ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.117.2020:34
sp. zn. 3 As 117/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: J. T., zastoupený
JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1,
za účasti: I) M. H. a II) P. H., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 31. 3. 2020, č. j. 6 A 90/2016 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 3. 2016, č. j. MHMP-488118/2016, změnil rozhodnutí
Úřadu městské části Praha 6, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“), ze dne 29. 9. 2015,
č. j. MCP6 06677/2015, tak, že nahradil původní text (vymezující stavbu) v rozhodnutí
stavebního úřadu
takto:„novostavba garáže na pozemku parc. č. XA v k. ú. D., jako doplňková stavba
k domu č.p. X umístěného na pozemku č. parc. XB v k. ú. D. (dále jen stavba)“; a ve zbytku rozhodnutí
stavebního úřadu potvrdil. Rozhodnutím stavebního úřadu byla povolena vymezená stavba
k žádosti osob zúčastněných na řízení jako stavebníků.
[2] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), který ji rozsudkem ze dne 31. 3. 2020, č. j. 6 A 90/2016 – 33, zamítl jako
nedůvodnou.
[3] Městský soud nepřisvědčil žalobní námitce, podle níž stavba překračuje maximální
přípustnou zastavěnost pozemku stavbami ve výši 26 %. Nejprve konstatoval, že tuto podmínku
stanoví v bodě 8. příslušné územní rozhodnutí o umístění stavby ze dne 25. 7. 2014,
č. j. MCP6 058383/2014 (dále jen „územní rozhodnutí“).
[4] Uvedl, že žalobcem uváděný rozměr zastavěné plochy rodinného domu včetně terasy
neodpovídá projektové dokumentaci. Není zřejmé, z jakých podkladů žalobce při výpočtu tohoto
údaje vycházel, a jak k výsledku uvedenému v žalobě dospěl. Žalobce totiž v žalobě tvrdil,
že celková zastavěná plocha pozemku činí zhruba 193 m
2
, a proto byla – při celkové výměře
pozemku 684 m
2
– podmínka zastavěnosti ve výši 26 % porušena.
[5] Městský soud odkázal na podklad, z něhož žalovaný při výpočtu údajů o zastavěné ploše
vycházel, jímž je výkres D.2 – Situace – zastavěná plocha z projektové dokumentace, založený
ve správním spisu. Na základě tohoto podkladu znovu vypočítal podíl celkové zastavěné plochy
(včetně novostavby garáže). Dospěl přitom k výsledku, že celková zastavěná plocha činí
178,2575 m
2
(tj. nikoli 193 m
2
, jak tvrdil žalobce), což při celkové výměře pozemku 684 m
2
činí
26,061 %. Stavební povolení je proto v souladu s územním rozhodnutím, neboť odchylka
o velikosti 0,061 % je zanedbatelná.
[6] Žalobce též namítal, že stavební povolení bylo vydáno v rozporu s §129 odst. 1 a 2
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) – dále
jen „stavební zákon“, neboť stavba byla zahájena již před jeho vydáním. Stavební řízení mělo být
proto zastaveno a stavební úřad měl zahájit řízení o odstranění stavby podle §129 stavebního
zákona. Žalobce to dovozoval ze skutečnosti, že osoby zúčastněné na řízení zahájily úpravu
rozšíření vjezdu na pozemek a zpevnění plochy (dále společně jen „úpravy pozemku“) v souvislosti
se stavbou garáže ještě před vydáním rozhodnutí žalovaného.
[7] Městský soud k tomu uvedl, že úpravy pozemku předvídalo územní rozhodnutí v bodech
12 a 13. Šlo jen o takové úpravy, které podmiňují řádné užívání stavby – garáže; samo rozšíření
vjezdu na pozemek však stavebnímu řízení nepodléhá. Ani uvedení těchto úprav ve stavebním
povolení (vydávaném na hlavní stavbu garáže) nemůže způsobit podmíněnost realizace těchto
úprav stavebním povolením, pokud stavební zákon takový režim pro daný typ stavebních úprav
nevyžaduje. Proto žalovaný nepochybil, pokud rozhodnutí stavebního úřadu svým rozhodnutím
částečně změnil, ve zbytku potvrdil a nezahájil řízení o odstranění stavby.
[8] Proti rozsudku městského soudu podává žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů, které lze z hlediska jejich obsahu podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Opakuje své tvrzení, že stavba nesplňuje podmínku územního rozhodnutí, dle které
celková zastavěná plocha pozemku rodinného domu bude nejvýše 26 %. Nesouhlasí s výsledkem
výpočtu, který provedl městský soud, podle něhož činí zastavěná plocha celkem 178,2572 m
2
(městský soud v napadeném rozsudku přesněji uvedl 178,2575 m
2
– pozn. NSS).
Podle stěžovatele se v případě domu jedná o zastavěnou plochu o výměře 12,58 x 9,58 m,
což jsou údaje obsažené v (stěžovatelem blíže neupřesněné – pozn. NSS) „dokumentaci stavby“.
Zastavěnou plochu lze ověřit i v katastru nemovitostí, přičemž stěžovatel ke kasační stížnosti
přiložil „informace o pozemku“ parcelní č. XB. Zastavěná plocha domu tedy činí podle stěžovatele
117 m
2
, nikoli městským soudem uváděných 113,5125 m
2
. Poté stěžovatel provádí vlastní výpočet
zastavěné plochy tak, že sčítá zastavěnou plochu domu (117 m
2
), terasu (21,535 m
2
) a zastavěnou
plochu garáže (43 m
2
), a dochází k výsledné zastavěné ploše o výměře 181,5 m
2
, která překračuje
výše uvedený limit 26 %.
[10] V druhé kasační námitce vytýká městskému soudu, že nesprávně posoudil i jeho žalobní
bod, že stavba již byla zahájena úpravami pozemku před právní mocí stavebního povolení,
a proto stavební povolení nebylo možné vydat, respektive potvrdit v odvolacím řízení. Městský
soud mimoběžně odkazuje na podmínky územního rozhodnutí, ačkoli to není rozhodné. Rozhodné
totiž je, že dané úpravy jsou předmětem stavebního povolení (důraz přidal stěžovatel). Z něho
stěžovatel cituje část, podle níž stavba zahrnuje i úpravy pozemku (tj. rozšíření vjezdu
na pozemek parc. č. XA k. ú. D. a realizaci příjezdové zpevněné plochy do garáže zatravňovacími
dlaždicemi a zpevněné plochy před garáží z kartáčovaného betonu).
[11] Jestliže bylo provádění těchto úprav zahájeno před právní mocí stavebního povolení,
nebylo možné následně tyto části stavby tímto stavebním povolením povolit. V této souvislosti
stěžovatel odkazuje na §4 odst. 1 stavebního zákona. Není správné tvrzení městského soudu,
že stavební zákon neupravuje režim pro dané stavby (míněno úpravy pozemku), protože tento
zákon je upravuje v §4 odst. 1 s tím, že se takové stavby projednají v režimu stavby hlavní.
Z uvedeného stěžovatel dovozuje, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno v rozporu
s §129 odst. 1 a 2 stavebního zákona a pro tuto vadu měl městský soud toto rozhodnutí zrušit.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil napadený rozsudek za věcně správný
a řádně odůvodněný. K prvnímu kasačnímu důvodu uvádí, že městský soud správně vypočetl
zastavěnou plochu z výkresu D.2, který byl součástí projektové dokumentace. Stěžovatelem
uváděné rozměry rodinného domu a rizalit (výstupků) nemají oporu ve spisu, respektive
v projektové dokumentaci. Rodinný dům není ve tvaru pravidelného obdélníku, respektive nemá
po celé délce délku 12,85 m (ta je pouze v šířce 4,65 m, v ostatním je délka rodinného domu
9,90 m). Ve „vykousnuté“ části rodinného domu je realizována terasa. Jak plyne z výpočtu
stěžovatele, ten uvedenou terasu započítal dvakrát, jednou v ploše rodinného domu a podruhé
samostatně. Tím došel k odlišnému výsledku. Pokud jde o údaje v katastru nemovitostí,
zastavěná plocha je zde započítána včetně části terasy. Kdyby se však zastavěná plocha
správně vypočetla toliko z údajů v katastru nemovitostí, celková zastavěná plocha by činila pouze
117 m
2
+ 43 m
2
= 160 m
2
.
[13] Co se týče druhé námitky ohledně zahájení úprav pozemku, žalovaný odkazuje
na §80 odst. 3 písm. e) stavebního zákona, podle něhož tam vymezené úpravy pozemků
nepodléhají stavebnímu povolení. Takovou úpravou je i úprava pozemku vymezená v územním
rozhodnutí, na níž stavebníci zahájili práce před právní mocí stavebního povolení. Realizaci
zpevněné plochy, ať již před vjezdem do garáže nebo v půdorysu budoucí stavby garáže nelze
považovat za zahájení stavby garáže samotné.
[14] Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou. V ní popírá, že by při výpočtu
zastavěné plochy pozemku započítával terasu dvakrát. Terasa se skutečně nachází ve „vykousnuté“
části domu, takže je zřejmé, že není započítávána do zastavěné plochy domu dle údajů z katastru
nemovitostí. Poté znovu předkládá svůj výpočet zastavěné plochy, jehož výsledkem je její celková
výměra 181,5 m
2
. Dále polemizuje se žalovaným, který podle něj „zcela mimoběžně“ odkazuje
na územní rozhodnutí, a znovu cituje ze stavebního povolení část zmiňující příslušné úpravy
pozemku. Podle stěžovatele není rozhodné, že tato část stavby by samostatně nepodléhala
povolení, protože je naopak rozhodné, že byla součástí dané stavby (důraz přidal stěžovatel –
pozn. NSS) dle stavebního povolení.
[15] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
[16] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou
(§102, věta první s. ř. s.), proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s.
přípustná a stěžovatel je řádně zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Napadený rozsudek
Nejvyšší správní soud přezkoumal v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.).
Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první
s. ř. s.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] První kasační námitka se týká překročení maximálního povoleného zastavění plochy.
Nejvyšší správní soud ověřil z žaloby, že v ní stěžovatel provedl jiný výpočet zastavěné plochy,
než jak učinil v kasační stížnosti. V žalobě uvedl, že garáž (43,1 m
2
) spolu s rodinným domem
včetně terasy (cca 150 m
2
) dává větší zastavěnou plochu (cca 193 m
2
), než je přípustných 26 %.
Na to reagoval městský soud vlastním výpočtem, v němž dospěl k výsledku 178,2575 m
2
celkové
zastavěné plochy. Tento výpočet se opírá o podklady ve správním spise a koresponduje i výpočtu
v rozhodnutí žalovaného.
[19] Nejvyšší správní soud konstatuje, že výše uvedený výpočet zastavěné plochy městského
soudu je správný a opírá se o konkrétní relevantní podklady. Městskému soudu je třeba přisvědčit
i v tom, že stěžovatel v žalobě neopřel své konkurující výpočty o žádný konkrétní podklad.
[20] V kasační stížnosti stěžovatel provedl zcela nový výpočet, který opírá o údaje
dle katastru nemovitostí. Zatímco tedy v žalobě stěžovatel vyčíslil celkovou zastavěnou plochu
pozemku jako 193 m
2
, v kasační stížnosti již předkládá výpočet jiný, podle něhož tento údaj činí
181,5 m
2
; nicméně i upravený výpočet vede podle něj k výsledku, jenž by byl porušením
podmínky maximálního podílu 26 % zastavěné plochy z celkové plochy pozemku. První výpočet
(v žalobě) stěžovatel neopíral o žádný konkrétní podklad, pouze obecně odkázal na „dokumentaci
stavby“. Teprve druhý výpočet, provedený v kasační stížnosti, opřel o údaje získané z katastru
nemovitostí.
[21] Než Nejvyšší správní soud přikročil k věcnému vypořádání této kasační námitky, musel
se zabývat její přípustností. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen […]
o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit
mohl. Z výše podaného výkladu je zřejmé, že stěžovatel v kasační stížnosti změnil svůj výpočet
zastavěné plochy a nově tento výpočet opřel o údaje v katastru nemovitostí. Tento způsob
výpočtu stěžovatel v žalobě neuplatnil a městský soud se k němu nemohl vyjádřit. Není přitom
pochyb, že stěžovateli – pokud má tento výpočet za věcně správný – nic nebránilo v tom, aby jej
předestřel již v žalobě. Tato kasační námitka je proto nepřípustná dle citovaného ustanovení
s. ř. s.
[22] Takové posouzení kasační námitky přitom není nepřiměřeně formalistické. Příslušný
žalobní bod v žalobě stěžovatele nelze chápat v obecnosti – pouze jako tvrzení
o nespecifikovaném chybném výpočtu zastavěné plochy ze strany žalovaného. Naopak toto
tvrzení spočívalo právě v předestření konkrétního výpočtu stěžovatele, k němuž se městský
soud obsáhle vyjádřil v odstavcích 19 až 26 napadeného rozsudku. Úlohou Nejvyššího správního
soudu je posoudit zákonnost napadeného rozsudku v mezích uplatněných kasačních námitek,
a z toho důvodu nelze připustit, aby stěžovatel mohl předkládat až v řízení o kasační stížnosti
zcela nové způsoby výpočtu určitého údaje, které v žalobě nebyly uplatněny, ač uplatněny být
mohly, a které proto městský soud nemohl posuzovat. Z nálezu Ústavního soudu ze dne
12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15 plyne, že „[p]o aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího
žalobního řízení lze tedy spravedlivě žádat, aby uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí
již v řízení před soudem první instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění
argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené, neboť správní soudnictví
je založeno na zásadě, že správní soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec
vymezený žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu.“
[23] Obsah druhé kasační námitky lze shrnout tak, že se stěžovatel domnívá, že zahájení úprav
pozemku před právní mocí stavebního povolení bylo „černou stavbou“ (tj. stavbou bez povolení
či ohlášení), stavební úřad měl zahájit řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 1 stavebního
zákona a rozhodnutí žalovaného (jímž – kromě formulační změny – zamítl odvolání stěžovatele
a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu) je nezákonné. Stěžovatel přitom nerozporuje, že dané
úpravy pozemku stavebnímu povolení či ohlášení nepodléhaly; má však za to, že byly zahájeny
předčasně a nezákonně, neboť (a) byly výslovně zmíněny ve stavebním povolení, a (b) přímo
souvisejí s hlavní stavbou (tj. novostavbou garáže), která sama povolení podléhala.
[24] Předně není pravdou, že by byla „mimoběžná“ argumentace žalovaného a krajského soudu
ohledně územního rozhodnutí, jež výslovně předvídá provedení úprav pozemku. Tato
argumentace zjevně míří k tomu, že úpravy pozemku již byly předvídány územním rozhodnutím
a z tohoto hlediska tedy stavebníci nevyvíjeli „svévolnou“ stavební činnost. Naopak pouze
jen na svoje náklady a riziko připravovali pozemek k tomu, aby byla zajištěna funkčnost
novostavby garáže (přičemž je nesporné, že sama stavba garáže stavebnímu povolení podléhala).
[25] Co se týče skutečnosti, že úpravy pozemku byly výslovně zmíněny ve stavebním
povolení, tato skutečnost nemůže změnit právní povahu těchto úprav, totiž že nevyžadují
rozhodnutí o změně využití území či územní souhlas [§80 odst. 3 písm. e) stavebního zákona],
ani stavební povolení nebo ohlášení [§103 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, ve spojení
s §80 odst. 3 písm. e) téhož předpisu]. Stěžovatel přitom nesporuje vlastní povahu úprav
pozemku z hlediska aplikace odkazovaných ustanovení stavebního zákona.
[26] Přísnější právní režim úprav pozemku, jehož se de facto stěžovatel dovolává
(tj. aby podléhaly stavebnímu povolení) nemůže způsobit ani aplikace §4 odst. 1 stavebního
zákona, na nějž stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje. Podle příslušné části tohoto ustanovení
[p]okud je spolu se stavbou hlavní předmětem žádosti nebo ohlášení soubor staveb, stavební úřad všechny stavby
projedná v režimu stavby hlavní. Toto ustanovení tedy předepisuje nutnou (obligatorní) koncentraci
řízení tak, aby zejména z hlediska jeho hospodárnosti a efektivity stavební úřad v jednom řízení
rozhodoval o žádosti či žádostech týkajících se všech staveb v rámci jednoho souboru. Účelem
ustanovení naopak není a nemůže být zpřísnění režimu pro takové stavební činnosti (jako jsou
příslušné úpravy pozemku v dané věci), které nepodléhají ohlašovacímu či povolovacímu režimu,
jakkoli mohou se stavbami povolovanými (ohlašovanými) v budoucnu tvořit jeden funkční celek.
Takové zpřísnění by zákonodárce musel stanovit bezrozporným výslovným vyjádřením právní
normy, k čemuž zjevně nedošlo.
[27] Nakonec stěžovateli nelze přisvědčit ani v dílčím argumentu, že stavební úřad
měl kvůli předčasně zahájeným úpravám zahájit řízení o odstranění stavby podle
§129 odst. 1 stavebního zákona. Předně stěžovatel neupřesnil, který ze zákonných důvodů
[uvedených v písmenech a) až g) odkazovaného ustanovení] pro odstranění stavby by vůbec
připadal v úvahu. Bez dalšího je vyloučen důvod dle písmene b), jenž se týká stavby prováděné
nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo
v rozporu s ním. Protože úpravy pozemku nevyžadují stavební povolení či ohlášení (jak podrobněji
vyloženo výše), tento důvod nepadá do úvahy. Jen čistě teoreticky by bylo možné uvažovat
o aplikaci §129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, jenž se týká stavby, která nevyžaduje územní
rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby, ale je prováděna nebo byla provedena v rozporu s právními
předpisy. Stěžovatel však nepřednesl žádné tvrzení, které by svědčilo o tom, že vlastní provádění
úprav pozemku proběhlo v rozporu s právními předpisy (vyjma těch tvrzení, o nichž
je pojednáno výše, a jež jsou z důvodů tam uvedených nedůvodná). Ani jiné důvody pro nařízení
odstranění stavby ve smyslu §129 odst. 1 stavebního zákona nepřipadají v úvahu s ohledem
na skutkové okolnosti dané věci, ostatně stěžovatel žádné konkrétní důvody – jak již bylo řečeno
– neuvedl.
[28] Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu je v souladu
se zákonem. Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1, in fine s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl
(výrok I. tohoto rozsudku).
[29] O nákladech řízení mezi účastníky rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovaný náhradu nákladů výslovně neuplatnil
a Nejvyšší správní soud ani ze spisu neshledal, že by mu vznikly náklady nad rámec jeho běžné
administrativní činnosti. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků
(výrok II. tohoto rozsudku).
[30] Osoby zúčastněné na řízení mají podle §60 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud
uložil. Nejvyšší správní soud těmto osobám žádnou povinnost neuložil a neshledal ani žádný
důvod hodný zvláštního zřetele, pro nějž by jim právo na náhradu nákladů řízení mělo být
přiznáno (výrok III. tohoto rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 11. ledna 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu