ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.34.2022:110
sp. zn. 10 As 34/2022 - 110
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: obec Rantířov, Rantířov 78,
zast. advokátem Mgr. Petrem Šmídem, Dvořákova 1927/5, Jihlava, proti žalovanému:
Magistrát města Jihlavy, Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: M – KOVO s.r.o., Rantířov 143, zast. advokátem JUDr. Radkem Ondrušem,
Bubeníčkova 502/42, Brno, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 15. 12. 2021, čj. 30 A 49/2021-140,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 12. 2021, čj. 30 A 49/2021-140, se ruší a věc
se v rac í krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V nynější věci se NSS zabývá případem automatické linky alkalického zinkování a černění
v areálu společnosti M – KOVO, s.r.o. (osoba zúčastněná na řízení), v Rantířově u Jihlavy. Různé
aspekty tohoto případu správní soudy posuzovaly již několikrát. Konkrétně nyní NSS řeší,
zda nezahájení řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), týkající se právě této sporné linky, bylo
nezákonným zásahem do práv obce Rantířov (žalobkyně) ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, věc ŽAVES.
[2] Aniž by NSS musel podrobně rozebírat celé pozadí již léta trvajícího sporu
mezi (mimo jiné) obcí Rantířov, žalovaným a M – KOVO, připomíná jen několik „milníků“
v této věci. Společnost M – KOVO se od roku 2014 snaží uvést do provozu automatickou linku
alkalického zinkování a černění v areálu v Rantířově. V roce 2016 získala pro stavbu (formálně
pojmenovanou „Automatická linka alkalického zinkování a černění a zneškodňovací stanice odpadních vod“)
dodatečné povolení od stavebního úřadu Magistrátu města Jihlavy. Krajský soud v Brně
ale rozsudkem ze dne 12. 10. 2017, čj. 30 A 116/2017-346, rozhodl, že dodatečné povolení
stavby bylo v rozporu s územním plánem obce Rantířov, a zrušil jej (i rozhodnutí Krajského
úřadu Kraje Vysočina o odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu). Rozsudek krajského soudu
potvrdil NSS rozsudkem ze dne 25. 7. 2018, čj. 8 As 264/2017 - 174. Žádné jiné povolení
ke stavbě na pozemku p. č. st. 117 v katastru Rantířova (kterého se týká právě řešená věc
a na který bylo společně s pozemkem p. č. 53/47 vydáno toto původní dodatečné povolení) NSS
známo není.
[3] Po prvních rozhodnutích správních soudů společnost M – KOVO upravila žádost
o dodatečné povolení stavby tak, aby již nezahrnovala stavební objekty, které podle soudů byly
v rozporu s územním plánem. V roce 2019 pak stavební úřad vydal nové dodatečné povolení
(stavba byla tentokrát vymezena jako „Přístavba haly v areálu společnosti M-KOVO“, zahrnovala
o dva stavební objekty méně a měla stát jen na pozemku p. č. 53/47, ne na p. č. st. 117). I v této
fázi zasáhl krajský soud – rozsudkem ze dne 27. 2. 2020, čj. 30 A 112/2019-52, zrušil rozhodnutí
krajského úřadu a vrátil mu věc k dalšímu řízení pro procesní pochybení (NSS pak kasační
stížnost žalovaného zamítl rozsudkem ze dne 31. 5. 2022, čj. 2 As 97/2020 - 96). Postupem
žalovaného se též opakovaně zabýval veřejný ochránce práv.
[4] Obec Rantířov se v nynější kauze opakovaně a různými způsoby domáhala zahájení řízení
o odstranění stavby automatické linky. Dne 16. 4. 2021 zahájil stavební úřad řízení o odstranění
stavby vymezené jako „Stavební úpravy v části objektu stávající haly na poz. st. č. 117 k.ú. Rantířov,
za účelem instalace technologie automatické linky alkalického zinkování a černění“. Obci Rantířov ale takto
vymezené řízení nestačilo a žalobou podle §82 násl. s. ř. s. se u krajského soudu domáhala
ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím (zjednodušeně řečeno) v nezahájení řízení
o odstranění stavby automatické linky jako takové, nikoli jen stavebních úprav. Krajský soud
podřadil žalobu pod situace, které vymezil rozšířený senát ve věci 6 As 108/2019, ŽAVES, a dal
žalobkyni za pravdu. Podle krajského soudu spadá i automatická linka jako taková pod pojem
„stavby“ podle §2 odst. 3 stavebního zákona. Rozhodl proto, že „nezahájení řízení z moci úřední
o odstranění nepovolené stavby automatické linky alkalického zinkování a černění umístěné na pozemku
parc. č. 117 v k. ú. Rantířov, v areálu Rantířov č. p. 143, je nezákonným zásahem“, a přikázal žalovanému
zahájit toto řízení podle §129 odst. 2 stavebního zákona do 30 dnů od právní moci rozsudku.
II. Shrnutí argumentů kasačních stížností a vyjádření žalobkyně
[5] Proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnosti žalovaný (tedy stavební úřad
Magistrátu města Jihlavy), a to z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a osoba zúčastněná
na řízení (společnost M – KOVO), z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Obě kasační stížnosti se týkají především otázky, zda měl stavební úřad vést řízení
o odstranění stavby (také) ohledně samotné automatické linky. Stavební úřad má za to, že takto
řízení již od dubna 2021 vlastně vede, protože odstranění „stavebních úprav“ musí nezbytně vést
k odstranění samotné automatické linky. Jinak vymezené řízení podle něj není potřeba.
Podle společnosti M – KOVO dokonce jak samotné umístění linky, tak s ní spojené
stavební úpravy byly jen „rozšířením výroby“, které stavební povolení nepotřebuje. Zároveň
se M – KOVO vymezila proti tomu, že krajský soud v nynější věci připustil a projednal
zásahovou žalobu.
[7] Žalobkyně (obec Rantířov) navrhuje kasační stížnosti zamítnout. Automatickou linku
považuje za stavbu podle stavebního zákona, o níž se mělo vést řízení o odstranění stavby.
Poukazuje též na rozsah úprav, které musela M – KOVO k umístění linky provést, i na rozměry
samotné linky. Připomíná mj., že M – KOVO i stavební úřad již přes pět let nerespektují závěry
krajského soudu ve věci 30 A 116/2017 (k dosavadnímu postupu stavebního úřadu a jeho
opodstatněnosti si během nynějšího řízení žalovaný s obcí Rantířov vyměnili řadu dalších
vyjádření, NSS zde však opakuje jen argumentaci skutečně podstatnou pro projednávanou věc).
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnosti jsou přípustné, mají požadované náležitosti, byly podány včas a osobou
oprávněnou. Jejich důvodnost NSS posoudil v mezích uplatněných důvodů; neshledal přitom
vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnosti jsou důvodné.
[10] Před obsáhlejším vypořádáním dvou kasačních námitek NSS nejprve uvádí, že námitka
nepřezkoumatelnosti vznesená společností M – KOVO je nedůvodná. Rozsudek krajského
soudu je odůvodněn srozumitelně, byť se s částí jeho závěrů NSS neztotožnil. Stejně
tak skutečnost, že se krajský soud přiklonil na stranu žalobkyně, ještě neznamená, že snad
bezmyšlenkovitě přejal její argumenty.
[11] Důvodná není ani námitka, že krajský soud nepožádal M – KOVO o souhlas
s rozhodnutím bez nařízení jednání a že se následně jednání nekonalo. Krajský soud totiž osobu
zúčastněnou vyzývat k tomuto vyjádření nemusel, text §51 s. ř. s. váže rozhodnutí bez nařízení
jednání jen na souhlas účastníků, tedy zde žalobkyně (obce Rantířov) a žalovaného.
Ke stanovisku osoby zúčastněné může sice soud přihlédnout a jednání nařídit, vázán jím
však není. Zde se však až do podání kasační stížnosti společnost M – KOVO ani nezmínila
o tom, že by se jednání chtěla účastnit, v řízení o žalobě byla pasivní a k věci se ani nijak
nevyjadřovala.
III. A. Obec Rantířov mohla podat zásahovou žalobu podle rozsudku ve věci ŽAVES
[12] Nejprve se NSS zabýval námitkami stěžovatelky, společnosti M – KOVO,
proti samotnému podání zásahové žaloby podle §82 s. ř. s. Společnost M – KOVO hned
na několika místech v kasační stížnosti zpochybnila použití zásahové žaloby v této věci.
[13] NSS připomíná, že výše citovaným rozsudkem 6 As 108/2019, ŽAVES, rozšířený senát
NSS umožnil soudní ochranu proti nezákonným zásahům spočívajícím v nezahájení řízení z moci
úřední. Ve věci ŽAVES připustil (za určitých podmínek) možnost podat zásahovou žalobu právě
proti nezahájení řízení o odstranění stavby: „Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu
faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s §129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení
o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti
správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§82 násl. s. ř. s.). Vyhoví-li soud takové
žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem, a současně přikáže stavebnímu úřadu
zahájit řízení podle §129 odst. 2 stavebního zákona“ (ŽAVES, bod 116). Zásahovou žalobu tedy bylo
možno v nynější věci využít.
[14] K námitkám ohledně alternativy v podobě civilního soudního řízení lze opět odkázat
na rozsudek rozšířeného senátu ve věci ŽAVES. V prvé řadě rozšířený senát dovodil,
že možnost podat zásahovou žalobu proti nezahájení řízení z moci úřední je nezávislá
na možnostech obrany proti „černé stavbě“ v civilním řízení (proto ani není potřeba
pro přípustnost zásahové žaloby vyčerpat prostředky obrany, které by, byť hypoteticky, v té které
situaci nabízelo občanské právo, srov. ŽAVES, bod 85). Zadruhé, rozšířený senát své závěry
omezil jen na některé situace. Především může zásahovou žalobu využít jen ten žalobce, jehož
veřejné hmotné právo nebylo ochráněno v důsledku nečinnosti správního orgánu, který
v rozporu se zákonem nezahájil řízení z moci úřední. K podání zásahové žaloby tedy není
oprávněn ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., které
eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít. Typicky půjde o třetí osoby (např.
poškozeného, jiného obviněného atd.) v řízení o přestupku, kterým M – KOVO argumentovala
(„Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku,
neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny
či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci
správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného.“ - blíže ŽAVES, body 83-84).
[15] NSS připomíná, že předpokladem pro podání žaloby podle §65 odst. 1 s. ř. s. je to,
že žalobce myslitelně tvrdí zásah do svých veřejných subjektivních práv. To v nynější věci (viz
níže) obec Rantířov splnila a proti případnému rozhodnutí o neodstranění stavby (resp.
nenařízení odstranění stavby) by se patrně bránit mohla. Není potřeba, aby současně žalobce byl
účastníkem správního řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo (byť stavební
úřad v nynějším řízení obec Rantířov za účastníka považoval).
[16] Jediný rozdíl mezi nynější věcí a situací posuzovanou v rozsudku ŽAVES tak je odlišná
role žalobce – tím není vlastník pozemku, na kterém je postavena černá stavba, ale obec
bez „vlastního“ stavebního úřadu, která se snaží prosazovat svůj územní plán (byť, jak vyplývá
ze spisu, je zároveň vlastníkem sousedních pozemků). Sama obec v žalobě uvedla, že od počátku
řízení brání zájem občanů obce na pohodě bydlení a ochraně veřejného zdraví či životního
prostředí v obci, a především že chrání „regulativy vlastního územního plánu obce, který v předmětné
lokalitě připouští pouze drobnou a řemeslnou výrobu“ (srov. bod 40 žaloby).
[17] NSS připomíná, že obec nelze redukovat na jednotku odtrženou od vlastních obyvatel.
Obec má nezastupitelnou úlohu např. při ochraně zdravého životního prostředí obyvatel; obecně
řečeno má také aktivní legitimaci v řízeních o správních žalobách, která toto právo chrání
(usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb. NSS,
Dobřejovice/Čestlice, body 41 a 48).
[18] Právo obce podat zásahovou žalobu podle doktríny ŽAVES připustil NSS krátce
po vydání rozsudku rozšířeného senátu, a to v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, čj. 10 As 8/2020-45,
obec Veselíčko, bod 27 (podle kterého by se obec mohla k ochraně svých obyvatel zásahovou
žalobou domáhat např. zahájení řízení o zrušení dobývacího prostoru podle §28 odst. 2 zákona
č. 44/1988 Sb., horního zákona).
[19] Spor mezi obcí Rantířov a stavebním úřadem se vede v jednoduché rovině. Obec tvrdí,
že nemá jak dodržování svého územního plánu prosazovat a že stavební úřad nečinností
(nezahájením řízení o odstranění stavby) zasahuje do práva obce na samosprávu (ke vztahu
územního plánu a práva obce na samosprávu srov. rozsudek ze dne 22. 4. 2021,
čj. 4 As 118/2020-52, město Pec pod Sněžkou, body 69-70). NSS připomíná, že stavební úřad nemá
podle §129 odst. 2 stavebního zákona prostor k uvážení, zda řízení o odstranění stavby zahájí,
či nikoli. Pokud během tohoto řízení stavebník požádá o dodatečné povolení stavby, může být
obec účastníkem tohoto řízení a následně se může proti případnému dodatečnému povolení
stavby bránit správní žalobou (což koneckonců obec Rantířov několikrát úspěšně provedla).
[20] Ani se splněním dalších podmínek podle rozsudku ŽAVES není v této věci potíž. Obec
Rantířov se před podáním zásahové žaloby domáhala zahájení řízení o odstranění stavby jak
podnětem podle §42 správního řádu, tak podnětem nadřízenému správnímu orgánu k přijetí
opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 2 správního řádu (srov. bod 15 rozsudku krajského
soudu a č. l. 40 a 61 soudního spisu).
III. B. Krajský soud vymezil nezákonný zásah nedostatečně
[21] Dále se NSS věnoval otázce, kterou v kasačních stížnostech vznesli oba stěžovatelé.
Krajský soud podle nich nesprávně rozhodl o nezákonném zásahu spočívajícím v nezahájení
řízení o odstranění stavby – každý ze stěžovatelů ale uvedl částečně odlišné důvody.
[22] Společnost M – KOVO namítla ve zkratce to, že v nynější věci nepotřebovala vůbec žádné
stavební povolení či souhlas stavebního úřadu. Instalace výrobní linky podle ní nespadá
pod pojem „stavby“ podle stavebního zákona, nejde ani o změnu v užívání stavby podmíněnou
rozhodnutím stavebního úřadu. Umístění linky podle M – KOVO nemá žádné dopady na okolí.
Samotné stavební úpravy jsou podle M – KOVO taktéž nepodstatné a nevyžadovaly stavební
povolení – stavební úřad je podle ní „běžně toleruje“. V kasační stížnosti však také M – KOVO
upozornila, že výklad, který použil krajský soud, by vyprázdnil smysl §126 stavebního zákona.
[23] Stavební úřad naopak vedl námitky z velké části jiným směrem. V kasační stížnosti
(a především v následných vyjádřeních, ve kterých svou pozici vyjasnil) totiž tvrdí, že řízení
o odstranění stavby, které zahájil 16. 4. 2021 a jehož předmětem byly „Stavební úpravy v části objektu
stávající haly na poz. st. č. 117 k.ú. Rantířov, za účelem instalace technologie automatické linky alkalického
zinkování a černění“, již postačovalo k tomu, co po něm chtěl v nyní napadeném rozsudku krajský
soud. Vysvětluje, že společnost M – KOVO již od první žádosti o stavební povolení používala
termín „stavba automatické linky“ pro sérii jednotlivých stavebních objektů. Jedním z těchto
stavebních objektů byly, zjednodušeně řečeno, právě „stavební úpravy za účelem umístění automatické
linky“. Tímto termínem proto stavební úřad vymezil předmět řízení o odstranění stavby zahájené
16. 4. 2021. V nynější věci však stavební úřad nepovažuje linku za stavbu v „přesném slova
smyslu“, za samostatné stavební dílo, ale nanejvýš za změnu dokončené stavby spočívající ve stavebních
úpravách. Linku totiž M – KOVO umístila do výrobní haly, která je sama o sobě již stavbou.
[24] Podle §2 odst. 3 stavebního zákona se stavbou rozumí veškerá stavební díla, která vznikají
stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky,
materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Podle §2 odst. 4 téhož zákona se stavbou rozumí
podle okolností i její část nebo změna dokončené stavby a podle §2 odst. 5 písm. c) je změnou dokončené
stavby (mimo nástavby a přístavby) též stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové
ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby.
[25] Na pojem „stavba“ pak logicky navazuje řízení o odstranění stavby. Podle §129 odst. 1
písm. b) a odst. 2 stavebního zákona stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby prováděné
nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto
rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.
[26] Od stavby (i v podobě stavebních úprav) podle stavebního zákona je potřeba odlišit změnu
v užívání stavby. Tou je podle §126 odst. 2 stavebního zákona změna v účelu užívání stavby, v jejím
provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo v jejím podstatném rozšíření a změna v činnosti, jejíž účinky
by mohly ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí, nebo změna doby
trvání dočasné stavby nebo změna dočasné stavby na stavbu trvalou. Taková změna je přípustná jen na základě
souhlasu nebo povolení stavebního úřadu.
[27] Na případy nepovolených změn v užívání stavby pak pamatuje §134 odst. 5 stavebního
zákona: pokud není stavba užívána k povolenému účelu nebo stanoveným způsobem anebo je užívána
bez povolení, vyzve stavební úřad vlastníka stavby, aby nepovolený způsob užívání stavby bezodkladně ukončil.
Současně jej poučí o postupu podle §126 a 127. Není-li výzvě vyhověno, stavební úřad vydá rozhodnutí,
kterým užívání stavby zakáže. Rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, odvolání proti němu nemá odkladný
účinek (zvýraznění doplnil NSS).
[28] Jak již NSS výše uvedl, povahou automatické linky z pohledu stavebního zákona
se zabýval už krajský soud v rozsudku 30 A 116/2017 (následně potvrzeném NSS). Na tento
rozsudek koneckonců opakovaně odkazoval i v nyní napadeném rozsudku krajský soud a obec
Rantířov v řadě svých vyjádření. Jak ale níže NSS vysvětluje, krajský soud nyní vyložil svůj dřívější
rozsudek jen částečně správně. Zatímco z rozsudku 30 A 116/2017 jasně plyne, že záměr
automatické linky vyžadoval nějakou formu povolení ze strany stavebního úřadu, totéž neplatí
o tezi krajského soudu, že sama automatická linka je stavbou podle §2 odst. 3 stavebního zákona.
[29] Jak mnohokrát upozornil stavební úřad, záměr společnosti M – KOVO (pojmenovaný
jako „automatická linka“) tvořilo původně celkem pět stavebních objektů. Prvním z nich byl
i původní objekt SO.01 pojmenovaný jako „změna stavby stávajícího objektu na pozemku parc. č. st. 117
v kat. území Rantířov, spočívající ve vnitřních stavebních úpravách, za účelem umístění technologie automatické
linky“ (naopak samotná výrobní linka, resp. její instalace, jako součást záměru uvedena nebyla).
[30] Krajský soud ve věci 30 A 116/2017 v prvé řadě dovodil, že „instalace provozní linky tohoto
druhu v budově, kde se dlouhodobě žádná linka nenacházela, nepochybně představovala změnu v účelu
užívání stavby, v jejím provozním zařízení a změnu v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit život
a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí, která je přípustná jen na základě
souhlasu nebo povolení stavebního úřadu“ (s. 18 cit. rozsudku, zvýraznění doplnil NSS). Krajský soud
tedy instalaci výrobní linky podřadil pod pojem změny v užívání podle §126 odst. 2 stavebního
zákona – na který též dále výslovně odkázal. Zadruhé krajský soud uvedl, že „stavební úpravy
pro takovouto změnu v užívání stavby, kterými se zasáhlo do nosných konstrukcí, bylo možné
povolit toliko po projednání ve stavebním řízení a vydat na ně stavební povolení“ (tamtéž, zvýraznění opět
NSS).
[31] Na základě těchto dvou úvah (společně s posouzením dalších stavebních objektů, které
jsou ale nyní nepodstatné) krajský soud rozhodl, že „záměr společnosti M - KOVO tak, jak byl
stavebnímu úřadu předložen a popsán ve výroku prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu, vyžadoval ke své
realizaci vydání stavebního povolení“. NSS tyto závěry v rozsudku 8 As 264/2017, kterým zamítl
kasační stížnost taktéž stavebního úřadu a společnosti M – KOVO, nijak nekorigoval.
[32] Pochopitelně tak s ohledem na předchozí rozsudky správních soudů nemůže být úspěšná
většina kasačních námitek M – KOVO. Stavební úpravy v její výrobní hale v žádném případě
nejsou jen nepodstatnými a „běžně tolerovanými“ úpravami, nevyžadujícími souhlas či povolení
stavebního úřadu. Společnost M – KOVO se v podstatě pokoušela znovu otevřít otázky, které již
správní soudy vyřešily.
[33] Jinak je tomu ale v případě argumentace stavebního úřadu (a menší části námitek
M – KOVO, především ohledně §126 stavebního zákona). NSS totiž souhlasí s tím, že krajský
soud neposoudil přesně povahu automatické linky jako takové.
[34] NSS znovu připomíná argumentaci krajského soudu. Ten několikrát odkázal na rozsudek
30 A 116/2017 a z něj jen stručně dovodil, že „automatická linka alkalického zinkování a černění není
technologií, nýbrž stavbou dle §2 odst. 3 stavebního zákona, jejíž umístění vyžaduje stavební úpravy
do nosných konstrukcí stavby, proto pro ni bylo nutné vydat stavební povolení [§104 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona a contrario]“ (bod 23 napadeného rozsudku, zvýraznění doplnil NSS). Předmět
řízení o odstranění stavby zahájeného v dubnu 2021 ale samotnou linku podle krajského soudu
nepokrýval. Tato úvaha krajského soudu pomíjí několik věcí.
[35] Zaprvé, mezi situací, kdy se obec Rantířov domáhala zrušení dodatečného povolení
stavby (tj. ve věci 30 A 116/2017), a současnou situací, kdy žádá odstranění automatické linky
skrze řízení o odstranění stavby, je podstatný rozdíl. V prvém případě stačí, zjednodušeně řečeno,
najít jednu chybu v povolení, jeden důvod, proč záměr neměl stavební úřad povolit (jako například
to, že stavební úpravy prováděné za účelem následného osazení haly výrobní technologií byly
v rozporu se stavebním plánem). V druhém případě je však potřeba pozorně a podrobně
zkoumat, co vše je „stavbou“ podle §2 stavebního zákona a co všechno může stavební úřad
nařídit odstranit právě v tomto řízení.
[36] Zadruhé, i když jsou definice stavby podle §2 odst. 3, potažmo stavebních úprav
podle §2 odst. 5, stavebního zákona vágní, ne každé technické či provozní zařízení, které
se instaluje do uzavřeného prostoru, musí být nutně stavbou či stavební úpravou. Pokud by tomu
tak bylo, každá (i sebelepší, prostorná a konstrukčně nedotčená) výrobní hala by při vnitřní
reorganizaci vyžadovala stavební povolení (a naopak, skrze odstranění stavby by bylo v podstatě
možné nařídit vystěhování), nemluvě o tom, co by to znamenalo pro jiné (např. obytné) prostory.
Mnohdy však stavebník „jen“ stavebně upraví již existující stavbu a následná instalace zařízení je
pak samostatným krokem, během kterého, s nadsázkou, zařízení jen přišroubuje a zapne
do zásuvky. K odlišení „pouhého“ provozního či technického zařízení od stavby je proto
především pro účely nařízení odstranění stavby přistupovat pečlivě, s ohledem na konkrétní skutkové
okolnosti, a ideálně s posouzením projektové dokumentace, je-li k dispozici. Poté může ať už
stavební úřad či soud dojít k závěru, že je zařízení samo o sobě stavbou či že je součástí
stavebních úprav (např. na základě toho, že instalace zařízení je dodávána samostatně, stojí
mimo projektovou dokumentaci). To samozřejmě neznamená, že proti instalaci technologie,
která nemá v již existující stavbě co dělat (např. proto, že již instalace posouvá využití stavby
daleko za to, co povoluje územní plán), není obrany – k tomu však dále.
[37] Jak již NSS výše uvedl, v nynější věci byl v řízení o dodatečném povolení stavby termín
„automatická linka“ používán jen jako zastřešující jméno pro několik dílčích stavebních objektů.
Mezi nimi samotná instalace linky zmíněna nebyla (to byl jen účel jednoho ze stavebních objektů
– stavebních úprav; viz výše bod [29]). Podle podkladů, které má NSS k dispozici, až do nynějšího
řízení o kasační stížnosti stavební úřad trval na tom, že instalace linky není ani stavební úpravou,
ale případně jen změnou v užívání stavby podle §126 stavebního zákona (srov. vyjádření
žalovaného na č. l. 110 spisu krajského soudu). Jinak řečeno, NSS není známo, že by stavební
úřad v rámci správního řízení sám osazení linky posoudil jinak než jako změnu stavby spočívající
v instalaci technologie. Stejně tak NSS nyní nemá k dispozici projektovou dokumentaci k záměru
automatické linky (součástí správního spisu k řízení o odstranění stavby nebyla, krajský soud ji
k dispozici též neměl a navíc rozhodoval bez nařízení jednání; jedinou zmínkou o projektové
dokumentaci k automatické lince v nynější věci je opožděné vyjádření obce Rantířov z prosince
2021, ve kterém se uvádí, že linka byla součástí samostatné dodávky a měla samostatnou složku
projektové dokumentace).
[38] Jediné relevantní podklady, které NSS má, jsou fotografie výrobní linky (kterou tvoří
různé vany, potrubí, ale patrně k ní patří i oddělené pohyblivé části na kolečkách). Z nich
ale podle NSS nelze jednoduše určit povahu linky. Z popisu stavebních úprav z vyjádření
jednotlivých účastníků (tj. např. vybourání příček a části podlahy, zavedení jímek apod.) také jasně
neplyne, že by samotná linka byla nedílnou součástí stavebních úprav (spíše naopak). Také
rozhodnutí k zahájení řízení o odstranění stavby z dubna 2021 je na slovo skoupé (v podstatě
obsahuje jen předmět řízení).
[39] V takovém případě ale krajský soud měl svůj závěr o tom, že samotná automatická linka
je stavbou, odůvodnit podrobněji (opět srov. bod [34]), případně za účelem dokazování nařídit
jednání. Jeho dosavadní argumentace není s ohledem na výroky jeho rozhodnutí dostatečná
(krajský soud přikázal zahájit řízení o odstranění stavby automatické linky).
[40] Nutno totiž dodat, že ani v rozsudku 30 A 116/2017 krajský soud neřekl,
že by automatická linka jako taková byla stavbou podle §2 odst. 3 stavebního zákona, tím méně,
že by to řekl jednoznačně (opačně bod 23 napadeného rozsudku). Naopak, ve věci
30 A 116/2017 krajský soud sice dospěl k tomu, že jak stavební úpravy, tak instalace linky
vyžadují nějaké přivolení stavebního úřadu, ale z důvodů, které se nekryjí s nynějšími úvahami
krajského soudu (srov. výše bod [30]).
[41] To, že rozhodnutí žalovaného (které potvrdilo dodatečné povolení stavby) krajský soud
rozsudkem ve věci 30 A 116/2017 zrušil pro rozpor s územním plánem, na výše uvedeném nic
nemění. Podle §110 odst. 1 stavebního zákona musí žádost o stavební povolení obsahovat mj.
základní údaje o požadovaném záměru, jeho rozsahu a účelu, způsobu a době provádění - o účelu stavebních
úprav koneckonců hovořil již samotný název stavebního objektu. Dodatečné povolení stavby –
stavebních úprav – tedy bylo možné zrušit pro rozpor s územním plánem, byť jejich součástí
nemusela být samotná instalace linky.
[42] Ani z odkazu na to, že stavební úpravy zasahují do nosných konstrukcí výrobní haly,
neplyne, že je samotná linka stavbou. Podle §103 odst. 1 písm. d) a §104 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona to pouze znamená, že takové stavební úpravy vyžadují stavební povolení
a nepostačí u nich ohlášení stavebnímu úřadu. NSS ale opakuje, že instalace technologie může být
i tak na stavebních úpravách nezávislá (výše bod [36]).
[43] Bude tedy na krajském soudu, aby v dalším řízení buď doplnil dokazování ohledně
povahy automatické linky, či žalobu zamítl.
[44] NSS však považuje za potřebné doplnit několik dalších úvah.
[45] Prvně, výše uvedené nedává prostor pro obcházení územního plánu obce Rantířov. Cílem
NSS rozhodně není obci brát možnost obrany proti provozu ve výrobní hale, který je v rozporu
s územním plánem. Jak uvádí stavební úřad (a NSS ho v tom bere za slovo), automatická linka
v současné podobě nemůže ve výrobní hale po odstranění stavebních úprav zůstat (po odstranění
jímek apod. tam jednoduše nemůže být). Problém s případnou instalací zařízení, které není
stavbou podle §2 odst. 3 či nespadá pod pojem stavební úpravy, lze řešit jinak.
[46] Takový zásah může (a často bude) vyžadovat schválení změny užívání stavby stavebním
úřadem podle §126 stavebního zákona (koneckonců, trefně na tuto skutečnost upozorňují jak
stavební úřad, tak M – KOVO). Jak již krajský soud uvedl ve věci 30 A 116/2017, je to i případ
nynější automatické linky. Neschválené změny užívání stavby je možné řešit v řízení podle §134
odst. 5 stavebního zákona, k jehož zahájení mohou podat jednotlivci či obec podnět (třebas
i s podnětem k odstranění nepovolené stavby či stavebních úprav).
[47] Je pravda, že NSS v minulosti dovodil, že řízení o zákazu užívání stavby (od 1. 1. 2018 již
i výslovně upravené právě v §134 odst. 5 stavebního zákona) je řízením zahajovaným z moci
úřední a není možné se jeho zahájení domáhat zásahovou žalobou. Učinil tak ale právě
s argumentací, kterou rozšířený senát ve věci ŽAVES překonal (srov. rozsudek NSS
ze dne 30. 8. 2018, čj. 8 As 121/2018 - 30, body 12-16). Po rozsudku ve věci ŽAVES tedy nic
pojmově nebrání tomu, aby se ve vhodných případech mohli žalobci domáhat zahájení řízení
o zákazu užívání stavby podle §134 odst. 5 právě zásahovou žalobou podle §82 s. ř. s. (opět,
budou-li pro to podmínky, i současně s domáháním se zahájení řízení o odstranění stavby).
[48] Konečně, byť nyní NSS rozsudek krajského soudu ruší a vyhovuje kasačním stížnostem,
neznamená to, že by schvaloval postup stavebního úřadu v celé této širší kauze. Krajský soud má
pravdu, že již v rozsudku 30 A 116/2017 bylo postaveno najisto, že stavební úpravy provedené
ve výrobní hale nemůže stavební úřad dodatečně povolit. Od té doby již mělo být řízení
o odstranění stavby dávno ukončeno. NSS věří, že stavební úřad v souladu s principy dobré
správy bude svůj postup jasně směřovat k tomuto cíli.
IV. Závěr a náklady řízení
[49] NSS proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud vázán právním
názorem uvedeným v tomto rozhodnutí. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne
krajský soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu