typ se jedná. Bylo by nežádoucí,
aby se po změně žalobního typu stal místně příslušným jiný soud, než který byl místně příslušný
na počátku řízení. Změna místní příslušnosti způsobená změnou žalobního typu by vedla
k novým procesním problémům, prodloužení řízení před správními soudy a k znepřehlednění
soudního řízení pro jeho účastníky. I z tohoto důvodu je proto třeba §7 odst. 3 s. ř. s. vykládat
tak, že se vztahuje na všechny žalobní typy.
[18] Otázka, jež je v judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně a kterou předkládá
osmý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, proto zní:
Dopadá pravidlo pro určení místní příslušnosti podle §7 odst. 3 s. ř. s. na žalobu
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jestliže se tato nečinnost odvíjí od „věci“
vymezené v tomto ustanovení?
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Zdeněk Kühn, Karel Šimka,
Filip Dienstbier, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Petr Mikeš. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané
rozšířenému senátu.
V Brně 10. února 2021
Petr Mikeš
předseda senátu