ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.517.2021:48
sp. zn. 10 As 517/2021 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Sylvy
Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D., proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení částí
ochranného opatření odpůrce ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 1. 12. 2021, čj. 14 A 213/2021-51,
takto:
I. Výrok II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2021, čj. 14 A 213/2021-51,
se ruší.
II. Návrh se v části, v níž se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného
opatření odpůrce ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN,
od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě v části,
v níž se navrhovatel domáhal zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření odpůrce
ze dne 26. 10. 2021, čj. MZDR 20599/2020-126/MIN/KAN, ani o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se u Městského soudu v Praze domáhal zrušení částí ochranného opatření,
jímž odpůrce s účinností od 27. 10. 2021 stanovil k ochraně před onemocněním covid-19
podmínky pro vstup osob na území ČR. Ochranné opatření se týkalo také povinnosti vyplnit
před návratem do ČR elektronický příjezdový formulář. Navrhovatel se konkrétně domáhal
zrušení čl. I. bodu I. 1. písm. a) a c), čl. I. bod I. 3. písm. a) a c) a čl. I. bodu III. 2 ochranného
opatření.
[2] Městský soud výrokem I. napadeného rozsudku zrušil ochranné opatření v čl. I. bodu I. 1.
písm. a) a c); v bodu I. 3 písm. a) a v bodu I. 3. písm. c) v textu „doklad o vyplnění Příjezdového
formuláře“, a to ke dni 6. 12. 2021.
[3] Ve II. výroku městský soud zbytek návrhu zamítl. Povinnost vyplnit formulář pouze
elektronicky podle něj není nezákonná ani nepřiměřená.
[4] Napadené ochranné opatření bylo zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením
ze dne 6. 12. 2021. Rovněž toto ochranné opatření později odpůrce zrušil a nahradil novým.
[5] Navrhovatel (stěžovatel) podal kasační stížnost proti výroku II. rozsudku městského
soudu. Rozsudek je podle něj nepřezkoumatelný a nezákonný.
[6] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s městským soudem v tom,
že elektronická forma formuláře nepůsobí zásah do soukromí.
[7] Stěžovatel v replice upozornil na vztah správního řádu a zákona o ochraně veřejného
zdraví, jakož i na problematiku ochrany osobních údajů.
[8] NSS nejprve posoudil, zda byl stěžovatel aktivně procesně legitimován domáhat
se zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření ve znění splnění povinnosti předložit vyplněný
Příjezdový formulář se rozumí předložení v takové podobě, která umožní jednoznačnou identifikaci držitele
a kontrolu vyplněných údajů; elektronický Příjezdový formulář je dostupný na internetových stránkách
www.prijezdovyformular.cz; zpracovávanými osobními údaji nad rámec §79 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.
jsou číslo cestovního dokladu, státní občanství, adresa elektronické pošty a telefonní číslo; vyplněním a odesláním
Příjezdového formuláře se krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu
vzdáleným přístupem oznamuje vstup na území České republiky.
[9] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením
obecné povahy. Pro naplnění aktivní procesní legitimace musí navrhovatel logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle
povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné napadeným opatřením obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a ze dne 29. 5. 2019,
čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS).
[10] Stěžovatel uvedl k čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření, jenž vyžadoval při každém
návratu do ČR předložit příjezdový formulář, následující výhrady. Podmiňovat takto vstup
do domovského státu podle něj odporuje ústavně zaručené svobodě pohybu a pobytu a ochraně
soukromí. Příjezdový formulář lze vyplnit výhradně elektronicky, tedy vzdáleným přístupem.
Kromě telefonního čísla je třeba poskytnout i adresu elektronické pošty, na kterou má následně
dojít potvrzení nezbytné pro hraniční kontrolu. Občané vstupující na území ČR tedy musejí
pro výkon svého základního práva (vstoupit na území) využít formu elektronické komunikace,
což na běžné občany klade nepřiměřené nároky. Ochranné opatření navíc nestanoví žádnou
alternativu pro jednotlivce bez technického vybavení. Tato úprava přehlíží fakt, že ne všichni
občané mají možnost využít elektronickou formu komunikace, navíc pokud se právě nacházejí
v zahraničí.
[11] Městský soud neměl o stěžovatelově obecné aktivní procesní legitimaci pochybnost.
Jelikož se však stěžovatel domáhal zrušení pouze některých částí ochranného opatření, byl soud
povinen posoudit jeho aktivní procesní legitimaci zvlášť ve vztahu k jednotlivým napadeným
ustanovením. Ke stěžovatelově aktivní procesní legitimaci ve vztahu k čl. I. bodu III.
2. ochranného opatření, jež stanoví povinnost vyplnit příjezdový formulář výlučně elektronicky,
městský soud nic neuvedl.
[12] Aktivní procesní legitimaci navrhovatele v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy posuzoval NSS např. v již citovaném usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120
či v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 3 As 2/2021-48. Tyto závěry shledal Ústavní soud ústavně
konformními v nálezu ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2431/21. Citovaným nálezem Ústavní
soud zrušil usnesení ze dne 3. 8. 2021, čj. 8 Ao 13/2021-65, v němž NSS nepřiznal aktivní
procesní legitimaci zapsanému spolku, který sdružuje osoby trpící Bechtěrevovou chorobou
a jejich rodinné příslušníky. Podle Ústavního soudu není pro aktivní procesní legitimaci
navrhovatele vždy nezbytně nutné, aby mu opatření obecné povahy ukládalo povinnost.
V případě dvoustranného právního vztahu je proto nutné přiznat aktivní procesní legitimaci všem
stranám tohoto (potenciálního) právního vztahu. O takový případ však v posuzované věci nejde.
Nadále přitom zůstávají v platnosti dřívější závěry judikatury vyžadující, aby navrhovatel
myslitelně tvrdil, že se opatření obecné povahy může dotknout jeho veřejných subjektivních práv.
[13] V souladu s citovanou judikaturou NSS je nutné, aby zkrácení na navrhovatelových
právech nebylo pouze teoretické, hypotetické či příliš vzdálené. Musí mít také určitou kvalitu
(intenzitu) a vztah k opatření obecné povahy. Zákonná úprava aktivní procesní legitimace
k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je tedy založena na podmínce
tvrzení, že navrhovatelova práva mohou být opatřením obecné povahy dotčena (rozsudek NSS
ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62). Soudy ve správním soudnictví mají chránit veřejná
subjektivní práva fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.); přezkum tzv. actio popularis zákon
nepřipouští.
[14] Stěžovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci z toho, že se na všechny osoby
pobývající déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území jiného státu vztahovala povinnost
vyplnit elektronický příjezdový formulář nebo předložit doklad o jeho vyplnění. Z kasační
stížnosti je zřejmé, že stěžovatel nesouhlasí s výhradně elektronickou formou podání
příjezdového formuláře, kterou stanovilo ochranné opatření.
[15] Stěžovatel však netvrdí, že by byl on sám dotčen na veřejných subjektivních právech.
Argumentuje pojmem běžného občana, na něhož klade elektronický příjezdový formulář
nepřiměřené požadavky. Námitka stěžovatele, že odpůrce ukládá občanům vstupujícím na území
ČR užít výhradně elektronické formy komunikace, nezakládá jeho aktivní procesní legitimaci.
Aktivní procesní legitimace pak neplyne ani ze stěžovatelova tvrzení, že všichni občané nemají
možnost využít v zahraničí elektronickou komunikaci. Aby se správní soudy mohly věcí
meritorně zabývat, musel by stěžovatel tvrdit myslitelné dotčení svých veřejných subjektivních
práv. Nestačí tvrdit, že ochranné opatření krátí na právech občany, kteří nemají potřebné
technické vybavení.
[16] NSS se k aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
vyjádřil též v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 3 As 2/2021-48. Podotkl, že požadavek přímého
a bezprostředního vztahu napadaného opatření obecné povahy k právní sféře navrhovatele bude
ve většině případů pravidlem. Nevyloučil však, aby mohl být v konkrétním případě aktivně
legitimován i ten, do jehož veřejných subjektivních práv zasahuje úprava nepřímo
či zprostředkovaně. NSS zde zohlednil, že lpět na tom, aby návrhy na zrušení opatření obecné
povahy sloužících k regulaci epidemiologické situace mohli podávat jen ti, kterým
opatření přímo ukládá určité povinnosti či něco zakazuje, by mohlo vést k nepřiměřenému zúžení
soudní ochrany osob, v jejichž právní sféře se opatření, ač zprostředkovaně, skutečně projevují.
V posuzované věci je však zjevné, že napadená část ochranného opatření se ve stěžovatelově
právní sféře nemůže projevit ani zprostředkovaně. Stěžovatel ostatně ani nic takového netvrdil.
Takovou argumentaci přitom soud nemůže dovozovat nad rámec stěžovatelova návrhu.
[17] NSS nepovažuje za nutné, aby stěžovatel pro naplnění aktivní procesní legitimace tvrdil
konkrétní vycestování za hranice území ČR a následnou povinnost vyplnit příjezdový formulář.
Je však nezbytné, aby se zkrácení na právech dotýkalo přímo jej a nikoli široké veřejnosti.
V tomto případě jde pouze o hypotetický zásah do práv stěžovatele, který prokazuje svou aktivní
procesní legitimaci na základě zprostředkovaného vztahu k neurčitému počtu osob. Ze žádného
stěžovatelova tvrzení neplyne, čím konkrétně povinnost vyplnění příjezdového formuláře
v elektronické podobě krátí právě jeho práva. Proto nebyl stěžovatel aktivně legitimován podat
návrh na zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření.
[18] NSS také považuje za legitimní předpokládat, že stěžovatel jako advokát má mobilní
telefon s přístupem na internet, stejně jako adresu elektronické pošty (ostatně ani netvrdil,
že by tomu bylo jinak). Také proto se nemohlo sporné ustanovení ochranného opatření dotknout
jeho právní sféry.
[19] NSS tedy dospěl k závěru, že stěžovatel nebyl aktivně procesně legitimován domáhat
se zrušení čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření. V této části tedy bylo namístě návrh odmítnout,
neboť jej podala osoba k tomu zjevně neoprávněná [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Městský soud
pochybil, pokud stěžovatelův návrh v této části projednal věcně. Proto NSS výrok II. rozsudku
městského soudu zrušil. Jelikož důvody pro odmítnutí návrhu existovaly
již v řízení před městským soudem, NSS podle §110 odst. 1 věty za středníkem ve spojení
s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl část návrhu, v níž se stěžovatel domáhal zrušení čl. I. bodu
III. 2. ochranného opatření. Za této procesní situace se NSS nezabýval jednotlivými kasačními
námitkami.
[20] Vzhledem k tomu, že NSS zrušil výrok II. rozsudku městského soudu a žalobu v tomto
rozsahu odmítl, má povinnost rozhodnout také o nákladech řízení, které předcházelo rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.). Pokud však jde o výrok III. napadeného rozsudku,
jenž se týká náhrady nákladů řízení před městským soudem, NSS jej ponechává v platnosti.
Stěžovatel měl totiž v řízení před městským soudem z větší části úspěch. Výrok
o náhradě nákladů řízení o žalobě v části, v níž se navrhovatel domáhal zrušení
čl. I. bodu III. 2. ochranného opatření odpůrce, a o kasační stížnosti, pak vychází
z §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. září 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu