ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.242.2021:46
sp. zn. 10 As 242/2021 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Petra
Šebka a Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: M. Š., zastoupen advokátem Mgr. Janem
Boučkem, Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, nábřeží
Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2019, čj.
140/2019-190-TAXI/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 9. 6. 2021, čj. 5 A 170/2019 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy byl žalobce jako dopravce shledán
vinným ze spáchání přestupku podle §35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční
dopravě, a přestupku podle §35 odst. 2 písm. w) téhož zákona. Žalobce dne 16. 4. 2018 od 17:26
do 17:43 hodin na trase z ulice Vodičkova 10, Praha 1, do ulice Vršovická 1a, Praha 10,
provozoval taxislužbu vozidlem, které nebylo zapsáno v evidenci vozidel taxislužby, a nezajistil,
aby se při poskytování taxislužby ve vozidle nacházel doklad o oprávnění k podnikání
nebo jeho kopie. Tímto jednáním žalobce porušil §9 odst. 2 písm. a) bod 2 a §21 odst. 1 písm. a)
zákona o silniční dopravě; za spáchání přestupků mu byla uložena pokuta 100 000 Kč.
[2] Žalobce se proti tomu odvolal. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 10. 2019 prvostupňové
rozhodnutí změnil v části, v níž byla stanovena žalobci lhůta pro zaplacení paušální náhrady
nákladů řízení. Ve zbytku odvolání zamítl.
[3] Stejně tak byla zamítnuta žalobcova žaloba, kterou podal k Městskému soudu v Praze.
II. Kasační řízení
[4] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Poukázal
na to, že žalovaný měl při posuzování výše pokuty uvést v odůvodnění konkrétní rozhodnutí
týkající se skutkově shodných případů, a to podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod. Stěžovatelův návrh na provedení důkazu podobnými rozhodnutími
žalovaného nemohl městský soud odmítnout tvrzením, že je měl doložit stěžovatel. Stěžovatel
totiž nedisponuje databází rozhodnutí správních orgánů.
[5] Podle stěžovatele nemohl žalovaný jako přitěžující okolnost hodnotit nesplnění
povinností, které jsou postižitelné pouze u provozování taxislužby evidovaným vozidlem.
Podstatou přestupku podle §35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě je to, že dopravce
v rozporu s §21 odst. 1 tohoto zákona provozuje taxislužbu vozidlem, které není vozidlem
taxislužby. Jedná se o přestupek postihující nezaevidování vozidla jako vozidla taxislužby
a jeho následné provozování. Není-li však vozidlo evidováno jako vozidlo taxislužby, nelze
dovozovat ani přitěžující okolnost spočívající v neoznačení vozidla předepsaným způsobem
(žlutou střešní svítilnou s nápisem TAXI) a nevybavení taxametrem.
[6] Městský soud se podle stěžovatele nezabýval žalobní námitkou, která se týkala
nesprávných úvah žalovaného o ohrožení řádného vedení účetnictví a porušení práv spotřebitele;
jeho rozsudek je tak nepřezkoumatelný.
[7] Stěžovatel také namítal, že se městský soud nesprávně vypořádal se žalobní námitkou
posuzování výše pokuty s ohledem na délku správního řízení. Závěry rozsudku NSS ze dne
16. 5. 2019, čj. 9 As 56/2019 - 28, z nichž městský soud vycházel, podle stěžovatele odporují
judikatuře Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva.
[8] Stěžovatel proto navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému soudu
k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že do svého rozhodnutí promítl vývoj
ukládaných pokut v čase. Pokud jde o srovnání s jinými případy, stěžovatel nepředestřel žádné
konkrétní informace, ačkoliv ustálená praxe je skutkovou otázkou, ohledně níž tížilo stěžovatele
důkazní břemeno. Délka řízení nemohla vést podle žalovaného ke zmírnění sankce,
neboť ta musí mít preventivní i represivní účinek. Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost
zamítl.
III. Právní hodnocení
[10] Kasační stížnost není důvodná.
III. 1. Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[11] Nejprve se NSS zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu.
[12] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit
samotný obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 76). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti
libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se soud podstatou námitky účastníka řízení
řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně
v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí
se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm
nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně
nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka
zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012 - 45,
či ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016 - 64). Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány
a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka
řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup
shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp.zn. III. ÚS 989/08,
podle něhož: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry
na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený
argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“.
[13] Tak tomu bylo i v daném případě. Městský soud sice stručně, nicméně srozumitelně
uvedl, že se ztotožnil se žalovaným, pokud šlo o přitěžující okolnosti, které jednání stěžovatele
odlišovaly od pouhého administrativního deliktu. Dovodil, že lze zásadně přihlédnout ke všem
okolnostem, které mají vliv na posouzení celkové závažnosti přestupku. Výslovně souhlasil
i s tím, že stěžovatel ohrozil zájem na ochraně spotřebitele a na řádném vedení účetnictví, neboť
ve vozidle neměl taxametr (body 64 a 65 rozsudku). Městský soud tedy dostatečně
přezkoumatelně sdělil svůj názor na spornou otázku přitěžujících okolností. Samotná skutečnost,
že se nevyjádřil podrobněji k dílčí námitce stěžovatele, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost
jeho rozsudku. Nepřezkoumatelnost totiž není projevem nenaplněné subjektivní představy
stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která
kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudky NSS ze dne
28. 2. 2017, čj. 3 Azs 69/2016 - 24, ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 146/2017 - 35). Nesouhlas
stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku přitom jeho nepřezkoumatelnost
nezpůsobuje (viz např. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, čj. 2 As 47/2013 - 30, či ze dne
29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010 - 163).
III. 2. Vliv posouzení obdobných případů na stanovení výše pokuty
[14] Stěžovatel uvádí, že se žalovaný nezabýval skutkově obdobnými případy, jelikož na ně
konkrétně neodkázal. K tomu je třeba uvést, že zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich (zákon o odpovědnosti za přestupky), ani zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád, nestanoví správním orgánům povinnost konkrétně identifikovat podobná
rozhodnutí, z nichž vycházejí. Skutkově či právně podobné případy mohou v odůvodnění
specifikovat pro posílení přesvědčivosti, pokud tak ale neučiní, nemá to vliv na zákonnost
nebo přezkoumatelnost rozhodnutí. Požadavek na rovný přístup k jednotlivým případům
a na ochranu legitimního očekávání mohou správní orgány naplnit, aniž by konkrétně odkazovaly
na svá dřívější rozhodnutí.
[15] Z rozsudku NSS ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, vyplývá, že správní praxe
slouží toliko jako korektiv excesů při správním trestání. Tato praxe se však může měnit, jako
tomu bylo v nyní projednávané věci. Žalovaný v napadeném rozhodnutí současně nemusí
vyjmenovat veškerá rozhodnutí, která osvědčují tuto správní praxi.
[16] V daném případě došlo ke spáchání přestupku v dubnu 2018, tedy po vydání rozsudku,
který lze považovat za zásadní pro posouzení trestnosti uvedeného jednání (rozsudek NSS ze dne
31. 10. 2017, čj. 9 As 291/2016 - 136, v němž se soud zabýval právní povahou uskutečňování
přepravy prostřednictvím aplikace Uber). Princip ochrany legitimního očekávání tak nelze
ztotožňovat s neměnností (správně) právní praxe (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, čj. 5
As 155/2015 - 35).
[17] Městský soud shledal, že stěžovatel měl tvrdit a doložit existenci srovnatelných případů,
jejichž použití se dovolává. Existence ustálené rozhodovací praxe je skutkovou otázkou, kterou
je třeba před správními soudy dokazovat (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009,
čj. 6 Ads 88/2006 - 132). Proto byl stěžovatel povinen konkrétní rozhodnutí označit
či dostatečně určitě specifikovat (srov. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2013, čj. 5 As 64/2011 - 66,
nebo ze dne 25. 7. 2019, čj. 1 As 127/2018 - 99). Tato praxe je přitom zástupci stěžovatele známa
z jiných obdobných případů, v nichž vystupoval jako zástupce osob provozujících přepravu
prostřednictvím aplikace Uber (např. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2021, čj. 1 As 286/2020 - 38).
Nic mu proto nebránilo rozhodovací praxi žalovaného blíže označit. Městský soud
tedy nepochybil, pokud této námitce stěžovatele nepřisvědčil. Žalovaný dostatečně odůvodnil
rozdílnou výši ukládané pokuty, která je projevem individualizace trestu a ukládané sankce
a zohlednění skutkových okolností. Závěry městského soudu proto obstojí.
III. 3. Nesprávné posouzení přitěžujících okolností
[18] Pokud jde o zhodnocení námitky nesprávného posouzení přitěžujících okolností, je třeba
souhlasit s městským soudem, že výčet v §40 zákona o odpovědnosti za přestupky je toliko
demonstrativní. Správní orgán proto v odůvodněných případech přihlédne i k jiným okolnostem,
pokud mohou ovlivnit posouzení celkové závažnosti přestupku. Zohlednění daných skutečností
by bylo z pohledu zásady ne bis in idem nepřípustné, jestliže by tyto okolnosti byly hodnoceny
jak z pohledu viny, tak při ukládání trestu. Tak tomu však v projednávané věci nebylo.
[19] Neoznačení vozidla a jeho nevybavení taxametrem lze samostatně sankcionovat pouze
při provozování taxislužby evidovaným vozidlem. Magistrát toto jednání vyhodnotil jako
přitěžující okolnost při posuzování přestupku provozování taxislužby neevidovaným vozidlem,
s nímž jsou úzce provázány další (navazující) povinnosti dopravce spojené s označením vozidla
či jeho vybavením taxametrem. Tato zjištění nebyla samostatným předmětem řízení a nebyla
stěžovateli přičítána při posuzování viny i trestu zároveň. Zohledněním těchto skutečností
jako přitěžujících okolností správní orgány zamýšlely odlišit situaci, kdy dopravce nezařadí
vozidlo do evidence vozidel taxislužby, ale jinak toto vozidlo splňuje veškeré požadavky
na vozidla taxislužby, od situace, kdy dopravce vozidlo nezaeviduje a zároveň nesplňuje ani další
zákonné požadavky. Tímto postupem tedy správní orgány odlišily závažnější a společensky
škodlivější protiprávní jednání od administrativního deliktu, který by mohl spočívat
v provozování řádně vybaveného vozidla, které dopravce pouze opomněl nahlásit do příslušné
evidence, nebo bylo z evidence vyřazeno. Takto zohledněné závažnější jednání stěžovatele v sobě
zahrnuje také ohrožení zájmů na ochraně spotřebitele a řádném vedení účetnictví,
a to v souvislosti s absencí taxametru ve vozidle (shodně viz rozsudky NSS ze dne 18. 6. 2021,
čj. 5 As 374/2020 - 35, či ze dne 28. 5. 2021, čj. 1 As 286/2020 - 38). NSS se tedy v tomto ohledu
plně ztotožnil se závěry městského soudu.
III. 4. Nepřiměřeně dlouhá doba řízení
[20] Stěžovatel rovněž nesouhlasil s poukazem městského soudu na rozsudek NSS ze dne
16. 5. 2019, čj. 9 As 56/2019 - 28, jenž je podle něj v rozporu s judikaturou Ústavního soudu
a Evropského soudu pro lidská práva.
[21] Pokud trestní soud při stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédne mj. k délce
trestního řízení, trvalo-li nepřiměřeně dlouhou dobu, pak je třeba analogicky takové úvahy
provést i při ukládání správního trestu, a to i bez výslovné aprobace zákonodárcem (rozsudek
NSS ze dne 20. 5. 2021, čj. 1 As 373/2020 - 40).
[22] NSS přitom neshledal důvod odchýlit se od svého rozsudku ze dne 16. 5. 2019,
čj. 9 As 56/2019 - 28, podle nějž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva neplyne
výslovný požadavek, aby smluvní státy v trestních (a tedy i v přestupkových) řízeních
„kompenzovaly“ nepřiměřenou délku řízení zmírněním trestu. Zákonodárce se výslovně rozhodl
pro tuto formu „kompenzace“ pouze v případě ukládání trestů v trestním řízení. Rovněž Ústavní
soud požadavek snížení trestu jako formy kompenzace nepřiměřené délky řízení neformuloval
jako obecné pravidlo. Jedná se o prostředek, který lze užít po posouzení všech individuálních
okolností a řady kritérií (shodně i např. rozsudky NSS ze dne 18. 6. 2021, čj. 5 As 374/2020 - 35,
či ze dne 28. 5. 2021, čj. 1 As 286/2020 - 38). Navíc v případě stěžovatele se nejedná o délku
řízení natolik nepřiměřenou, že by bez dalšího vyžadovala kompenzaci v podobě snížení pokuty.
[23] Délka správního řízení tak může být správním orgánem zohledněna, nejde však o úvahu,
která by byla povinná, pokud správní orgán neshledá délku řízení významnou z hlediska
individualizace trestu. Odkaz městského soudu na rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2019,
čj. 9 As 56/2019 - 28, tak je přiléhavý a jeho vypořádání, ačkoliv je stručné, lze považovat
za dostatečné. Řízení před magistrátem bylo zahájeno dne 13. 9. 2018 a ukončeno vydáním
rozhodnutí dne 9. 10. 2018. Dne 10. 10. 2018 podal stěžovatel odvolání, o kterém žalovaný
rozhodl dne 8. 10. 2019. Délka prvostupňového i odvolacího řízení tedy čítá necelých 13 měsíců.
V takovém případě se ani zdaleka nepodobá případům, ve kterých Evropský soud pro lidská
práva dovozuje porušení práva na spravedlivý proces, proto není stěžovatelův poukaz
na judikaturu tohoto soudu přiléhavý.
[24] Městský soud tedy správně uzavřel, že se v případě stěžovatele nejedná o délku řízení
natolik nepřiměřenou, aby vyžadovala kompenzaci v podobě snížení pokuty (bod 72 rozsudku).
Nijak nepochybil ani v tom, že poukázal též na to, že nedodržení pořádkových lhůt pro vydání
rozhodnutí podle správního řádu je vadou správního řízení. Tato vada však nemůže bez dalšího
založit nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Stěžovatel navíc zákonnými prostředky
podle správního řádu, resp. soudního řádu správního, proti nečinnosti žalovaného nebrojil.
Rozsudek městského soudu není tedy ani z tohoto důvodu nezákonný, natož zmatečný.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Stěžovatelovy námitky nebyly důvodné, NSS proto kasační stížnost zamítl.
[26] Stěžovatel neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly. NSS mu tak náhradu nákladů řízení přiznat nemohl.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu