ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.359.2019:66
sp. zn. 10 As 359/2019 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatelů: a) Ing. V. Z., a b) P. Z., oba
společně zastoupeni advokátem Mgr. Vítězslavem Dohnalem, Klokotská 103/13, Tábor,
proti odpůrci: Nové Město nad Metují, náměstí Republiky 6, Nové Město nad Metují,
zastoupen advokátem JUDr. Janem Malým, Sokolovská 5/49, Praha 8, doručovací adresa: Malé
náměstí 124, Hradec Králové, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. Š., II) V. P., , III) M.
M., společně zastoupeny advokátem Mgr. Janem Petrášem, Palackého 71, Náchod, ve věci
návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Nového Města nad Metují
schváleného zastupitelstvem města dne 19. 4. 2018, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 10. 2019, čj. 30 A 72/2019 - 121,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 10. 2019, čj. 30 A 72/2019 - 121,
se r uší a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelé se u krajského soudu domáhali zrušení části opatření obecné povahy –
územního plánu Nového Města nad Metují, které zastupitelstvo města vydalo dne 19. 4. 2018.
Požadovali zrušit část týkající se stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem
využití, a to podmínek prostorového uspořádaní plochy BI (bydlení v městských rodinných
domech), konkrétně věty: „Výměra každého nově vymezeného/vyčleněného pozemku bude 700 m
2
(u plochy
dvojdomku 350 m
2
)“ a „MIN. % ZELENĚ 55“). Dále žádali zrušit část podmínek prostorového
uspořádání plochy OM (občanské vybavení – komerční zařízení malá a střední), a to větu:
„max. zastavěná plocha pro jednotlivé stavby 2 000 m
2
“, a textové i grafické části vymezující plochu
dopravní infrastruktury D.3 (koridor pro umístění místní komunikace) a plochu veřejně
prospěšné stavby WD8 (místní komunikace v trase rezervy pro přeložku silnice č. III/01422).
Krajský soud návrh zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[2] Navrhovatelé (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Namítli
*
, že se krajský soud dostatečně nevypořádal s jejich námitkami, a tím zatížil své
rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatelé vznesli konkrétní výhrady ve vztahu
k vymezení ploch BI, OM, D.3 a veřejně prospěšné stavby WD8, krajský soud na ně
však většinou reagoval pouze odkazem na odůvodnění napadeného opatření, případně obecně
konstatoval, proč pokládá odůvodnění za dostatečné. Obecná reakce soudu nedává možnost,
aby s ní stěžovatelé polemizovali. Zároveň jsou závěry krajského soudu vnitřně rozporné.
[3] Stěžovatelé taktéž namítli, že uplatnili námitku týkající se velikosti pozemku u plochy OM
včas. Podali ji totiž k měněným částem návrhu. Je přitom bez významu, co zapříčinilo úpravu
návrhu.
[4] Stěžovatelé navrhli, aby NSS zrušil rozsudek krajského soudu a současně aby zrušil
vymezené části územního plánu.
[5] Podle odpůrce je napadený rozsudek správný. Stěžovatelé u krajského soudu uplatnili
shodné námitky jako při projednání územního plánu, proto nelze soudu vytýkat, že odkázal
na jeho odůvodnění. NSS by měl kasační stížnost zamítnout. Ve stejném duchu se vyjádřily
i osoby zúčastněné na řízení (společně zastoupené jedním advokátem).
[6] Stěžovatelé v replice zopakovali námitku, že se krajský soud nedostatečně vypořádal
s jejich argumentací. Jeho závěry jsou pouze obecné. Odpůrce nevysvětlil, proč zvolil
pro plochu OM právě omezení ploch staveb na 2 000 m
2
, což nese znaky libovůle. Stěžovatelé
jsou přesvědčení, že jsou to oni, kdo obhajují veřejné zájmy. Naopak odpůrce brání soukromé
komerční zájmy rodiny Š., tj. vlastníků pozemků v ploše Z.M3.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Stěžovatelé v kasační stížnosti namítli především to, že je rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný, neboť dostatečně nereagoval na jednotlivé návrhové body. Podstatou jejich
výhrad k úpravě ploch BI, OM, D.3 a veřejně prospěšné stavby WD8 bylo, že regulace zasahuje
do vlastnických práv stěžovatelů, aniž by tento zásah byl v souladu s deklarovaným cílem, byl
nezbytný a minimalizovaný.
[9] V kasační stížnosti dále upřesnili, že ve vztahu k ploše BI v návrhu vytkli, že pevně
stanovená výměra pozemků 700 m
2
pro stavbu rodinného domu městského a příměstského
charakteru se zahradou postrádá jakýkoli racionální smysl, nesměřuje k naplnění deklarovaných
cílů, nedůvodně zasahuje do vlastnického práva apod. Odpůrce při veřejném projednání připustil,
že se jedná o chybu – výměra neměla být pevně stanovená, jedná se o velikost minimální.
Stěžovatelé v návrhu namítli, že i v tomto případě byla jejich vlastnická práva nepřiměřeně
omezena, protože omezení by nesměřovalo k naplnění legitimního cíle a nebylo by nezbytné.
Krajský soud na tuto námitku vůbec nereagoval, jediný odkaz na ni je v bodě 77 a násl. rozsudku,
který však obsahuje pouze obecné formulace.
[10] Dále stěžovatelé nesouhlasili s omezením pozemků v ploše OM na max. velikost
2 000 m
2
pro komerční stavby. Omezení podle nich není nezbytné a nesměřuje k naplnění
*
Stěžovatelé podali kasační stížnost společně (zastoupeni společným advokátem). Některé kasační námitky (a stejně
tak i návrhové body) vznesli stěžovatel a) a stěžovatelka b) samostatně. NSS však označuje za účelem přehlednosti
všechny námitky obecně jako námitky stěžovatelů. Rozlišení, kdo kterou námitku podal, nemá na výsledek této věci
vliv.
legitimního cíle. Krajský soud k tomu pouze citoval část odůvodnění územního plánu a poté
obecně uzavřel, že odpůrce věnoval podání stěžovatelů dostatečnou pozornost. Obdobně
k vymezení plochy D.3 a stavby WD8 stěžovatelé namítli, že krajský soud k jejich výhradám
jen citoval z odůvodnění územního plánu a následně konstatoval, že odpůrce odůvodnil
rozhodnutí o námitce nadmíru podrobně, věcně a racionálně. Stěžovatelé v kasační stížnosti
uvedli, že námitka tkvěla v tom, že výstavba nové komunikace není potřebná, její realizace
nepřiměřeně omezí jejich vlastnická práva a že odpůrce odmítl variantní řešení navržené
stěžovateli bez racionálních důvodů.
[11] Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že pokud v návrhu vznesli konkrétní námitky, proč považují
informace uvedené v územním plánu za nedostatečné, chybné nebo zavádějící, byl soud povinen
se k těmto výhradám vyjádřit.
[12] Zrušení rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů má
výjimečné postavení a NSS se k němu uchyluje pouze v ojedinělých situacích (usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016 - 123, č. 3668/2018 Sb. NSS,
bod 30). Jedním z nejdůležitějších případů nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
je situace, kdy krajský soud úplně opomene přezkoumat jeden z návrhových bodů (rozsudek NSS
ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS) či jej nepřezkoumá
dostatečným způsobem (rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44,
č. 689/2005 Sb. NSS).
[13] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že stěžovatelé napadají proporcionalitu
územního plánu a zároveň způsob vypořádání jejich námitek vznesených v průběhu pořizování
územního plánu. Druhou z uvedených kategorií přitom napadají pouze části návrhových bodů
týkající se ploch OM, D.3 a stavby WD8 (u posledních dvou tomu tak je pouze v souvislosti
s odmítnutím variantního řešení dopravního napojení plochy Z.M3). S těmito body se krajský
soud vypořádal nejprve. Ke zbývajícím návrhovým bodům brojícím proti vymezení ploch BI,
OM, D.3 i WD8 krajský soud uvedl, že „obecně vzato a místy implicitně napadají proporcionalitu územního
plánu“ (viz body 54, 58 a 77).
[14] Argumentaci stěžovatelů k přiměřenosti územního plánu (jak ji krajský soud označil)
krajský soud posoudil souhrnně, tedy aniž by rozlišoval jednotlivé výhrady k napadeným
plochám/stavbám. Po jejím posouzení dospěl k závěru, že zvolené řešení regulace a vymezení
ploch v územním plánu nezasahuje nepřiměřeně do práv stěžovatelů. Odpůrce se snažil
o optimální využití ploch a podobu územního plánu zdůvodnil. Odpůrce zřetelně vyvažoval
jednotlivé zájmy, tj. zájem na logickém a propojeném využití lokalit, na ochraně životního
prostředí a bydlení obyvatel. Krajský soud taktéž shledal, že omezení stěžovatelů jsou úměrná
stanovenému cíli, jímž je udržitelný rozvoj území. Přijaté řešení je proporcionální, neboť
významněji a již vůbec ne diskriminačně nezasahuje do vlastnických práv stěžovatelů (body 81
a 82 napadeného rozsudku).
[15] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů sice nemůže být založena pouze tím,
že odůvodnění krajského soudu je stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud
nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky (usnesení rozšířeného senátu
čj. 2 As 196/2016 - 123, bod 29). Musí z něj však být zřejmé, proč soud považoval návrhové
body účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek NSS čj. 2 Afs 24/2005 - 44). Tak tomu
ale v nyní projednávané věci není.
[16] NSS pečlivě prostudoval návrh na zrušení územního plánu. Stěžovatelé vznesli
k podmínkám využití určitých ploch/staveb v územním plánu mnohé konkrétní výhrady.
Ve vztahu k ploše BI namítli nezákonnost povinné výměry pozemku 700 m
2
. Rozvedli, že výměra
odporuje charakteru výstavby v lokalitě, odpůrce nevysvětlil, proč má být nová výstavba
unifikovaná. Stěžovatelé mají legitimní zájem na tom, aby bylo možné pro potenciálního
stavebníka nabídnout parcely různorodé velikosti. Zvolená regulace způsobuje nežádoucí
rozvolněnost zástavby, zbytečný zábor zemědělské půdy, delší inženýrské sítě atd. Kvalitního
rozvoje sídla je možné dosáhnout jinými podmínkami, a to efektivněji. Minimální podíl zeleně
55 % na pozemku je regulací nepřiměřenou atd. Stěžovatelé předložili řadu dalších konkrétních
námitek uvedených v bodech 19 až 22 svého návrhu, ke kterým se podle nich odpůrce nevyjádřil
nebo se vyjádřil nedostatečně, a proto je podle názoru stěžovatelů jeho odůvodnění
nepřezkoumatelné.
[17] Již z uvedeného úryvku návrhu je očividné, že stěžovatelé ve vztahu k ploše BI nenamítají
pouhou nepřiměřenost územního plánu, ale taktéž rozpor podmínek regulace se zákonem
(resp. nepřezkoumatelnost územního plánu). Na tomto názoru nic nemění ani skutečnost,
že sami stěžovatelé v závěru argumentace k ploše BI (bod 23) napsali, že považují „regulaci velikosti
pozemku a min. podílu zeleně za regulaci nadbytečnou, nedostatečně odůvodněnou, a proto nepřiměřeně omezující
jejich vlastnická práva“. Podstatný je totiž obsah jednotlivých výhrad, nikoli to, jak je stěžovatelé
vymezili. Pokud by stěžovatelé v návrhu namítali pouze obecně, že územní plán neumožňuje
dosáhnout požadovaného cíle či že nepřiměřeně zasahuje do jejich vlastnických práv, dalo
by se odůvodnění krajského soudu citované v bodě [14] tohoto rozsudku považovat
za dostačující. Stěžovatelé ale v návrhu předložili velmi konkrétní výhrady, jež krajský soud
přehlédl, a proto zatížil napadený rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
[18] NSS se dále zabýval tím, jak krajský soud posoudil výhrady k dalším namítaným
plochám/stavbám.
[19] Krajský soud se k návrhu stěžovatelů (bod 26 návrhu) věnoval tomu, zda byla námitka
stěžovatelů ze dne 27. 12. 2017 proti úpravě plochy OM podána opožděně. S odkazem
na ustanovení stavebního zákona a judikaturu shledal, že námitka byla podána opožděně (bod 67
rozsudku). Odpůrce i tak nad rámec svých povinností vypořádal podání de facto jako námitku,
jeho postupu tak není co vytknout. Tento závěr je podle NSS přezkoumatelný a též správný.
[20] Podle §52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), mohli stěžovatelé podat námitky do 7 dnů ode dne konání veřejného
projednání, přičemž k později uplatněným námitkám se nepřihlíží. Ze správního spisu plyne,
že se první veřejné projednání konalo 19. 2. 2014, opakované veřejné projednání
pak 20. 12. 2017. Stěžovatelé uplatnili námitku, jíž se domáhali, aby byl rozsah staveb v ploše OM
stanoven na 4 000 m
2
, nikoli 2 000 m
2
– námitka je datována ke dni 27. 12. 2017, doručena byla
odpůrci dne 29. 12. 2017. Odpůrce shledal námitku nepřípustnou, neboť byla podána po lhůtě.
Vysvětlil, že dokumentace pro první i opakované veřejné projednání územního plánu obsahovala
ve své výrokové části podmínku prostorového uspořádání max. zastavěné plochy pro stavby
2 000 m
2
. Pouze v odůvodnění (kapitola 13.5) pro první projednání bylo psáno: „Využití OM
je směřování na prodeje o menších objemech (do 3 000 m
2
)…“. V dokumentaci pro opakované projednání
již odpůrce text v závorce vypustil. Je proto očividné, jak ozřejmil i odpůrce v odůvodnění
námitky, že se jednalo o chybu v psaní. Stěžovatelé přitom tuto námitku mohli uplatnit
již ve stanovené lhůtě po prvním veřejném projednání.
[21] Stěžovatelé dovozují včasnost uplatněné námitky z toho, že odpůrce na jejím základě
neodstranil z odůvodnění územního plánu pouze závorku s chybně uvedenou výměrou, ale učinil
v dokumentaci i další změny, konkrétně vypustil požadavky na šíři veřejného prostranství
a charakter střech v ploše OM.
[22] Opakované veřejné projednání je zvláštní procedurou územního plánování, jejímž účelem
je opětovně projednat návrh územního plánu, který byl podstatně upraven na základě
předchozího veřejného projednání. Podle §53 odst. 2 in fine stavebního zákona se upravený
návrh projedná v rozsahu těchto úprav; přitom se postupuje obdobně podle §52 stavebního zákona,
který upravuje průběh veřejného projednání. Předmětem opakovaného veřejného projednání
tedy není celý návrh územního plánu, nýbrž jen ty části, které byly od veřejného projednání
podstatně upraveny. Námitka stěžovatelů ale nesměřovala proti žádné konkrétní části územního
plánu dotčené podstatnou úpravou provedenou po prvním veřejném projednání. Další textové
změny, na které stěžovatelé poukazují, přímo nesouvisí se stanovením zastavěné plochy staveb
v ploše OM, a ani stěžovatelé takovou souvislost nijak nedovozují. Chybí tak základní výchozí
předpoklad případné úspěšnosti námitky při opakovaném projednání územního plánu,
a sice tvrzení, jaká veřejná subjektivní práva stěžovatelů byla postupem odpůrce dotčena
(srov. rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2015, čj. 8 As 47/2015 - 44, body 30 až 35).
[23] Odpůrce i tak námitku stěžovatelů vypořádal, stěžovatelé tak nebyli nijak zkráceni
na svých právech. Stěžovatelé nemohou proti takovému postupu brojit.
[24] K návrhovým námitkám týkajícím se ploch D.3 a WD8 krajský soud uvedl, že stěžovatelé
navrhovali variantní řešení pro dopravní napojení plochy Z.M3, což odpůrce zamítl. Následně
krajský soud citoval odůvodnění odpůrce a shledal (to již souhrnně ve vztahu k výhradám
k vymezení ploch OM, D.3 a WD8), že odůvodnění odpůrce je až nadmíru podrobné, věcné
a racionálně vyvracející podané námitky. Tím však krajský soud pominul posouzení návrhové
námitky stěžovatelů, že důvody odpůrce ve vztahu k plochám D.3 a WD8 jsou v rozporu
s obsahem podkladů pro tvorbu územního plánu, pravidly logického uvažování a cíli i úkoly
územního plánování (bod 36 návrhu); a též argumentu, že se odpůrce nezabýval námitkou
uplatněnou stěžovatelem a) jakožto zástupcem veřejnosti v části obsahující požadavek a návrh
na variantní řešení, neboť odpůrce dospěl chybně k závěru, že uplatněná námitka věcně
neodpovídá shodné připomínce zmocňujících občanů, proto je územní plán v této části
nezákonný. Současně je podle NSS žádoucí, aby se krajský soud konkrétněji vyjádřil přímo
k vypořádání námitek stěžovatelů k plochám D.3 a WD8, a nečinil tak pouhou citací
z odůvodnění odpůrce a poté stručným konstatováním, že odpůrce zdůvodnil vypořádání
námitek dostatečně. Z takového závěru totiž není vůbec zjevné, který z argumentů shledal soud
přesvědčivým a odůvodňujícím vymezení dotčených ploch.
[25] Krajský soud má pravdu v tom, že se míra důkladnosti vypořádání námitek odráží
v jejich kvalitě (viz body 85 až 88 jeho rozsudku). Čím obecněji navrhovatel pojme návrhové
body, tím obecnější odpovědi se mu ze strany soudu dostane. Stále však platí, že z odůvodnění
rozhodnutí soudu musí vždy (alespoň obecně) vyplývat, jak se soud s jednotlivými návrhovými
body vypořádal (rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Aos 6/2013 - 55, bod 17). Tak tomu
ale v případě právě přezkoumávaného rozsudku krajského soudu není.
[26] NSS podotýká, že u všech výhrad namítaných v návrhu krajský soud musí nejprve
zodpovědět, zda je stěžovatelé uplatnili ve svých námitkách. Pokud ano, měla by odpověď
na ně vyplývat z odůvodnění územního plánu. Pokud nikoliv, musí dát soud odpůrci příležitost,
aby se k nim vyjádřil, neboť tak nemohl učinit v odůvodnění napadeného územního plánu
(rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013 - 29, body 17, 19 a 21).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatelů je důvodná,
a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[28] V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu