ECLI:CZ:NSS:2022:10.ADS.224.2021:40
sp. zn. 10 Ads 224/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Sylvy Šiškeové a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: MUDr. T. P., Ph.D.,
MBA, zastoupeného advokátem prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., Revoluční 1546/24,
Praha 1, proti žalovanému: náměstek ministra vnitra pro státní službu, Jindřišská 967/34,
Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. MV-75560-2/OSK-2018, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2021, čj.
3 Ad 13/2018 - 62,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2021, čj. 3 Ad 13/2018 - 62,
se ruší.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. MV-75560-2/OSK-2018, se r uší
a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 29 570 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta prof. JUDr. Martina
Kopeckého, CSc.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce působil na Ministerstvu zdravotnictví ve služebním poměru jako představený –
náměstek pro zdravotní pojištění. V systemizaci služebních a pracovních míst na rok 2018 bylo
jeho služební místo zrušeno. V návaznosti na to dne 2. 1. 2018 státní tajemník v Ministerstvu
zdravotnictví žalobce odvolal ze služebního místa představeného a dne 10. 1. 2018 jej zařadil
mimo výkon služby z organizačních důvodů.
[2] Žalobce v mezidobí požádal státního tajemníka o převedení na služební místo
představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. S ohledem na větší počet
odvolaných kvalifikovaných státních zaměstnanců vyhlásil státní tajemník na toto služební místo
výběrové řízení. V něm žalobce uspěl, neboť získal 34 ze 40 možných bodů, kdežto druhý
nejúspěšnější uchazeč získal o 10 bodů méně. Výběrové řízení však bylo zrušeno, aniž bylo
služební místo obsazeno. Nebyla totiž uzavřena dohoda podle §28 zákona č. 234/2014 Sb.,
o státní službě, mezi služebním orgánem (státním tajemníkem) a bezprostředně nadřízeným
představeným (ministrem zdravotnictví), který dohodu nepodepsal.
[3] Žalobce dopisem ze dne 17. 4. 2018, doplněným dne 4. 6. 2018, požádal státního
tajemníka, aby nevypisoval další výběrové řízení, nýbrž aby jej převedl na služební místo
představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Jediný další možný kandidát
na tuto pozici byl totiž již převeden na jiné služební místo. Žalobce odkázal také na relevantní
ustanovení metodických pokynů žalovaného.
[4] Zástupce státního tajemníka rozhodnutím ze dne 26. 6. 2018 převedl žalobce podle §61
odst. 1 písm. b) zákona o státní službě na služební místo představeného – náměstka
pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Téhož dne dal ministr zdravotnictví žalovanému podnět
k prohlášení nicotnosti rozhodnutí státního tajemníka. Uvedl, že k převedení došlo bez jeho
vědomí a v rozporu s jeho dřívějším projevem vůle. Podle ministra se jednalo o obcházení
institutu výběrového řízení a institutu zařazení ze zálohy státních zaměstnanců mimo výkon
služby. Převedení žalobce je podle podnětu svými účinky rovnocenné jmenování na služební
místo představeného, což je úkon, který je podle §15 odst. 6 zákona o státní službě vyhrazen
jen státnímu tajemníkovi, nikoli jeho zástupci. Žalovaný následující den prohlásil rozhodnutí
státního tajemníka za nicotné.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného o prohlášení nicotnosti podal žalobce žalobu, kterou
Městský soud v Praze zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti městskému soudu vytýká nesprávné posouzení
otázky, že nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí a nemohl v řízení o prohlášení nicotnosti
uplatňovat práva účastníka řízení. V rozporu se správním řádem stěžovateli nebylo oznámeno
zahájení řízení. Na tom nic nemění ani §165 zákona o státní službě, který se týká rozhodnutí
ve věcech služby podle §159 téhož zákona vydaných v prvním stupni, nikoli postupů
podle správního řádu. Z napadeného rozsudku zároveň není zřejmé, zda se soud touto otázkou
zabýval, v této části je tedy rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nesprávné
právní posouzení namítá stěžovatel i ohledně odkazu na neexistující ustanovení správního řádu
ve výrokové části rozhodnutí žalovaného.
[7] Rozhodnutí státního tajemníka bylo prohlášeno za nicotné, neboť je vydal věcně
nepříslušný orgán (zástupce státního tajemníka). Podle stěžovatele však ve skutečnosti rozhodnutí
vydala oprávněná osoba. Rozhodnutí o převedení na jiné služební místo není žádným
z rozhodnutí uvedených ve výčtu podle §15 odst. 6 zákona o státní službě. Žalovaný nepřípustně
smísil rozhodnutí o jmenování na služební místo představeného s rozhodnutím o převedení
na jiné služební místo a městský soud se s tím ztotožnil. Podle stěžovatele představuje postup
městského soudu nepřípustnou analogii v jeho neprospěch. I kdyby zástupci státního tajemníka
nepříslušelo o převedení rozhodnout, byla by nanejvýš porušena pravidla funkční, nikoli věcné
příslušnosti. Nedostatek funkční příslušnosti není důvodem nicotnosti rozhodnutí. Městský soud
nesprávně vykládá funkční příslušnost pouze jako příslušnost k vedení řízení v určité instanci
a pomíjí, že funkční příslušnost se uplatňuje i v některých případech organizace správy, jako
je například vytváření orgánů při orgánu či zvláštních specializovaných útvarů uvnitř správního
orgánu.
[8] Městský soud podle stěžovatele bagatelizuje postavení zástupce státního tajemníka. Každý
představený je povinen určit jednoho ze svých podřízených svým zástupcem. Zástupce, který
státního tajemníka zastupuje po dobu jeho nepřítomnosti, se nachází ve stejné pozici jako státní
tajemník sám. Jde tedy o spor o funkční příslušnost. O absolutní věcnou nepříslušnost by mohlo
jít tehdy, pokud by osoba zastupující státního tajemníka rozhodovala o věcech, které vůbec
do působnosti státního tajemníka nespadají, popřípadě pokud by o věcech do jeho působnosti
spadajících rozhodoval jiný správní orgán. Státního tajemníka a jeho zástupce nelze považovat
za dva různé správní orgány.
[9] Městský soud též podle stěžovatele zaujal chybný názor v tom, že „pouhá“ nezákonnost
rozhodnutí má stejný procesní důsledek jako nicotnost. Stěžovatel dále polemizuje s tím,
že podle žalovaného státní tajemník rozhodl v rozporu s §15 odst. 4 zákona o státní službě
bez projednání s ministrem zdravotnictví. Stěžovatel dále uvádí, že zástupce státního tajemníka
žádného představeného nejmenoval. Stěžovatele pouze v souladu s §61 zákona o státní službě
převedl na jiné služební místo, což projednání s ministrem nevyžaduje.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v souladu s §165 zákona o státní
službě byl oprávněn vydat rozhodnutí jako první úkon v řízení. Vyjádřil se též k odkazu na již
zrušené ustanovení správního řádu a ke změně správního řádu provedené zákonem
č. 183/2017 Sb. Podle žalovaného je převedení na jiné služební místo svým charakterem
a právními účinky srovnatelné se jmenováním na služební místo představeného, resp. převedením
dochází i ke jmenování na služební místo. Pokud takové rozhodnutí vydá osoba, která zastupuje
státního tajemníka, jde o rozhodnutí vydané osobou absolutně věcně nepříslušnou. Zároveň
nelze podle žalovaného přisvědčit tvrzení stěžovatele, že zákon rozlišuje mezi převedením
na služební místo „řadového“ státního zaměstnance a převedením na služební místo
představeného.
[11] Žalovaný se neztotožňuje ani s tím, že by jeho argumentace byla nepřípustným
rozšiřujícím výkladem či analogií. Zatímco státní tajemník je osobou, která prošla náročným
výběrovým řízením, je vybírán z omezeného okruhu osob a jmenován vládou, o jeho zástupci to
neplatí. Žalovaný trvá také na tom, že byl porušen §15 odst. 4 zákona o státní službě. K otázce
funkční příslušnosti odkazuje na komentářovou literaturu ke správnímu řádu, podle které
se funkční příslušností rozumí příslušnost určené součásti správního orgánu nebo orgánu
právnické osoby, který byl pověřen výkonem působnosti v oblasti veřejné správy. Ve věcech
služebního poměru rozhoduje podle zákona o státní službě služební orgán, kterým je státní
tajemník, nikoli ministerstvo jako takové. K tomu žalovaný odkázal na rozsudek NSS
ze dne 12. 9. 2018, čj. 1 As 110/2018 - 37. Podle žalovaného v dané věci nejde o pouhou funkční
nepříslušnost, ale o absolutní věcnou nepříslušnost zástupce státního tajemníka.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] NSS se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů. Podle stěžovatele není z rozsudku patrné, zda se městský soud
zabýval žalobním bodem, podle něhož byla vydáním rozhodnutí jako prvního úkonu v řízení
porušena stěžovatelova procesní práva ve správním řízení.
[14] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů se NSS vyjádřil
například v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, v němž
uvedl, že o tuto situaci jde, není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené. Zároveň však judikatura NSS staví na tom,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí představuje toliko krajní možnost, aplikovatelnou pouze na ty
nejzávažnější vady rozhodnutí. V rozsudku ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013 - 25, NSS
konstatoval, že s tímto kasačním důvodem je nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu
pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou
platností vyřešen. Stejně tak lze v tomto ohledu odkázat na rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2009,
čj. 9 Afs 70/2008 - 130, podle nějž nelze povinnost reagovat na žalobní námitky vnímat zcela
dogmaticky a není povinností soudu detailně reagovat na každý argument účastníka.
[15] Byť tedy napadený rozsudek městského soudu může trpět dílčími nedostatky odůvodnění
(např. v bodě 66 odůvodnění je citován §165 správního řádu, ačkoli soud měl zjevně na mysli
§165 zákona o státní službě), i v případě stěžovatelem uváděného žalobního bodu je patrné, jaký
postoj k dané právní otázce soud zaujal a na základě jakých zákonných ustanovení. Z celkového
vyznění odůvodnění lze totiž dovodit, že soud neshledal, že by rozhodnutí o prohlášení
nicotnosti spadalo pod jednu z výjimek v §165 zákona o státní službě. Napadený rozsudek
tedy není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[16] Městský soud zejména v bodech 74 a 75 rozsudku uzavřel, že rozhodnutí státního
tajemníka je nicotné, neboť je vydal absolutně věcně nepříslušný orgán. Stěžovatel oproti tomu
tvrdí, že mohlo jít nanejvýš o nedostatek ve funkční příslušnosti, který nepůsobí nicotnost
rozhodnutí ve smyslu §77 správního řádu.
[17] Městský soud v bodu 74 odůvodnění uvádí, že funkční příslušnost není legislativní
termín, nýbrž pouze pojem procesně právní nauky, a dále že tzv. funkční příslušností je ve své podstatě
určení příslušnosti státního orgánu (soudu, orgánu veřejné správy) k provádění řízení v určitém stupni, jinými slovy
funkční příslušností se definuje projednávání věci v instančním postupu a jde v podstatě – jak bylo užito i v právní
literatuře – o „delimitaci“ okruhu činnosti mezi orgány prvního a druhého stupně. Právní otázka projednávaného
případu proto nespočívá v tzv. funkční příslušnosti správního orgánu.
[18] Je pravda, že pojem funkční příslušnosti není v právní nauce vnímán zcela jednotně.
Někdy je chápán tak, jak jej popisuje městský soud, tedy zpravidla jako příslušnost k vedení řízení
o opravném prostředku (srov. Šínová, R., Hamuľáková, K. Civilní proces: obecná část a sporné řízení.
2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 65–66). Zároveň je však (a to především ve vědě správního
práva) užíván i ve významu, který mu přikládá stěžovatel. Funkční příslušnost v tomto pojetí
znamená určení části organizační struktury či dokonce jednotlivých osob, které jsou povolány
k dané činnosti. Užívá se proto zejména v případech, kdy je správní orgán (resp. nositel veřejné
správy) dále vnitřně členěn, tedy například u územních samosprávných celků či právnických osob
nadaných působností v oblasti veřejné správy (viz např. Vopálka, V. In: Hendrych, D. a kol.
Správní právo. Obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 261, či Jurníková, J. In: Skulová,
S. a kol. Správní právo procesní. 4. vyd. Plzeň: A. Čeněk, s. 95–96).
[19] Vztaženo na nyní projednávaný případ lze konstatovat, že otázka, zda v dané věci vydal
rozhodnutí státní tajemník, nebo jeho zástupce, je otázkou funkční příslušnosti v druhém
uvedeném významu (neboli jde o to, která konkrétní úřední osoba bude činit úkony za správní
orgán), nikoli otázkou věcné příslušnosti (respektive jejího absolutního nedostatku). Zástupce
státního tajemníka ostatně ani není správním orgánem v pravém slova smyslu, který
by si uzurpoval pravomoci státního tajemníka (a tak porušoval věcnou příslušnost), nýbrž je
pouze úřední osobou, která za určitých zákonem vymezených podmínek vystupuje ve stejném
postavení jako státní tajemník. Lapidárně řečeno, zástupce státního tajemníka je v případě
zastupování pouze fyzickou osobou, která vytváří vůli správního orgánu – státního tajemníka.
[20] K otázce vlivu nesprávného obsazení správního orgánu úředními osobami na případnou
nicotnost správního rozhodnutí se NSS již v minulosti vyjadřoval. Lze poukázat např.
na rozsudek ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 74/2010 - 173, č. 2159/2010 Sb. NSS, v němž se NSS
zabýval situací, kdy ze zákona devítičlenná Čestná rada České lékařské komory rozhodovala
ve tříčlenných senátech, aniž pro to měla zákonný podklad. NSS uzavřel, že takto vydaná
rozhodnutí jsou nezákonná v důsledku nesprávného složení správního orgánu, nejsou
však nicotná.
[21] K rozdílu mezi věcnou a funkční příslušností a jejímu vlivu na nicotnost rozhodnutí
pak rozsudek čj. 3 Ads 74/2010 - 173 uvádí, že funkční příslušnost sice lze považovat za relativně
samostatnou složku věcné příslušnosti, ale s jejím nedostatkem nelze vždy spojovat tytéž právní
následky jako s nedostatkem věcné příslušnosti. Rozdíl mezi věcnou a funkční příslušností
zdůrazňuje i samotný správní řád. Ten totiž nespojuje nicotnost správního rozhodnutí
se situacemi, v nichž rozhodnutí vydá nadřízený orgán (zejména v případech atrakce či opatření
proti nečinnosti), ani se situacemi, v nichž rozhodnutí vydá správní orgán, ale nikoli oprávněná
úřední osoba.
[22] Z uvedených závěrů plyne, že i kdyby zástupce státního tajemníka nebyl oprávněn
rozhodnutí vydat (jak tvrdí žalovaný a stěžovatel s tím nesouhlasí), šlo by pouze o nedostatek
funkční příslušnosti spočívající v tom, že správní orgán byl nesprávně obsazen. Tento nedostatek
však nemůže mít za následek nicotnost vydaného rozhodnutí.
[23] Stejně tak nemohlo mít za následek nicotnost ani případné nedodržení §15 odst. 4
zákona o státní službě. Pouhé neprojednání věci s orgánem, jehož souhlas pro vydání rozhodnutí
ani není vyžadován, jakkoli je zákonnou podmínkou, totiž rozhodně není vadou takové intenzity,
která by působila nicotnost vydaného rozhodnutí. V této souvislosti lze poukázat na rozsudek
NSS ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006 - 74, č. 1629/2008 Sb. NSS, podle něhož nicotné
rozhodnutí není „běžným“ nezákonným rozhodnutím, nýbrž „rozhodnutím“, které pro jeho
vady nelze vůbec za rozhodnutí správního orgánu považovat a které není způsobilé vyvolat
veřejnoprávní účinky.
[24] Lze uzavřít, že důvody, pro které žalovaný shledal rozhodnutí státního tajemníka
nicotným, neobstojí. Rozhodnutí, kterým žalovaný prohlásil nicotnost, je tudíž nezákonné, stejně
jako je nezákonný napadený rozsudek. Ten je třeba zrušit již jen z tohoto důvodu a bylo by proto
nadbytečné, aby se NSS zabýval ostatními stěžovatelovými kasačními námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] NSS dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věta
první s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu. Zároveň NSS v souladu s §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s. zrušil i rozhodnutí žalovaného, neboť městský soud by neměl jinou možnost než učinit
totéž. V souladu s §78 odst. 4 s. ř. s. NSS vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[26] S ohledem na tento procesní postup je NSS povinen rozhodnout o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti i řízení před městským soudem (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
Podle §60 odst. 1 s. ř. s. užitého ve spojení s §120 s. ř. s. má stěžovatel právo na náhradu
nákladů řízení, neboť byl ve věci úspěšný.
[27] Náhrada nákladů řízení příslušející stěžovateli se skládá ze:
• soudních poplatků ve výši 3 000 Kč (za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu),
1 000 Kč (za návrh na vydání předběžného opatření v řízení o žalobě) a 5 000 Kč
(za kasační stížnost), tedy celkově 9 000 Kč;
• odměny advokáta za zastupování v řízení o žalobě, a to za čtyři úkony právní služby
spočívající v převzetí a přípravě zastoupení, sepisu žaloby včetně návrhu na vydání
předběžného opatření, sepisu repliky a v účasti při jednání před soudem [§11 odst. 1
písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif]. S ohledem na §9 odst. 4
písm. d) a §7 bod 5 advokátního tarifu jde o 4 x 3 100 Kč, tedy 12 400 Kč. K tomu je
třeba podle §13 odst. 4 advokátního tarifu připočíst náhradu hotových výdajů ve výši
4 x 300 Kč, tedy celkově 13 600 Kč. Jelikož je stěžovatelův zástupce plátcem DPH,
zvyšuje se částka o tuto daň ve výši 2 856 Kč na celkových 16 456 Kč.
• odměny advokáta za zastupování v řízení o kasační stížnosti v rozsahu jednoho úkonu
právní služby spočívajícím v sepisu kasační stížnosti podle §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu ve výši 3 100 Kč spolu s paušální náhradou hotových výdajů ve výši
300 Kč, tedy celkově 3 400 Kč. I v tomto případě se částka zvyšuje o DPH ve výši
714 Kč na celkových 4 114 Kč.
[28] Žalovaný je tedy povinen nahradit stěžovateli náklady řízení v celkové výši 29 570 Kč,
a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu