ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.135.2020:44
sp. zn. 3 As 135/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: PROBO TRANS
PRAHA spol. s r. o., se sídlem Sudoměřská 739/43, Praha 3, zastoupená Mgr. Jiřím Kokešem,
advokátem se sídlem Na Flusárně 168, Příbram, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy,
se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2020, č. j. 55 A 2/2020 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně podala ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) žalobu, kterou
se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 12. 2019, č. j. 225/2019-110-SDNA/4
(dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Tímto rozhodnutím žalovaný
podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského
kraje (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 24. 4. 2019, č. j. 054879/2019/KUSK-DOP/RICH
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a věc vrátil prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení.
Posledně jmenovaným rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku
dle §35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.
[2] Krajský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou usnesením ze dne 8. 4. 2020,
č. j. 55 A 2/2020 – 33. Nejprve uvedl, že podle §65 odst. 1 soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“) se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. Pokud žalobou napadený úkon správního orgánu
nemá důsledky předpokládané v §65 odst. 1 s. ř. s., nejde o rozhodnutí ve smyslu tohoto
ustanovení. Takový úkon je dle §70 odst. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen. Dle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu rozhodnutí, jímž odvolací správní orgán postupem
podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému
projednání správnímu orgánu, který je vydal, není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť
takové rozhodnutí není finálním rozhodnutím ve věci a zásadně samo o sobě nijak nezasahuje
do hmotněprávní sféry účastníků správního řízení. Věc se tím pouze vrací do stadia řízení
u správního orgánu prvního stupně, který o ní bude znovu rozhodovat (v této souvislosti krajský
soud odkázal například na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 - 35). Krajský soud dodal, že soudní přezkum rozhodnutí, jímž
se řízení před správními orgány nekončí, byl připuštěn pouze ve výjimečných případech, v nichž
jsou mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení,
neboť zrušení takových rozhodnutí „samo o sobě otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát
již důvodně za to, že jsou neotřesitelná“. O takovou situaci však v daném případě nejde.
[3] Krajský soud obiter dictum uvedl, že v usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65, č. 2837/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že pokud
výrok rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje, že se prvostupňové rozhodnutí ruší z důvodu
nicotnosti, může účastník proti rozhodnutí odvolacího orgánu podat žalobu, v níž by se mohl
domáhat vyslovení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí s poukazem na to, že trpí takovými
vadami, které vyvolávají jeho nicotnost. Aby však bylo možné takto postupovat, musí jít o úkon,
který je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Závěr o nicotnosti rozhodnutí je totiž
výsledkem věcného projednání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a soud může v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vyslovit nicotnost prvostupňového rozhodnutí
dle §76 odst. 2 s. ř. s. pouze v případě, že žaloba sama je přípustná (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53, č. 619/2005 Sb. NSS). Jelikož
je v projednávaném případě žaloba proti rozhodnutí žalovaného nepřípustná, nemohl se soud
zabývat ani otázkou nicotnosti prvostupňového rozhodnutí.
[4] Krajský soud tedy uzavřel, že žaloba, kterou žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného,
je nepřípustná dle §68 písm. e) s. ř. s., neboť toto rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu dle §70 písm. a) s. ř. s. Soud proto
žalobu dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
[6] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že napadeným usnesením krajského soudu byla žaloba
odmítnuta, neboť podle soudu rozhodnutím žalovaného nebylo přímo zasaženo do jejích
veřejných subjektivních práv. K tomu uvádí, že rozhodnutím žalovaného nebylo stěžovatelce
plně vyhověno; taková situace by nastala, pouze pokud by bylo prvostupňové rozhodnutí zrušeno
a současně by došlo k zastavení řízení nebo prohlášení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí.
Dodává také, že žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž bylo zrušeno prvostupňové
rozhodnutí, lze podat i z důvodu, že ve výroku rozhodnutí není uvedeno, že se rozhodnutí ruší
pro nicotnost (v této souvislosti odkazuje na již zmiňované usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010 - 65). Podmínky pro odmítnutí žaloby
stěžovatelky tak nebyly splněny.
[7] Dále tvrdí, že se ve své žalobě podrobně zabývala vadami postupu prvostupňového
orgánu, nicotností prvostupňového rozhodnutí i následným postupem žalovaného. Své žalobní
námitky stěžovatelka částečně rekapituluje i v kasační stížnosti a uvádí výtky proti postupu
správních orgánů. Těmito žalobními tvrzeními se krajský soud nezabýval, čímž dle stěžovatelky
došlo ke zkrácení jejích práv.
[8] Nakonec stěžovatelka uvádí, že napadené usnesení krajského soudu je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Tvrdí, že jeho odůvodnění je nepřesvědčivé a není z něj zřejmé,
na základě jakých důkazů soud dospěl k odmítnutí žaloby, neboť „jeho názor je založen pouze
na úvaze napadání důvodů rozhodnutí“. V této souvislosti cituje z nálezu Ústavního soudu ze dne
28. 6. 2011, sp. zn. II. ÚS 1235/11, který konstatoval, že požadavek řádného odůvodnění
rozhodnutí je jedním ze základních atributů spravedlivého procesu, a dovolává se analogické
aplikace §157 odst. 2 občanského soudního řádu, který obsahuje náležitosti rozsudku
v občanském soudním řízení.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s napadeným usnesením
krajského soudu, které považuje za přezkoumatelné. Dodává, že prvostupňové rozhodnutí zrušil
a věc vrátil prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení z důvodu nepřezkoumatelnosti tohoto
rozhodnutí, nikoliv z důvodu jeho nicotnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti argumentuje
nepřiléhavou judikaturou, neboť ta se týká přípustnosti žaloby proti rozhodnutím
druhoinstančních orgánů, jimiž byla zrušena prvoinstanční rozhodnutí pro nicotnost.
Žalovaný naproti tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017,
č. j. 1 As 51/2017 - 28, který na projednávanou věc dopadá. V tomto rozhodnutí Nejvyšší
správní soud konstatoval, že jediným, zcela výjimečným případem, v němž je možné podat
žalobu proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se věc vrací k novému projednání
a rozhodnutí v prvním stupni, je šikanózní postup povinného subjektu a odvolacího orgánu
při vyřizování žádosti o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím (dále jen „informační zákon“), spočívající v tom, že povinný subjekt opakovaně
vydává rozhodnutí, jímž odmítá tuto žádost; a odvolací orgán vždy odvolání žadatele sice
formálně vyhoví, ovšem namísto toho, aby ve věci žádosti o poskytnutí informace s konečnou
platností rozhodl a zavázal povinný subjekt informaci poskytnout. Je zřejmé, že o takovou situaci
se v projednávané věci nejedná.
[10] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvádí doplňující argumentaci týkající
se nicotnosti rozhodnutí a odkazuje na doktrínu a judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu, týkající se důvodů nicotnosti správního aktu. Nakonec uvádí výtky
proti prvostupňovému rozhodnutí.
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Důvody, které stěžovatelka formálně podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.,
se obsahově opírají toliko o ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
připomíná, že ze zásady iura novit curia (soud zná právo) plyne, že stěžovatelka není povinna
podřadit tvrzené důvody kasační stížnosti pod konkrétní ustanovení zákona; soud je posuzuje
podle jejich obsahu. Stěžovatelce nemůže jít k tíži ani fakt, že námitky ve své kasační stížnosti
částečně nesprávně subsumuje pod zákonné důvody vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud je oprávněn sám podřadit kasační námitky podle jejich obsahu pod důvody
vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s. (k tomu dále srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50; všechna citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz).
[14] Byla-li žaloba odmítnuta, přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům
podle §103 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) může obecně spočívat v nesprávném posouzení
procesněprávní otázky soudem (např. soud nesprávně vyloží výluku ze soudního přezkumu,
a proto odmítne žalobu proti rozhodnutí), nebo také v nepřezkoumatelnosti
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li
mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí návrhu a tím i k odmítnutí soudní ochrany,
ač pro takový postup nebyly splněny podmínky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128). Kasačnímu soudu tak přísluší se v souzené věci zabývat
pouze tím, zda bylo namístě žalobu odmítnout – zde konkrétně, jestli krajský soud správně
a přezkoumatelným způsobem posoudil otázku přípustnosti žaloby.
[15] Ze systematického hlediska je vhodné se nejprve zabývat tvrzenou nepřezkoumatelností
usnesení krajského soudu. Pokud by bylo napadené usnesení nepřezkoumatelné, muselo by být
Nejvyšším správním soudem zrušeno, a to i bez námitky stěžovatelky. Kasační soud
však usnesení krajského soudu nepřezkoumatelným neshledal. Krajský soud s odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu srozumitelně a přesvědčivě vysvětlil, z jakých důvodů
shledal žalobu stěžovatelky nepřípustnou. S ohledem na to, že žalobu odmítl pro nepřípustnost
(tím pádem se věcně nezabýval žalobními námitkami), dokazování neprováděl; nemohl tudíž
ani vysvětlit, z jakých důkazů vycházel, jak požaduje stěžovatelka v kasační stížnosti.
[16] Dále stěžovatelka tvrdí, že nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby. Nesouhlasí
konkrétně s tím, že rozhodnutím žalovaného nebylo přímo zasaženo do jejích veřejných
subjektivních práv. Dotčení na svých právem spatřuje v tom, že žalovaný neprohlásil nicotnost
prvostupňového rozhodnutí. Namítá také, že žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž
bylo zrušeno rozhodnutí prvostupňového orgánu, lze podat i z důvodu, že ve výroku rozhodnutí
není uvedeno, že se rozhodnutí ruší pro nicotnost (v této souvislosti odkazuje na již zmiňované
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010 - 65).
[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že krajský soud žalobu odmítl, protože žalobou
napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a jeho přezkum
ve správním soudnictví je tak vyloučen. V této souvislosti krajský soud trefně uvedl, že v usnesení
rozšířeného senátu č. j. 7 As 100/2010 - 65, jehož aplikace se stěžovatelka dovolává v kasační
stížnosti, Nejvyšší správní soud konstatoval, že pokud výrok rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje,
že se prvostupňové rozhodnutí ruší z důvodu nicotnosti, může účastník proti rozhodnutí
odvolacího orgánu podat žalobu, v níž by se mohl domáhat vyslovení nicotnosti prvostupňového
rozhodnutí s poukazem na to, že trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost.
Aby však bylo možné takto postupovat, musí jít o úkon, který je rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. [typicky půjde o rozhodnutí odvolacího orgánu
dle §90 odst. 1 písm. a) správního řádu, jímž se řízení před správními orgány končí]. Rozhodnutí
žalovaného v nyní projednávané věci však takovým úkonem není.
[18] Jak již bylo výše řečeno, soudnímu přezkumu nepodléhají veškerá správní rozhodnutí
(úkony správních orgánů), ale v zásadě jen ta, která zasahují do subjektivních práv fyzických
nebo právnických osob, a proto jsou rozhodnutími nejen ve formálním, ale i v materiálním
smyslu.
[19] Otázka, zda rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, kterým je rozhodnutí
správního orgánu stupně prvého zrušeno a věc je tomuto orgánu vrácena k novému projednání,
může být přezkoumáno ve správním soudnictví, byla judikaturou Nejvyššího
správního soudu v minulosti opakovaně zodpovězena záporně (srov. např. rozsudky ze dne
14. 5. 2014, č. j. 10 As 33/2014 - 34, či ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 - 111, jehož závěry
byly potvrzeny usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 2092/08).
Výjimečným případem, v němž Nejvyšší správní soud připustil možnost podání žaloby
proti takovému rozhodnutí odvolacího orgánu, je šikanózní postup povinného subjektu
a odvolacího orgánu při vyřizování žádosti o poskytnutí informace dle informačního zákona
(srov. již zmiňovaný rozsudek č. j. 1 As 51/2017 - 28), na což žalovaný správně poukázal
ve vyjádření ke kasační stížnosti. Tato výjimečná situace ovšem v nynějším případě - týkajícím
se přestupku stěžovatelky - nenastala.
[20] Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí žalovaného není konečné, nýbrž naopak předpokládá,
že řízení bude dál před správním orgánem prvního stupně pokračovat. Dojde-li posléze k tomu,
že správní orgán prvního stupně bude respektovat závazný právní názor žalovaného [k čemuž
je povinen podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu], potom může stěžovatelka brojit
proti takovému rozhodnutí odvoláním a zde může uplatnit veškeré své námitky. Žalovaný
pak bude povinen se s argumentací stěžovatelky náležitým způsobem vypořádat a neučiní-li
tak v případném zamítavém rozhodnutí o odvolání stěžovatelky k její spokojenosti, bude
oprávněna podat správní žalobu, budou-li splněny další zákonné podmínky její přípustnosti
(srov. zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 51/2017 - 28).
[21] K namítanému pochybení krajského soudu spočívajícím v tom, že se nezabýval
stěžovatelčinými žalobními námitkami (zejména pak otázkou nicotnosti prvostupňového
rozhodnutí), Nejvyšší správní soud uvádí, že k samotnému posouzení důvodnosti žaloby může
krajský soud přistoupit jen tehdy, pokud je žaloba přípustná. Jak správně konstatoval již krajský
soud, žalobou napadené rozhodnutí žalovaného bylo úkonem správního orgánu, který na základě
shora uvedených závěrů není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Takové úkony jsou
ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeny, což ve smyslu §68 písm. e) s. ř. s.
způsobuje nepřípustnost žaloby. V takovém případě byly v projednávané věci splněny
důvody pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s, ve spojení s §68 písm. e)
a §70 písm. a) téhož předpisu.
[22] Stěžovatelka ve zbylé části kasační stížnosti jen opakuje svoji žalobní argumentaci
(především týkající se tvrzené nicotnosti prvostupňového rozhodnutí). Tato tvrzení již dříve
uplatněná v žalobě jsou však v souladu s §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, protože neobsahují
žádnou reakci na závěry krajského soudu, ale vymezují se pouze proti postupu správních orgánů.
Z tohoto důvodu se jimi Nejvyšší správní soud dále nezabýval.
[23] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, zamítl
ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů
nenáleží. Toto právo by měl procesně úspěšný žalovaný, kterému však v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že se žádnému z účastníků nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu