ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.23.2020:27
sp. zn. 2 As 23/2020 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: V. Č., zastoupena
JUDr. Janem Pavlokem, Ph.D., advokátem se sídlem K Brusce 124/6, Praha 6, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, ve věci žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2017, č. j. MHMP 41371/2017, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2019, č. j.
10 A 60/2017 - 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 5. 12. 2019,
č. j. 10 A 60/2017 - 68 (dále jen „napadený rozsudek“), zamítl žalobu proti v záhlaví
specifikovanému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části
Praha 16, odboru výstavby, dopravy a životního prostředí ze dne 4. 5. 2015,
č. j. 006989/15/OVDŽP, sp. zn. 015268/13/OVDŽP/Hp (dále jen „rozhodnutí stavebního
úřadu“). Rozhodnutím stavebního úřadu byla zamítnuta žádost žalobkyně o změnu v užívání
dočasné stavby na stavbu trvalou.
[2] Městský soud uvedl, že existence negativních závazných stanovisek dotčených orgánů
představuje sama o sobě dostatečný důvod pro zamítnutí žádosti žalobkyně. Dalším takovým
důvodem je skutečnost, že stavba se nachází v aktivní zóně záplavového území, k čemuž je nutno
dodat, že tato skutečnost nebyla od počátku řízení ze strany žalobkyně ničím zpochybněna.
[3] Dále konstatoval, že správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, když nepovolily
změnu užívání staveb jako staveb dočasných (povolených do dne 31. 12. 1990) na stavby trvalé,
navíc za situace, kdy dokonce bylo o odstranění (dočasné) stavby v minulosti rozhodnuto,
byť k jeho realizaci doposud nedošlo. To, že nebyl (ať již z jakéhokoli důvodu) realizován výkon
rozhodnutí (zde odstranění stavby), v žádném případě neznamená, že stavební úřad
má bez dalšího přistoupit na žalobkyní požadovanou změnu režimu stavby z „dočasného“
na „trvalý“, neboť takový důsledek s nevykonáním rozhodnutí o odstranění stavby právní úprava
nespojuje. Závěr stavebního úřadu, resp. žalovaného, že záměr žalobkyně není v souladu
s územním plánem ani s veřejnými zájmy chráněnými zvláštními zákony (zejména vodní zákon),
což znemožňuje vyhovění předmětné žádosti, je plně v souladu s §126 odst. 3 č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen „stavební zákon“) a §67 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vodní zákon“).
II. Kasační stížnost stěžovatelky, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností
opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka namítá, že městský soud nepřihlédl k navrhovaným důkazům, zejména
k námitce proti územnímu plánu hl. m. Prahy ani ke zpracovanému povodňovému plánu,
ani neprovedl ohledání staveb na místě samém. Městský soud tedy nedostatečně zjistil skutkový
stav věci a z provedených důkazů vyvodil nesprávné skutkové závěry.
[6] Rovněž právní posouzení existujícího faktického stavu je nesprávné. Platný územní plán
hlavního města Prahy, který byl schválen vyhláškou hlavního města Prahy č. 32/1999 Sb.,
o závazné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, (dále jen „územní plán“),
neurčil využití předmětného území způsobem, kterým by byl uspokojován důležitý veřejný zájem.
Na předmětných pozemcích není naplánována žádná důležitá stavba dopravní infrastruktury
ani žádná stavba důležitá pro obranu státu. Předmětné haly nejsou ani žádným ohrožujícím
prvkem v dotčeném území. Ohledně těchto hal je schválen příslušný povodňový plán. Pokud
v řízení bylo namítáno, že předmětné haly tvořily překážku pro odtok vody při povodni v roce
2013, tato skutečnost nebyla předmětem dokazování a je pouhou spekulací. Naopak příčinou
nedostatečného odtoku srážkových vod v případě vydatných srážek je nedostatečný profil
blízkého mostu. V roce 2013 došlo k neadekvátnímu a neoprávněnému zásahu do stavby hal,
když přes pozemky a stavby stěžovatelky byla vedena odtoková rýha, která poškodila vysokotlaké
vedení plynu. Rýha byla zbudována tak, že nemohla sloužit svému účelu. Ani z tohoto pohledu
tedy stavba nepředstavuje žádné riziko. Povolení změny stavby ze stavby dočasné na stavbu
trvalou ve skutečnosti není v rozporu s faktickými poměry v místě samém ani právním stavem,
který ohledně dané situace vznikl.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že žádost o změnu v užívání stavby byla
podána dne 24. 10. 2013, a byla tedy posouzena dle stavebního zákona. Dle §126 odst. 3 tohoto
zákona změna v užívání stavby musí být v souladu s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního
plánování, s obecnými požadavky na výstavbu, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními
předpisy. Byl tedy shledán rozpor navrhované změny v užívání s platným územním plánem
a veřejnými zájmy. Dotčená stavba brání odtoku vod z dotčeného území, jelikož se nachází
v aktivní zóně záplavového území, což se prokázalo při povodních v roce 2002. Stavba
je tedy nejen v rozporu s územním plánem hl. m. Prahy, ale také s veřejnými zájmy, které bral
správní orgán v potaz při schvalování územního plánu hl. m. Prahy, v tomto případě se jedná
o povodňová opatření. Stavba je v aktivní zóně záplavového území, ve které dle §67 odst. 1
vodního zákona nelze umisťovat, povolovat ani provádět stavby s výjimkou vodních děl, jimiž
se upravuje vodní tok aj., a je tedy zcela zřejmé, že se v tomto případě jedná v rámci případných
povodňových opatření o veřejný zájem. Stěžovatelka i její tehdy žijící manžel podali
proti územnímu plánu námitku, ke které nebylo přihlédnuto, a doklad o této námitce stěžovatelka
následně předložila jako důkaz při řízení u Městského soudu v Praze. Žalovaný se ztotožňuje
s názorem městského soudu, který při řízení zamítl doplnění dokazování, jelikož výše uvedená
námitka ani doklad o ní nic nemění na skutečnosti, že stavba není v souladu s územním plánem,
a to z důvodu rozporu s veřejným zájmem, a tato skutečnost byla známa bezesporu již v době
schvalování územního plánu hl. m. Prahy.
[8] Stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti uvedla, že předmětné stavby již nejsou dočasnou
stavbou ve smyslu §2 odst. 3 stavebního zákona. Užívání předmětných staveb bylo původně
povoleno na dobu určitou, a to do dne 31. 12. 1998. Rozhodnutím Obvodního úřadu Městské
části Praha 5 ze dne 1. 11. 1995 bylo nařízeno tehdejšímu vlastníkovi odstranění dočasných
objektů, a to do dne 31. 12. 1998. K odstranění stavby nikdy nedošlo. V současné době tedy doba
trvání stavby není omezena a stavby mají veškeré vlastnosti staveb trvalých. Správní orgány
se v současné době již nemohou domáhat jejich odstranění. Je nepřípustné, aby trval stav,
kdy předmětné haly budou trvale příslušným stavebním úřadem evidovány jako stavby dočasné,
které mají být odstraněny do dne 31. 12. 1998.
[9] Dle stěžovatelky §126 odst. 3 stavebního zákona výslovně mluví pouze o rozhodnutí
o změně v užívání stavby, nikoliv o rozhodnutí o změně dočasné stavby na stavbu trvalou.
Je nepřípustné, aby uvedené ustanovení bylo vykládáno extenzivním způsobem, a to tak,
že se vztahuje i na jiná rozhodnutí stavebního úřadu, než která jsou v něm uvedena. Přesně
k takovému extenzívnímu výkladu se nicméně městský soud uchýlil. Pokud by stavební úřad
vyhověl žádosti stěžovatelky o změnu stavby na stavbu trvalou, nešlo by rovněž o změnu
v užívání stavby, neboť k žádné změně v užívání stavby by nedošlo. Pokud stavební úřad
rozhoduje o změně dočasné stavby na stavbu trvalou, a to dříve, než uplynula doba, na kterou
byla stavba povolena, je zde určitý prvek „změny užívání“ přítomen, protože dochází ke změně
budoucího plánovaného využití stavby a pozemku. V případě předmětných staveb nicméně nejde
o změnu budoucího plánovaného využití předmětných staveb.
[10] Stěžovatelka trvá na názoru, že stavbám, které nejsou dočasnými stavbami, musí být
územní plán přizpůsoben. V opačném případě by se jednalo o zásah do vlastnického práva jejich
vlastníka. Stávající územní plán nesprávně popisuje skutečné právní i faktické poměry
předmětných staveb, a tedy i pozemků, na kterých se nacházejí. Stěžovatelka k tomu poukázala
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 185, který
stanovil zásadní meze tomu, aby územním plánem bylo omezováno vlastnické oprávnění
a zejména stávající způsob využití řešených pozemků.
[11] Závěrem podotkla, že vlastnictví je důležitou hodnotou a předpokladem svobody
jednotlivce. Proto je vlastnictví nedotknutelné a jeho nedotknutelnost je chráněna ústavním
pořádkem ČR i mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána. Konkrétně je nedotknutelnost
vlastnictví chráněna výslovně čl. 11 Listiny základních práv a svobod a nepřímo i čl. 1 Ústavy
zakotvujícím princip právního státu. Pokud jde o mezinárodní dokumenty, odkazuje žalobkyně
především na čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod a na čl. 17 Listiny základních práv EU.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stěžovatelčinou námitkou, podle níž je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný. Jde o natolik závažnou vadu, že se jí musí Nejvyšší správní soud
zabývat z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[15] Pokud by totiž byl nepřezkoumatelný, nebylo by nezbytné zabývat se dalšími námitkami.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např.
rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 2 Afs 203/2016 - 51). Již zmíněným rozsudkem č. j. 2 Ads 58/2003 - 75 je vymezena též
nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost, a to tak, že za nesrozumitelné je třeba obecně
považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl,
tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný.
Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou
účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Meritorní přezkum rozsudku je tedy možný
pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z něj zcela zřejmé, jakými úvahami byl
při posouzení věci krajský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Navíc z vlastní
argumentace stěžovatelky je patrné, že nesouhlasí se závěry krajského soudu, konkrétní důvody
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku netvrdila a ani Nejvyšší správní soud takové
pochybení neshledal.
[16] S ohledem na to, jakým způsobem je v nyní projednávané věci formulována kasační
argumentace stěžovatelky, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout, že řízení
ve správním soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti, je ovládáno dispoziční zásadou.
S výjimkami uvedenými v §109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s. je tak Nejvyšší správní soud
vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.),
a proto obsah stížnostních bodů a kvalita jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry
předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54). Rozhodnutí krajského (městského) soudu
je tedy přezkoumáváno v intencích kasačních námitek, se zřetelem k důvodům obsaženým
v §103 odst. 1 s. ř. s. Je nutno zdůraznit, že kasační stížnost je opravným prostředkem
proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví
(§102 s. ř. s.) a důvody, které v ní lze s úspěchem uplatnit, se tak musí upínat právě k tomuto
rozhodnutí (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003,
č. j. 6 Ads 3/2003 - 73).
[17] Co se týče právní argumentace stěžovatelky v kasační stížnosti, její velká část bez dalšího
rozvinutí opakuje žalobní argumentaci, a směřuje tak především proti správním rozhodnutím,
nikoli proti právním závěrům městského soudu. Zde kasační stížnost – vyjma námitky
neprovedení navržených důkazů a stručné a obecné polemiky se závěrem městského soudu,
že změna užívání staveb z dočasného na trvalé je v rozporu s platným územním
plánem - neobsahuje ve vztahu k závěrům městského soudu nic relevantního. Pouhé
konstatování nesouhlasu s argumentací městského soudu, aniž by byly předestřeny další skutkové
či právní důvody tohoto tvrzení, nelze považovat za přípustnou kasační námitku způsobilou
přezkumu ve smyslu §103 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka dostala v napadeném rozsudku městského
soudu dostatečnou odpověď na jí vznesené argumenty proti napadenému rozhodnutí, respektive
proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí, a není smyslem kasačního přezkumu veškeré
závěry z napadeného rozsudku znovu opakovat.
[18] Ani námitky nepřihlédnutí k námitce proti územnímu plánu hl. m. Prahy
a ke zpracovanému povodňovému plánu jako důkazům a námitka neprovedení ohledání staveb
na místě samém městským soudem nejsou důvodné. Městský soud vysvětlil, proč námitku
neprovedl jako důkaz, neboť se netýkala předmětu nyní řešené věci. Ani zbývající důkazní návrhy
nelze považovat za relevantní a jejich provedení by tak bylo zcela nadbytečné a bezúčelné.
[19] K námitce, že změna užívání stavby z dočasné na trvalou není v rozporu s územním
plánem, Nejvyšší správní soud předně odkazuje na podrobnou argumentaci městského soudu
v bodech 40 až 50 napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským
soudem, že §126 odst. 3 stavebního zákona zmiňuje kritéria, podle nichž má stavební úřad
posuzovat oznámení záměru změnit užívání stavby. Podmínkou pro udělení souhlasu se změnou
užívání stavby je mimo jiné soulad takové změny s územně plánovací dokumentací, kterou
se podle §2 odst. 1 písm. n) [nyní písm. p)] stavebního zákona rozumí zásady územního rozvoje,
územní plán a regulační plán. Stavební úřad pak posuzuje záměr změny užívání na podkladě
územně plánovací dokumentace, která je pro dané území vydána. Současně je požadováno,
aby byla navrhovaná změna užívání v souladu s cíli a úkoly územního plánování (§18 a §19
stavebního zákona), s obecnými požadavky na výstavbu [§2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona],
s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem (§132 odst. 3 stavebního zákona) a se zvláštními
právními předpisy. Je-li navrhovaná změna v užívání stavby v rozporu s platným územním
plánem, nelze souhlas se změnou užívání stavby udělit.
[20] Jak vyplývá ze správního spisu, správní orgány se jednotlivými kritérii podrobně zabývaly,
vyžádaly si závazná stanoviska dotčených orgánů (Povodí Vltavy, Magistrát hlavního města
Prahy), přičemž obě byla negativní, což samo o sobě je dostatečným důvodem pro zamítnutí
žádosti žalobkyně [srov. §126 odst. 3 ve spojení s §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona a §149
odst. 4 správního řádu], seznaly nesoulad s územním plánem, který pozemky, na nichž se stavba
nachází, zařadil do polyfunkčního území „S01 – přírodní rekreační plochy“, tedy území
s omezenou zastavitelností sloužící rekreaci, oddechu a sportovním aktivitám v přírodě, které
podstatně nenarušují přírodní charakter území [viz Přílohy 1 Oddílu 4, odst. (4) územního plánu].
Dalším důvodem pro zamítnutí žádosti byl rozpor s §67 odst. 1 vodního zákona, neboť
se pozemky nacházejí v aktivní zóně záplavového území.
[21] Správní orgány tak nepochybily, když žádost o změnu využití stavby z dočasné na trvalou
zamítly, neboť nebyly splněny zákonné podmínky. Na uvedeném ničeho nemění ani argumentace
stěžovatelky, že rozhodnutí správního orgánu ohledně odstranění předmětných staveb bylo
vydáno již v dávné minulosti. Předmětem sporu není rozhodnutí o odstranění stavby,
ale rozhodnutí o žádosti ke změně užívání stavby ze stavby dočasné na stavbu trvalou.
[22] Stěžovatelka dále vznesla obecnou námitku zásahu do svého vlastnického práva. Nejvyšší
správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že v případě stanovení záplavového území dochází
k zásahu do vlastnického práva, nicméně je tak činěno z objektivně existujících důvodů (poloha
hal poblíž řeky v místě hrozících záplav) a právními nástroji k tomu stanovenými. O tom,
že záplavové území bylo stanoveno v souladu se zákonem, nevyvstala pochybnost. Námitka
tak není důvodná. Podstaty vlastnického práva se městským soudem přezkoumávané rozhodnutí
navíc nedotýká, neboť jeho předmětem byla snaha stěžovatelky „zvýšit“ stavebněprávní status
předmětných hal oproti stávajícímu stavu; předmětem řízení nebylo faktické využívání hal, natož
jejich případné odstranění či vyvlastnění.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Vzhledem k tomu, že žádná z uplatněných námitek nebyla důvodná, Nejvyšší správní
soud na základě výše uvedeného kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalovanému
nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu