ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.373.2019:50
sp. zn. 2 As 373/2019 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatelů: a) M. P., b) P.V., c) L.
M., proti odpůrcům: 1) obec Tehov, se sídlem Panská 107, Tehov, 2) Středočeský kraj, se
sídlem Zborovská 11, Praha 5, zastoupen JUDr. Janem Brodcem, advokátem se sídlem Rubešova
162/8, Praha 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: R. K., zastoupený Mgr. Hanou Janovskou,
advokátkou se sídlem Husinecká 808/5, Praha 3, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy Územního plánu Tehov, vydaného usnesením zastupitelstva obce Tehov č. 3/34/2018 ze
dne 6. 4. 2018, spojeném s návrhem na zrušení části opatření obecné povahy Zásad územního
rozvoje Středočeského kraje, vydaných usnesením zastupitelstva Středočeského kraje č. 4-
20/2011/ZK ze dne 19. 12. 2011 ve znění pozdějších aktualizací, o kasační stížnosti navrhovatele
a) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2019, č. j. 54 A 30/2019 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatel a) je po v i ne n uhradit odpůrkyni 1) náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ve výši 300 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
III. Odpůrci 2) ani navrhovatelům b) a c) se n e p ři zn áv á náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Odpůrkyně 1) vydala usnesením svého zastupitelstva č. 3/34/2018 ze dne 6. 4. 2018
územní plán obce Tehov (dále jen „územní plán“), v němž mj. vymezila zastavitelnou plochu –
koridor pro dopravní infrastrukturu Z16k (dále jen „koridor Z16k“). V obci Tehov vlastní
navrhovatel a) pozemky p. č. st. X1 a p. č. X2, navrhovatel b) pozemky p. č. st. X3 a p. č. X4 a
navrhovatel c) pozemky p. č. st. X5 a p. č. X6, vše v k. ú. Tehov. Všechny tyto pozemky se
nacházejí mimo plochu koridoru, ale v jeho blízkosti.
[2] Navrhovatelé se návrhem podaným dne 24. 4. 2019 ke Krajskému soudu v Praze (dále jen
„krajský soud“) domáhali zrušení územního plánu v části, v níž byl vymezen koridor Z16k,
a současně navrhovali zrušení Zásad územního rozvoje Středočeského kraje vydaných usnesením
zastupitelstva odpůrce 2) ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále jen „zásady územního
rozvoje“), ve znění pozdějších aktualizací v části vymezující koridor D074 v úseku Všechromy -
I/2 (dále jen „záměr D074“).
[3] K aktivní procesní legitimaci pro návrh na zrušení územního plánu (v části koridoru
Z16k) navrhovatelé uvedli, že v důsledku vymezení koridoru Z16k byla zkrácena jejich vlastnická
práva. Ve vztahu k návrhu na zrušení zásad územního rozvoje (v části záměru D074) pak uvedli,
že územní plán byl v části koridoru Z16k vydán na podkladě těchto zásad, a proto je přípustný
jejich incidenční přezkum podle §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“); odkázali se přitom na závěry vyplývající z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014-36, publ. pod č. 3470/2016 Sb. NSS.
[4] Navrhovatelé namítali nezákonnost předmětné části územního plánu a chybný způsob
vyhodnocení námitek, neboť odpůrkyně 1) měla přerušit řízení a podat podnět k zahájení řízení
o aktualizaci zásad územního rozvoje z důvodu absence řádného a zákonného vyhodnocení vlivů
záměru D074 na životní prostředí a veřejné zdraví. Navrhovatelé dále namítali, že zásady
územního rozvoje v části vymezení záměru D074 neobsahují dostatečné vyhodnocení vlivu
na životní prostředí a vůbec neobsahují vyhodnocení vlivů na veřejné zdraví.
Odpůrkyně1) neměla při pořizování územního plánu žádný podklad pro vyhodnocení vlivů
koridoru Z16k, resp. výstavby přeložky komunikace II/107, na udržitelný rozvoj území a zdraví
občanů, ačkoli při výstavbě a po ní dojde ke zvýšení intenzity provozu, zvýšení hlučnosti,
znečištění ovzduší, vykácení lesa, destrukci krajinného rázu a snížení tržní hodnoty pozemků
navrhovatelů.
[5] Krajský soud odmítl návrh na zrušení zásad územního rozvoje v části záměru D074,
neboť takový návrh bylo podle §101b odst. 1 s. ř. s. nutné podat do 1 roku od nabytí jeho
účinnosti v části záměru D074 (22. 2. 2012), a navrhovatelé tedy zmeškali lhůtu k jeho podání.
Incidenční přezkum opatření obecné povahy je přípustný toliko u žalob proti rozhodnutí,
na ochranu před nezákonným zásahem a proti nečinnosti správního orgánu, pokud bylo opatření
obecné povahy užito (aplikováno) ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. Takové užití však musí být
vykládáno pouze jako aplikace práva v konkrétní věci. Zásady územního rozvoje se však
při vydávání územního plánu v tomto smyslu neužijí (neaplikují) a jsou pouze závazným
podkladem pro vydání územního plánu.
[6] Návrh na zrušení územního plánu v části koridoru Z16k krajský soud zamítl. Koridor
Z16k je totiž jako záměr nadmístního významu odvozen od záměru D074 vymezeného
v zásadách územního rozvoje, takže odpůrkyně 1) jej byla povinna respektovat a zahrnout
do svého územního plánu; zpřesnění je možné jen tam, kde to nadřazená územně plánovací
dokumentace umožňuje. Odpůrkyně 1) měla při pořizování územního plánu podklady
k posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území a veřejné zdraví, z nichž plyne, že nebyla povinna
taková vyhodnocení pořizovat; předmětné posouzení vlivů je toliko fakultativní a závisí
na stanovisku krajského úřadu, přičemž odpůrce 2) svým stanoviskem vyloučil významný vliv
na evropsky významnou lokalitu či ptačí území a nepožadoval provedení vyhodnocení vlivů
na životní prostředí a svoje stanovisko dostatečně odůvodnil. Odpůrkyně 1) neposoudila námitky
navrhovatelů nesprávně a zároveň nebyla povinna přerušit řízení o vydání územního plánu
a podat podnět k zahájení řízení o aktualizaci zásad územního rozvoje, neboť ze zákona
č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ani ze zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, žádná taková
povinnost neplyne; navrhovatelé nebyli navrhovateli územního plánu, ale pouze dotčenými
osobami, a vydání územního plánu nebránila nutnost posouzení předběžné otázky.
[7] Krajský soud zopakoval své závěry z rozsudku ze dne 15. 11. 2012,
č. j. 50 A 13/2012 - 99, že jestliže tvrzený zásah do vlastnického práva navrhovatelů nastal
již v důsledku předchozí územně plánovací dokumentace a nový územní plán toto omezení
pouze beze změn převzal, nejsou navrhovatelé přijetím nového územního plánu dotčeni.
Jelikož záměr D074 byl vymezen již v zásadách územního rozvoje, přičemž pozdější aktualizace
vymezený záměr nezměnily, tak do práva navrhovatelů zasahují právě samotné zásady územního
rozvoje. Návrh na jejich zrušení však soud shledal nepřípustným, takže se jím věcně nemohl
zabývat.
II. Shrnutí obsahu kasační stížnosti a vyjádření účastníků
[8] Navrhovatel a) (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, a to z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nesprávné posouzení právní
otázky soudem ve vztahu k výroku o zamítnutí návrhu, a z důvodu dle písm. e) téhož ustanovení
ve vztahu k výroku o odmítnutí návrhu.
[9] Stěžovatel zaprvé namítá, že incidenční přezkum ‚nadřazeného‘ opatření obecné povahy
v rámci návrhu na zrušení ‚podřízeného‘ opatření obecné povahy, resp. jeho části, je přípustný.
Odkazuje přitom na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016,
č. j. 4 As 217/2015 - 182, a rozsudek téhož soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 1 As 333/2016 - 44,
podle nichž proti rozhodnutí o námitkách proti územnímu plánu nelze brojit
žalobou podle §65 s. ř. s. a je nutné postupovat podle §101a s. ř. s., tj. napadnout přímo územní
plán. Je-li návrh na zrušení opatření obecné povahy jediným prostředkem individuální ochrany
proti rozhodnutí o námitkách, jeví se jako logické, aby byl přípustný incidenční přezkum
‚nadřazeného‘ opatření obecné povahy v rámci návrhu na zrušení ‚podřízeného‘ opatření obecné
povahy.
[10] Stěžovatel uvádí, že návrh na zrušení zásad územního rozvoje není opožděný. Domnívá
se, že jedinou lhůtou, kterou mohl promeškat, byla lhůta k podání žaloby na zrušení části
územního plánu; tato lhůta však byla zachována. Svůj názor opírá o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, podle nějž „návrh na zrušení opatření
obecné povahy spojený se žalobou je totiž nutné podat ve lhůtě pro podání právě této žaloby, a to bez ohledu
na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s. Lhůtu jednoho roku v posledně citovaném ustanovení proto nelze
‚promeškat‘, a tedy ani ‚prominout‘. V případě ‚incidenční‘ kontroly se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s. vůbec
neužije.“ Stěžovatel dále odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, podle kterého by vyloučení možnosti soudního
přezkumu zákonnosti aplikovaného opatření obecné povahy po uplynutí lhůty k podání návrhu
na jeho zrušení nebylo v souladu se smyslem a účelem předmětných ustanovení s. ř. s.,
která provádějí čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; „taková interpretace by byla zároveň
v rozporu s argumentací systematickou, pokud by bylo dovozováno, že regulace obsažená v podzákonných
předpisech, či dokonce v zákonech by v soudním řízení o žalobě proti ji aplikujícímu individuálnímu správnímu
aktu byla možná, zatímco případně nezákonná regulace obsažená v opatření obecné povahy by byla již
nedotknutelná a nepřezkoumatelná“.
[11] Stěžovatel zdůrazňuje, že tyto závěry lze aplikovat i vůči přezkumu zásad územního
rozvoje, které jsou jako nadřazená územně plánovací dokumentace ex lege závazné pro pořizování
a vydávání územních plánů. Územní plán jako opatření obecné povahy je tedy aktem vydaným
na základě objektivně nezákonného opatření obecné povahy, a proto jsou na něj podle
stěžovatele plně aplikovatelné principy a výchozí předpoklady, ze kterých rozšířený senát
vycházel při rozhodnutí v citované věci č. j. 5 As 194/2014 - 36. Zásady územního rozvoje jsou
přinejmenším v napadené části objektivně nezákonné a vzhledem k jejich dlouhodobé platnosti
budou vyvolávat jen další nezákonné správní akty, resp. budou jejich závazným podkladem.
Návrh na zrušení zásad územního rozvoje byl proto krajským soudem odmítnut nezákonně.
[12] Ve vztahu k zamítavému výroku týkajícího se územního plánu stěžovatel upozorňuje,
že postupem krajského soudu je zcela znemožněn incidenční přezkum ‚nadřazeného‘ opatření
obecné povahy v rámci řízení ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, resp. kde bylo
podkladem pro vydání jiného opatření obecné povahy. To jde však proti smyslu citovaného
rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36. Stěžovatel uvádí,
že krajský soud na jednu stranu tvrdí, že se při vydávání územního plánu zásady územního
rozvoje neužijí (neaplikují) a jsou pouze závazným podkladem pro vydání územního plánu,
a proto se nelze domáhat jejich incidenčního přezkumu společně s návrhem na zrušení územního
plánu, na druhou stranu však krajský soud také tvrdí, že návrh na zrušení územního plánu
je nedůvodný, neboť napadanou část územního plánu nelze považovat za nezákonnou,
protože je v souladu se zásadami územního rozvoje. Tím je znemožněn efektivní přezkum
‚podřízeného‘ opatření obecné povahy – územního plánu, byť by vykazoval nezákonné znaky
jako ‚nadřízené‘ opatření obecné povahy – zásady územního rozvoje.
[13] Jsou-li zásady územního rozvoje nezákonné, o čemž je stěžovatel vzhledem k vadám
popisovaným v předchozích soudních rozhodnutích přesvědčen, je územní plán z povahy věci
stižen stejnou nezákonností. Stěžovatel odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Praze,
konkrétně ze dne 26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012-64; ze dne 13. 8. 2013, č. j. 50 A 12/2013-87;
ze dne 14. 8. 2013, č. j. 50 A 13/2013-85; ze dne 21. 8. 2013, č. j. 50 A 14/2013-56;
ze dne 13. 9. 2013, č. j. 50 A 16/2013-97; ze dne 1. 7. 2014, č.j. 50 A 1/2014-94;
ze dne 20. 3. 2015, č. j. 50 A 63/2014-45, a ze dne 30. 4. 2015, č. j. 50 A 14/2014-157,
jakož i na rozsudky Nejvyššího správního soudu, např. ze dne 15. 4. 2014, č. j. 2 Aos 4/2013-54,
ze dne 24. 4. 2014, č. j. 4 Aos 1/2013-125, ze dne 4. 9. 2015, č. j. 4 As 153/2015-60 nebo ze dne
19. 1. 2017, č. j. 10 As 156/2015-114. Není-li možné se domoci se incidenčního přezkumu
zásad územního rozvoje, není ani možné domoci se odstranění nezákonnosti v územním plánu,
je-li v souladu se zásadami územního rozvoje.
[14] Stěžovatel zadruhé namítá vady zásad územního rozvoje odpůrce 2), a tedy i územního
plánu odpůrkyně 1), konkrétně nedostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů
záměru na životní prostředí a na udržitelný rozvoj území, jakož i nedostatečné či zcela absentující
vyhodnocení vlivu záměru na veřejné zdraví. Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem,
že odpůrkyně 1) měla dostatek podkladů k posouzení vlivu na udržitelný rozvoj území a veřejné
zdraví, z nichž plyne, že nebyla povinna pořizovat takové vyhodnocení v procesu pořizování
územního plánu. Odpůrce 2) sice provedení vyhodnocení vlivu územního plánu na životní
prostředí od odpůrkyně 1) nepožadoval, ale sám v procesu posuzování vlivů zásad územního
rozvoje na životní prostředí (SEA) zcela ignoroval posouzení vlivu koncepce na veřejné zdraví,
o čemž svědčí i dřívější rozhodnutí správních soudů. Stěžovatel proto namítá, že odpůrce 2) mohl
stěží kvalifikovaně vyhodnotit, že zde nejsou významná rizika pro životní prostředí a veřejné
zdraví, aby po odpůrkyni 1) nepožadoval jejich vyhodnocení v procesu pořizování územního
plánu.
[15] Stěžovatel připomíná, že soudy opakovaně dospěly k závěru, že napadené zásady
územního rozvoje ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru na životní
prostředí selhávají, neboť nesplňují obsahové požadavky dovozené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526. Soudy rovněž dospěly k závěru,
že odpůrcem 2) provedené hodnocení SEA zásad územního rozvoje neobsahuje posouzení vlivů
koncepce na veřejné zdraví.
[16] Stěžovatel zdůrazňuje, že výše uvedené vady zásad územního rozvoje se prolínají všemi
záměry veřejně prospěšných staveb ve Středočeském kraji, tedy nejen těmi,
o kterých již rozhodovaly soudy v odkazovaných rozhodnutích. Stěžovatel proto uzavírá,
že odpůrkyně 1) neměla při pořizování územního plánu podklady k posouzení vlivů na udržitelný
rozvoj území a veřejné zdraví, a jeho námitka proto byla důvodná.
[17] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[18] Navrhovatel c) ve svém vyjádření uvedl, že v plném rozsahu souhlasí s kasační stížností
stěžovatele.
[19] Podle odpůrkyně 1) je napadený rozsudek dobře srozumitelný a logicky strukturovaný,
a proto se domnívá, že je rovněž přezkoumatelný. Zdůrazňuje, že podle judikatury je volba
využití určitého území výsledkem politické procedury a ingerence soudů je omezena. Vlastník
pozemků nemá nárok na stanovení takových podmínek využití plochy, které by plně vyhovovaly
jeho soukromým zájmům. Jediným věcným důvodem kasační stížnosti je neshoda na právní
otázce, zda je v rámci abstraktního soudního přezkumu územního plánu obce možné abstraktně
přezkoumat i zásady územního rozvoje kraje. Podle odpůrkyně 1) to možné není. Lhůta podle §
101b odst. 1 s. ř. s. pro přezkum zásad územního rozvoje již uběhla a podle usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, je tato lhůta
překročitelná pouze při přezkumu opatření obecné povahy spolu se soudním přezkumem
individuálního správního aktu. Předmětnou lhůtu lze tedy prolomit až v okamžiku, kdy dojde
k individuálnímu zásahu do práv jednotlivce vydáním individuálního správního aktu, a proto
judikatura Nejvyššího správního soudu (mj. rozsudek ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40)
na projednávaný případ nedopadá. Takové prolomení „abstraktní“ lhůty pro přezkum opatření
obecné povahy „abstraktním“ soudním přezkumem jiného opatření obecné povahy by mělo
dalekosáhlé důsledky pro princip právní jistoty; došlo by tím fakticky k navrácení do situace před
1. 1. 2012, kdy žádná lhůta pro abstraktní přezkum neexistovala. Podle odpůrkyně 1) je nutné
vždy důsledně odlišovat individuální zásah do práv jednotlivce vydaným individuálním správním
aktem v souvislosti s přezkumem opatření obecné povahy a abstraktní soudní přezkum
abstraktních právních aktů. Ostatně i v případě ochrany před nezákonnými právními předpisy a
nezákonnými podzákonnými předpisy je možné domáhat se ochrany až v souvislosti
s individuálním správním aktem. Odpůrkyně 1) proto navrhuje kasační stížnost zamítnout a
přiznat jí právo na náhradu nákladů řízení.
[20] Odpůrce 2) uvádí, že judikatura Nejvyššího správního soudu připouští incidenční
přezkum opatření obecné povahy pouze v souvislosti s žalobou (návrhem) proti individuálnímu
správnímu aktu, typicky v souvislosti s rozhodnutím, popř. s nečinností či zásahem.
Odpůrce 2) odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, a rozsudek ze dne 21. 12. 2016, č. j. 1 As 115/2016 – 23,
a opakovaně zdůrazňuje, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je možno podat jen
společně se žalobou proti individuálnímu správnímu aktu. Výklad zastávaný stěžovatelem by vedl
ke zcela neúměrné situaci, kdy by zásady územního rozvoje kraje bylo možné neustále napadat,
a to v rámci každého návrhu na zrušení (části) územního plánu jakékoli obce na území kraje,
na jejímž území byl vymezen záměr nadmístního významu. Důsledkem by byla absolutní právní
nejistota, nadužívání incidenčního přezkumu, obcházení lhůty stanovené k abstraktnímu
přezkumu zásad územního rozvoje, jakož i časté zásahy do starší územně plánovací dokumentace
ze strany správních soudů. Jak navíc uvádí krajský soud, zásady územního rozvoje nejsou
při procesu tvorby návrhu územního či regulačního plánu aplikovány ve smyslu §101a s. ř. s.;
v tomto procesu se pouze ověřuje, zda nejsou v rozporu s hierarchicky nadřazenou územně
plánovací dokumentací. Nadřazená územně plánovací dokumentace je tak pouhým ex lege
závazným podkladem. Odpůrce 2) proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační
stížnosti, neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel, kasační stížnost byla
podána včas a stěžovatel má vzdělání požadované pro výkon advokacie.
[22] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, přičemž žádnou takovou vadu neshledal.
[23] Kasační stížnost není důvodná.
[24] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.
[25] Lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je stanovena
v §101b odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření
obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě
na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.
[26] Na první pohled je zřejmé, že čistě jazykové vyjádření užité ve výše citovaném
§101a odst. 1 s. ř. s. výklad zastávaný stěžovatelem nevylučuje (srov. zejm. „nebo jiný návrh“).
Právní otázku, zda je v rámci abstraktního přezkumu územního plánu obce možné abstraktně
přezkoumat i zásady územního rozvoje kraje, je však třeba zodpovědět v kontextu systému
přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly
dovozenými judikaturou správních soudů.
[27] Podle soudního řádu správního se rozlišují dva typy návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. Prvním typem je návrh na tzv. abstraktní přezkum opatření obecné povahy podle
§101a odst. 1 věty první s. ř. s., který „je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Druhým typem je návrh na tzv. incidenční
přezkum podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Tento návrh je oprávněn podat „ten, kdo je současně
oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito;
tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně
podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.“ (viz usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-45, č. 3470/2016 Sb.
NSS). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je tedy „třeba, aby k samotnému opatření přistoupilo
i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu
správního orgánu.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020,
čj. 8 As 34/2020-100, zvýraznění dodáno).
[28] Lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je pro incidenční přezkum
upravena odlišně od lhůty pro abstraktní přezkum. Návrh na zrušení opatření obecné povahy
se v případě incidenčního přezkumu podává „společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti
nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou
v §101b odst. 1 s. ř. s.“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014 - 45, č. 3470/2016 Sb. NSS, nebo rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 1/2019 - 32, a ze dne 15. 10. 2019, čj. 8 As 63/2019 - 40,
č. 3950/2020 Sb. NSS). Věta druhá §101b odst. 1 s. ř. s. se týká toliko procesního institutu
prominutí zmeškání lhůty, a nijak tedy neomezuje možnost incidenčního přezkumu po uplynutí
roční lhůty pro abstraktní přezkum (viz již zmíněný rozsudek NSS čj. 8 As 63/2019 - 40).
[29] Stěžovatel se mýlí, pokud uvádí, že jeho návrh na zrušení zásad územního rozvoje měl být
věcně posouzen. Krajský soud správně a v souladu s výše citovanou judikaturou konstatoval,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje – podle
§101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (incidenční přezkum) lze podat toliko společně se žalobou proti
rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu. Stěžovatel však
takovou žalobu nepodal. Podal totiž pouze návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního
plánu – podle 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum). Závěry obsažené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019 - 40, o které se stěžovatel
opírá, tak nelze na projednávaný případ aplikovat, neboť v projednávané věci vůbec nejde
o incidenční přezkum opatření obecné povahy. Stěžovatel v podstatě využívá územní plán jako
můstek k dosažení přezkumu části zásad územního rozvoje, kterou pokládá za nezákonnou.
Pokouší se ‚řetězit‘ abstraktní přezkum hierarchicky provázaných opatření obecné povahy,
a obejít tím lhůtu pro abstraktní přezkum ‚nadřazeného‘ opatření obecné povahy – zásad
územního rozvoje.
[30] Ani stěžovatelem namítané usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 - 36, není použitelné na projednávaný případ. Nejvyšší správní soud
v citovaném rozhodnutí mj. uvedl: „V případě přijetí závěru, že lhůta uvedená v §101b odst. 1 s. ř. s.
je lhůtou bezvýjimečně omezující jakýkoli soudní přezkum opatření obecné povahy, by se stal soudní přezkum
individuálních aktů vydaných po uplynutí tří let na základě případně objektivně nezákonného či dokonce
protiústavního opatření obecné povahy pouhou formalitou. Ačkoli by soud shledal nezákonnost takového
rozhodnutí vydaného na základě nezákonného opatření obecné povahy, nemohl by právům žalobce poskytnout
účinnou ochranu. (…) Pro návrh „incidenční“ pak platí dle §101a odst. 1 věty druhé na konci s. ř. s. pravidlo,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy je možno podat jen společně se žalobou proti individuálnímu
správnímu aktu, ve kterém bylo opatření obecné povahy použito, tzn. takovýto návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části platí lhůta pro podání žaloby směřující proti aplikujícímu individuálnímu správnímu
aktu.“ (zvýraznění dodáno). Z výše uvedeného nepochybně nelze dovozovat možnost podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. společně
s jiným návrhem na zrušení opatření obecné povahy. Územní plán není ve vztahu k zásadám
územního rozvoje individuálním správním aktem, a to ani když přebírá nebo upřesňuje
jím vymezené záměry, které je obec povinna respektovat.
[31] Jak správně uvádí krajský soud, zásady územního rozvoje se při vydávání územního plánu
neužijí ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s., neboť vydání územního plánu není aplikací zásad
územního rozvoje v konkrétní věci (nepochybně nejde o individuální správní akt). Zásady
územního rozvoje jsou toliko závazným podkladem, s nímž musí být územně plánovací
dokumentace nižšího stupně v souladu. Respektování nadřazené regulace obecnou, podřazenou
úpravou je přirozeným, zákonem předpokládaným a zamýšleným projevem hierarchického
uspořádání systému územního plánování [srov. např. §53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona].
Přijetím obecní regulace se v této věci na postavení stěžovatele nic nezměnilo – i z toho
je zřejmé, že do jeho práv mohly zasáhnout již zásady územního rozvoje. Stěžovatel nikdy
netvrdil, že obec pochybila např. nesprávným převzetím pro ni závazných pravidel; namítal
toliko, že měla vyvinout úsilí k jejich změně, neboť jsou objektivně nezákonná. Pravidlo,
které je součástí regulace zavedené zásadami územního rozvoje, „neožívá“ teprve vtělením
do územního plánu, ale do práv zasahuje již nabytím účinnosti zásad územního rozvoje;
v opačném případě by totiž byl jeho přezkum vyloučen do doby, než bude převzato nižší územně
plánovací dokumentací jako její závazná součást.
[32] Stěžovatel de facto brojí proti formalizovanému výsledku územního plánování kraje,
konkrétně vymezení koridoru pro stavbu nadmístního významu. Proti zásadám územního
rozvoje odpůrce 2) ovšem mohl brojit návrhem na zrušení jejich relevantní části podle §101a
odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum), ale neučinil tak. Pokud by soud připustil možnost
‚incidenčního přezkumu‘ zásad územního rozvoje při vydání či změně územního plánu, který řeší
záležitosti nadmístního významu, byl by tím fakticky popřen institut lhůty pro podání návrhu
na zrušení zásad územního rozvoje podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum).
Potenciální navrhovatel zkrácený zásadami územního rozvoje na svých právech by pak neměl
důvod domáhat se v zákonné lhůtě jejich abstraktního přezkumu, neboť by proti nim mohl brojit
v souvislosti s vydáním či změnou územního plánu v dotčené obci. To by však mohlo do značné
míry paralyzovat územní plánování (a územní rozvoj) na krajské úrovni.
[33] Stanovení lhůty pro abstraktní přezkum přitom Nejvyšší správní soud považuje
za ústavně zcela konformní a žádoucí. V citovaném usnesení rozšířeného senátu ze dne
13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 36, dále uvedl: „Rozšířený senát si je vědom i toho, že lhůta pro podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy byla zákonodárcem s účinností od 1. 1. 2012 zavedena v zájmu
ochrany dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a stability poměrů v území,
přičemž stanovení takové lhůty se Nejvyšší správní soud sám domáhal např. v rámci návrhu na zrušení dílu
7 hlavy druhé soudního řádu správního, o němž rozhodl Ústavní soud výše citovaným nálezem
sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012. Stanovení obecné lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu
je jistě ústavně zcela konformní a žádoucí. Výklad přijatý rozšířeným senátem, který uznává zvláštní lhůtu
pro podání incidenčního návrhu na zrušení [opatření] obecné povahy, ovšem není s výše uvedeným v rozporu.
Okruh osob oprávněných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé
s. ř. s. je totiž velmi omezený, což zabraňuje nadužívání tohoto institutu a obcházení lhůty k podání návrhu
na abstraktní kontrolu dle §101b odst. 1 s. ř. s. i častým zásahům do starší územně plánovací dokumentace
ze strany správních soudů. Tento výklad je tak zároveň v souladu se zásadou proporcionality a zdrženlivosti
při výkonu soudní moci.“
[34] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud postupoval správně, když návrh
stěžovatele na zrušení části zásad územního rozvoje odpůrce 2) odmítl. Návrh na zrušení zásad
územního rozvoje, resp. jejich části, podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., tedy
v režimu tzv. incidenčního přezkumu, nelze podat společně s návrhem na zrušení územního
plánu nebo jeho části.
[35] Ve druhé kasační námitce stěžovatel brojí proti údajné absenci vyhodnocení dopadů
na životní prostředí, udržitelný rozvoj území a veřejné zdraví zásad územního rozvoje odpůrce 2),
a tedy i územního plánu odpůrkyně 1). Jak však přehledně shrnul krajský soud, odpůrkyně 1)
nebyla povinna zpracovat vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí,
protože odpůrce 2) ve svém stanovisku neshledal žádnou z charakteristik vlivů koncepce
územního plánu na životní prostředí a veřejné zdraví tak významnou, aby bylo tyto vlivy nutno
posoudit, a uvedl, že rizika pro životní prostředí a veřejné zdraví nejsou významná.
Odpůrce 2) přitom své stanovisko dostatečně zdůvodnil a jeho údajnou nekvalifikovanost
stěžovatel relevantním způsobem nedokládá. Namítá-li stěžovatel nedostatečné vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí, činí tak opět
opožděně. Vzhledem k výše učiněným závěrům je ‚incidenční přezkum‘ zásad územního rozvoje
nepřípustný, a to bez ohledu na to, že krajský soud v minulosti již několikrát pravomocně
konstatoval vážné nedostatky zásad územního rozvoje v předmětných oblastech.
[36] Ústavně zaručené právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod) nebylo porušeno, přestože soudy výklad předestřený stěžovatelem odmítly. Imperativ
poskytnout jednotlivci účinný prostředek ochrany (zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná
správa jedná), reflektovaný např. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, je zachován, neboť zákon nabízí cestu, jak se domoci ochrany dotčených
individuálních práv. Stěžovatel mohl brojit v zákonné lhůtě proti zásadám územního rozvoje,
případně má v rukou žalobu proti individuálnímu správnímu aktu (např. územnímu rozhodnutí),
spolu s níž může navrhnout zrušení těch opatření obecné povahy nebo jejich částí, jež byly
podkladem pro rozhodnutí, jež se jeho práv přímo dotklo (tj. územního plánu a jemu
nadřazených zásad územního rozvoje). Pro její úspěch je pak třeba, aby namítal nejen
nezákonnost územního plánu nebo jeho části, ale i konkrétní nezákonnost té části nadřazené
územně plánovací dokumentace, která byla jeho závazným podkladem a obec ji byla povinna
převzít.
[37] Incidenční přezkum opatření obecné povahy má za cíl umožnit, aby nezákonná obecná
regulace, která je závazná, nebránila navždy vydání (tuto regulaci aplikujícího) individuálního
správního aktu, který nebude objektivně nezákonný. Výše nastíněný postup tedy představuje
cestu, jak „vyřadit původce nezákonnosti“, tj. zrušit i závazný podklad opatření, s nímž musí být
individuální akt v souladu. Hledisko efektivity soudního přezkumu v čase (stěžovatelem
deklarovaná snaha předejít vydávání dalších nezákonných aktů na podkladě vadného podkladu)
musí podle přesvědčení soudu ustoupit zásadě právní jistoty prospívající velkému množství
adresátů zásad územního rozvoje. Incidenční přezkum v souvislosti s individuálním správním
aktem je jemnějším nástrojem, který umožní i dlouho po uplynutí lhůty pro abstraktní přezkum
odstranit z obecné regulace jen to, co vadí konkrétnímu žalobci, a účinky nikým nenapadených
částí zůstanou zachovány. Je totiž třeba mít na paměti i to, že nezákonnost opatření obecné
povahy může mít podobu např. pochybení v procesu jeho přijetí. U jinak bezvadného,
zákonného výsledku vadné procedury však nepochybně s rostoucím časovým odstupem klesá
zájem na jeho úplném odstranění, spojeným s neodmyslitelnými důsledky pro značné množství
adresátů.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[38] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. věty poslední jako nedůvodnou.
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v tomto řízení o kasační stížnosti
úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelům b) a c) žádné náklady
v souvislosti s tímto řízením nevznikly, proto jim soud jejich náhradu nepřiznal.
[40] Při rozhodování o nákladech řízení vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS, podle
nějž žalované správní orgány mají právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících
jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např.
územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji
nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Odpůrkyně 1), která je malou obcí, byla z procesního
hlediska úspěšná a účast v tomto řízení přesahovala rámec její běžné úřední činnosti. Náleží
jí proto paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. vyjádření ke kasační
stížnosti, podle §1 vyhlášky č. 254/2015 Sb. ve spojení §13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
aplikovaných přiměřeně dle §64 s. ř. s. Odpůrci 2) v souvislosti s tímto řízením nevznikly náklady
přesahující jeho běžnou úřední činnost (stručné vyjádření ke kasační stížnosti), a soud mu proto
náhradu nákladů řízení nepřiznal. Osobě zúčastněné na řízení soud žádnou povinnost neuložil,
proto jí ani nemohly vzniknout náklady s jejím splněním (§60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2022
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu